德国土地利用与保护

1、德国空间规划体系 国土规划是国家经济建设的重要基础，其本质上是一种空间规划，通过国土规划能够对国土资源的开发、利用、整治和保护以及国土重大建设活动进行综合空间战略部署，从而实现经济社会发展与资源、环境的协调发展，是国家宏观调控的重要手段。 而我国的国土规划起步比较晚，于20世纪80年代才引入我国，但因种种原因未能实施。由于国土规划工作的长期缺位，我国已经出现了矿产资源的无序开发、生态环境的破坏、城区的盲目扩张和土地资源的浪费等多方面空间秩序失衡问题。因此，迫切需要对国土资源的开发、利用和保护进行空间性、综合性的规划。德国在国土空间规划领域的起步较早，其现代规划理论与方法经过长期不断的实践和积累

2、，已经形成了较为完善严谨的体系和科学的方法研究德国空间规划的法律基础、内容体系、协调机制、特点等对于完善我国国土规划体系具有积极的借鉴意义。一、德国空间规划的法律一、德国空间规划的法律基础基础 联邦德国是地方高度自治的联邦制国家。德国的行政体系分为三级，即联邦、联邦州和州辖管理的市或地区（也叫行政区）。德国规划法律体系紧密依托于其行政体系。 最高联邦层面的空间规划相关法律文件主要有建设法典及配套法律建设法典实施法和规划理例条例；空间规划法及配套空间规划条例；一些针对专项规划的法律法规，如土地征收法、废弃牛防止、循环和处置法、能源与天然气供给法、联手自然保护法、联邦水利法等。一、德国空间规划的法

3、律一、德国空间规划的法律基础基础 其中，建设法典是联邦德国建设方面最权威的法律文件，这个法典对建设的各个方面都做了详细规定，有关规划的内容渗透在很多具体的条款中。空间规划法对空间规划的任务和原则、联邦层面以及各卫邦州如何制定空间规划法律、空间规划方法等内容了出了详细的规定。德国的空间规划法不仅是一部规范平面空间的“国土规划法”，而是一部立体的空间规划法，它对德国空间的不同功能划分作了战略性的规定。二、德国空间规划体系二、德国空间规划体系 德国空间规划是一种涉及多区域、多部门的具有公益性的政策工具，它分为空间总体规划和专业部门规划两部分，具体见表1。 二、德国空间规划体系二、德国空间规划体系 区

4、域规划是超越一个中心城镇但未覆盖全州地域范围的空间规划，是介于州层面和市镇之间的规划层次。 根据不同权限，空间总体规划又可分为战略控制性规划（国家、州规划层面）和建筑指导性规划（地方级）两大类。前者用以保障各个空间功能分区的综合发展，后者则用以准备和制定土地综合利用规划及相关的详细规划。 与空间总体规划不同，专业部门规划如交通、农业、国防以及环境和生态保护规划在整个规划体系中贯穿始终。不同层面的空间总体规划和专业部门规划在不同层次的协调和配合共同构成了德国完整的空间规划体系。二二、德国空间规划体系、德国空间规划体系 （一）德国空间总体规划体系（一）德国空间总体规划体系 德国空间总体规划主要是协

5、调不断出现的空间要求以及空间关系，具体体系构成见表2。二、德国空间规划体系二、德国空间规划体系 （一）德国空间总体规划体系（一）德国空间总体规划体系 上述3个层面的空间总体规划属于宏观、战略层面的指导性规划，彼此之间相互衔接。它们的落实是在建设控制性规划这个层面。该层面规划有两个层次的规划，即土地利用规划和建筑规划，这两个规划都是建立在地方行政管辖范围内的其中，制定建筑规划需要依照土地利用规划。土地利用规划和建筑规划通过调整行政管辖区内的土地利用和房地产使用来实现城市建设利用的可持续性目标。这两个规划的制定同样需要通过法律进行约束，具体而言是通过建设法典、方建设利用条例和州建设条例的相应条款进

6、行约束的。 二、德国空间规划体系二、德国空间规划体系 （一）德国空间总体规划体系（一）德国空间总体规划体系 1.联邦层面的空间规划联邦层面的空间规划 德国并没有一个涵盖全国的有约束力的空间规划。即使是联邦政府也仅拥有确立空间规划总体框架的权限。联邦层面的空间规划主要有空间规划政策指分纲要，该纲要是指导性的，它从居民点结构、环境和空间利用、交通、空间规划和发展等方面对空间规划政策进行了阐述。此外，联邦政府还定期编制空间发展报告。该报告由联邦城市发展房屋交通部负责，每4年发布一次。该报告也是德国空间规划的框架性文件，空间发展报告本身没有约束力，但其提出的原则如果被某一规划或法律采纳，就有了约束力。

