推进安全生产综合监管建设工作汇报培训讲学

1、推进安全生产综合监管建设工作汇报安全生产综合监管问题，一 直困绕着我们，是我们安监系统长期以来争论最多，又未真 正解决的问题。各级安全生产监督管理部门就如何做好安全 生产综合监督管理工作，作了大量的探索、创新，也取得了 很大的成绩。但安全生产综合监管工作体系、工作规范还未 形成，还有很长的路要走。今天我们在此召开全市安全生产综合监管工作会 议，一方面听取各位对安全生产综合监管的意见和建议，另 一方面结合国家安全监管总局关于进一步加强安全生产综 合监管工作的指导意见就安全生产综合监管工作的定位、 职责、与专项监管的关系以及面临的困难和对策，与大家进 行探讨。一、安全生产综合监管工作的位置与职责安

2、全生产法、重庆市安全生产监督管理条例 均对各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对本行政 区域内安全生产工作实施综合监督管理作出了规定。那么， 我们如何理解“综合监督管理”。（一）正确把握综合监管的定义、内涵、工作原则 和工作目标。指导意见第一次明确提出综合监管定义，即综 合监管是指按照分级、属地原则，各级人民政府安全生产监 督管理部门依法对同级人民政府负有安全生产监督管理职 责的部门和下级人民政府安全生产工作实施宏观指导、综合 协调和监督检查。概括地说就是对安全生产领域宏观的、高 层面的、全局性的、全面性的、全方位的监管。其功能和内 涵是：运筹谋划、导向促进、立规执法、组织部署、监督检 查、

3、指导协调、宣教培训、统计分析、通达反馈、调度综合。 坚持行业主管、 各司其职； 分级负责、 属地监管； 区别对待、 分类指导；综合协调、监督检查的工作原则，实现指导有思 路、协调有权威、监督有力度、检查有效果的综合监管工作 目标。（二）职责决定位置。指导意见按照法律、法规的规定，对综合监管 职责进行了明确，主要履行“法规标准、发展规划、目标责 任、专项整治、协调监督、调查追究、行政执法、形势分析、 协调处理、指导协调、“三同时”、应急管理、宣教培训” 等 13 个方面的职责，归纳起来主要是建立规矩（