7、联邦政府不直接规定一个州该做什么或不该做什么，主要提出空间发展的原则。但这些原则是各州编制空间规划的基本依据，甚至也是联邦政府筛选政府投资项日的依据。 联邦空间规划的主体是联邦政府城市发展房屋交通部与各州（通过州空间规划）部长联席会议共同编制。编制规划时要听取各州的意见。 二、德国空间规划体系二、德国空间规划体系 （一）德国空间总体规划体系（一）德国空间总体规划体系 2.联邦州层面的州发展规划和区域规划联邦州层面的州发展规划和区域规划 联邦州层面的空间规划主要包括州发展规划和区域规划。联邦对联邦州层面的规划无直接管辖权，只有协调作用，但是州层面的规划必须遵循联邦空间规划制定的政策和要求。 区域

8、规划是州规划和地方规划之间的桥梁。区域规划的目标是城镇之间的空间协调发展，是空间秩序规划目标的进一步明确化和具体化。在德国规划体系中，只有区域规划层面是跨行政区的规划。区域规划既要统筹安排中心地、发展轴、交通基础设施等区域总体布局，也要对水资源、自然景观等开敞空间进行保护。规划期限一般为10年左右德国的区域规划组织形式不尽相同，但大多由国家（指州、地区）地力政府共同组建的公共机构即规划协会来完成。规划协会的组织体系是由各州的规划法规定的，一般由规划协会代表大会和规划委员会以及规划协会主席组成）各地方行政首长既是区域规划协会代表大会委员，又是未来区域规划的实施和地方规划的行政领导，从而有效保石了

9、地方利益和跨地方利益的协调。 二、德国空间规划体系二、德国空间规划体系 （一）德国空间总体规划体系（一）德国空间总体规划体系 3.地方层面的土地利用规划和建设规划地方层面的土地利用规划和建设规划 地方层面的规划包括两个部分：预备性土地利用规划和建设规划。预备性土地利用规划根据城市发展的战略目标和各种土地需求，通过调研预测，确定土地利用类型、规模以及市政公共设施的规划，为土地资源的利用提供了一个基本的意见、该规划对市、镇、村正府或公共的建设单位有约束力，但是对于市民没有法律上的直接约束力。 建设规划与我国城市规划中控制性详细规划类似，采用一系列法定指标加以规范，如各地块的用地艇质、容积率等规划控

10、制指标。 二、德国空间规划体系二、德国空间规划体系 （二）专业部门规划和非正式规划（二）专业部门规划和非正式规划 专业部门规划与空间总体规划不同，更多的是从技术角度，为一个专业领域或多个专业领域而制定，如自然保护、林业、环保产业、农业结构以及滨海保护集的规划。专业部门规划贯穿于整个空间规划体系，具有垂直管理的特点。 由于空间总体规划的法定性、原则性、普通性、足区域性以及跨专业部门性，在落实的过程中无沦是理解还是执行都会存在一定的难度，为了推动空间规划的落实，德国开发了具有明确对象和强化落实性的非正式规划。非正式规划是并不直接由法律法规规定而进行的规划或规划性处理措施。它以问题为导向，规划程序相

11、比正式规划来说更灵活、更开放，对一些实际问题的解决比法定规划更行之有效。 三、三、德国空间规划的特点德国空间规划的特点1.空间规划层次合理清晰，各种规划相互衔接空间规划层次合理清晰，各种规划相互衔接 德国空间规划体系分工明确、脉络清晰。各级规划的编制都遵循对流原则和辅助原则，都是在上一级规划指导下编制的，构成具有连续性的体系。各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑，又在进行下一级规划时根据其空间发展侧重点进行各种利益之间的协调同时空间总体规划还与专项规划相结合，法律规定的正式规划与以问题为导向的非正式规划相结合使得德国空间规划体系更加灵活与完善。三、三、德国空间规划的特点德国空间规划的

12、特点2.德国空间规划的法律体系完善德国空间规划的法律体系完善 德国每个层次的空间规划均有相应的法律支持从宏观到微观，从上到下构建了一个完整的规划法律体系，这些法律支持为空间规划的编制、协调以及切实落实提供了可靠的保障，凸显了空间规划的强制性和约束性。 三、三、德国空间规划的特点德国空间规划的特点3.注重区域规划，制定区域政策，强调跨区合作注重区域规划，制定区域政策，强调跨区合作 德国的区域规划是制定前瞻性、超越地域和跨专业的空间整体规划。区域规划能够兼顾州域内各城镇利益、协调各城镇规划之间的矛盾，保证规划承兑者不缺位，能够起到跨行政区利益共享的维护和协调作用。依借区域规划平台，德国的区域政策能

13、够顺利制定和实施。同时，由于区域规划为法定规划，也为区域之间的横向联合与合作提供了法律依据。 三、三、德国空间规划的德国空间规划的特点特点4.强化规划过程中的公众参与，保护公众知情权强化规划过程中的公众参与，保护公众知情权 德国规划从制定到实施始终贯彻公众参与的观念，并在相关法律中子以明确规定，最大程度地体现了民意，使规划实现了对大多数人利益的保护。空间规划法第15条“空间规划程序”中明确指出“公共机构应由知悉权和参与权”、“公众可以参与空间规划程序” 。5四、四、德国德国空间规划对我国国土规划的借鉴空间规划对我国国土规划的借鉴 1.提升国土规划地位，明确国土规划性质，凸显国家空提升国土规划地

14、位，明确国土规划性质，凸显国家空间发展战略，消除部门利益冲突间发展战略，消除部门利益冲突 根据德国空间规划的经验，国土规划应定位于国家中长期空间发展战略的具体体现，应赋予国土规划与经济社会发展规划（计划）同等重要的地位。但是，我国目前尚未对国土规划地位、性质等基本问题给予明确定位，因此造成“国家中长期空间发展战略”的缺位，致使各部门、各体系的规划无法衔接、统筹。同时，还导致国土规划领域出现多个部门同时插手、相互掣肘的现象。虽然由国土资源部负责组织编制和实施国土规划，但是，发改委主管的区域规划、建设部主管的城镇体系规划，也都试图制定和形成各自的综合空间规划。一个国土空间上存在两个以上的综合空间规

15、划，重复、冲突在所难免。 四、四、德国空间规划对我国国土规划的借鉴德国空间规划对我国国土规划的借鉴 2推进国土规划的立法建设，赋予规划的权威性，保障推进国土规划的立法建设，赋予规划的权威性，保障规划贯彻落实规划贯彻落实 德国的空间规划均有强有力的法律支持，而我国的国土规划工作尚未进入成熟的法制化轨道，缺乏专门的法律支持，削弱了国土规划的约束性。因此，建议加快国土规划方面的立法建设，制定国土规划法，建立与规划体系相配套的法律体系，赋予国土规划权威性，切实保障国土规划的贯彻落实。四、四、德国空间规划对我国国土规划的借鉴德国空间规划对我国国土规划的借鉴 3.完善国土规划体系结构，明晰各层级规划的功能

16、作完善国土规划体系结构，明晰各层级规划的功能作用用 当前我国的各类规划基本上划分为5个级别：国家、省（自治区、直辖市）、市、县（市）、乡（镇）。这5个级别的规划无论在规划形式还是规划内容上都基本一致，垂直效应十分明显。事实上，不同级别规划应该有自身的特点，级别越高宏观指导性越强，级别越低规划应该越详尽完善。建议国土规划体系的建立要针对各层级的规划特点制定不同的规划程序、形式以及内容要求，以凸显各层级规划应达到的规划目标和作用。全国层面的国土规划以指导性的方针和原则为主，空间范围越小的国土规划越具体，强制性越强。 四、四、德国空间规划对我国国土规划的借鉴德国空间规划对我国国土规划的借鉴4.重视区

17、域协调发展，消除区域冲突重视区域协调发展，消除区域冲突 我国各类规划的规划区域基本都是以行政区来划分的，形成了比较严重的条款分割现象。各行政区由于自身利益驱动以及发展眼光缺乏全局性，导致对资源、资金、劳动力等要素的配置调控具有很强的局限性。事实上社会经济的发展早已打破了行政区域界线，很多问题需要跨区合作、协调，共同解决。建议我国国土规划可以借鉴德国的区域规划体制，加强区域层面规划的编制，解决发展过程中的行政分割、过度竞争、产业结构趋同等问题，使各地资源实现共享，消除区域冲突。 四、四、德国空间规划对我国国土规划的借鉴德国空间规划对我国国土规划的借鉴 5.提高国土规划中的公众参与程度提高国土规划

18、中的公众参与程度 尽管这些年我国的各类规划的编制过程中也开始逐渐引入公共参与机制，但是公众参与程度还是很低，参与者主要是政府工作人员和规划编制的专业人员。公众参与程度低就会导致规划的制定与实际情况不符，从而阻碍规划的实施。建议尽快建立和完善国土规划公众参与机制，借用网络、电视、广播等媒体平台，通过公众调查、听证会等形式，多手段、多方式地提高公众的知情和参与程度，从而最大程度地保障公众利益的实现和维护。 德国土地利用保护德国土地利用保护 在工业化过程中，德国留下了许多污染场地，有1520的土地被怀疑可能受到污染。调查结果表明，德国有30万块土地需要治理。在后工业化时代，土壤保护已经成为德国环保的

19、一项重要工作。一、法律一、法律如何为土壤保驾护航如何为土壤保驾护航？法律为土壤保护、污染场地治理提供依据，相关机构法律为土壤保护、污染场地治理提供依据，相关机构为土壤保护与污染治理提供指导和咨询为土壤保护与污染治理提供指导和咨询德国很重视土壤保护的法律框架建设，联邦与各州政府都有关于土壤保护与污染场地治理的专门法律和相关法律。为解决土壤保护以及历史遗留污染问题，1999年以来，德国制定了土壤保护法、土壤保护和工业废地处理条例等法律。这些法律对土地使用者预防风险的措施及强制性义务、施加于土地上的各种材料的性质及其风险的预防与控制、土壤监测以及土壤保护的具体要求、风险的评估等作了规定。各州政府则依

20、据联邦法律制定了自己的法律，如萨克森州有土壤保护与污染废地特别法、污染土地登记管理条例等。 萨克森州环境部门的官员介绍说，除了专门法律之外，其他一些法律也有关于土壤保护与污染治理的条款，联邦一级有水保护法、地下水保护条例实施准则、循环经济与垃圾处理法等。萨克森州的垃圾处理经济与土壤保护法、警察法、水利法、自然保护法等法律中，也有土壤保护的内容。其他可以援引的法律包括欧盟的水保护条例和地下水保护条例等。目前，欧盟没有土壤保护的专门法律，但正在制订土壤保护指导性原则，草案已经出台。 为了给土壤保护和污染场地治理提供指导和咨询，德国联邦政府在环保部长会议下面设了一个联邦/州土壤保护工作组(简称LAB

21、O)，工作组实行理事会/全体会议制度，下设3个委员会，分别负责法规制订、预备性土壤污染调查以及历史遗留污染调查。按照字母顺序，由各州轮流担任理事会会长，任期两年。委员会向理事会报告需要处理的议题，理事会对议题和当前重要问题开展讨论并形成报告，环保部长会议对理事会报告进行审议和批准。同时，联邦政府环境局下面设了一个专门负责土壤保护的机构；各州还成立了土壤保护委员会，成员为来自高校及研究机构的专家，他们出版一些小册子进行宣传，并提供政策和技术咨询。二、做二、做了哪些细致的基础工作？了哪些细致的基础工作？全面全面调查污染场地，对土壤开展长期监测，摸清底调查污染场地，对土壤开展长期监测，摸清底数，建立

22、污染场地数据库数，建立污染场地数据库德国的土壤保护工作做得比较深入细致，开展了污染场地调查，底数清楚，为开展土壤保护工作打下了坚实基础。首先，全面开展土壤监测。目前，德国各州都对土壤进行长期监测，全国共有800多个监测点，绝大部分是环保部门设立的，也有一些是农业部门设立的。联邦与各州政府设立土壤污染调查小组，根据土地的用途，如森林用地、绿化用地、耕地以及特殊用地等，对土壤进行监测，对土壤的生物、物理、化学特性以及有害物质含量等进行描述，目的是随时了解土壤特性的变化信息，同时观察土壤发展趋势，评估治理措施是否有效。 其次，对全国有污染嫌疑的地块进行排查、筛选。治理土壤污染的第一步是对所有怀疑可能

23、受污染的地块进行登记造册，并展开预备性调查，范围包括潜在的污染源、以前的厂区以及废料堆放地。根据调查结果对污染场地进行风险评估，确定有没有必要采取措施排除危害。接下来是对重点污染地块进行详细调查，内容包括有哪些污染物，浓度多少，哪些污染物在什么时候会对人体健康、动植物、水环境、土壤、大气以及文化资产等造成危害。然后，通过情景模拟，开展土壤修复研究，制定技术方案。最后，制定污染治理与土壤修复规划并实施。 第三，建立污染场地数据库。根据调查结果，萨克森州对全州污染土地建立了一个详尽的数据库，所有与土壤保护相关的州政府部门都可以使用这个数据库，下一级地方政府也可以查找属于本地区的污染场地情况。同时，建筑公司也可利用这个数据库。通过这个数据库，可以对全州土壤保护进行有效的动态管理。三、土壤三、土壤修复秉持什么理念？修复秉持什么理念？根据土地的特殊功能和风险等级，采取不同措施清根据土地的特殊功能和风险等级，采取不同措施清除污染，并实行污染责任追溯制度除污染，并实行污染责任追溯制度在土壤修复方面，德国的理念是保护土壤的特殊功能，而不是土壤本身，对不同功能的土地，区别对待。根据这一理念，德国现有30万块土地需要治理，但真正需要采用技术改造的只占10左右。哪些土壤需要治理？德国通过精密计算设计了一套指标来评估土壤风险:在绿色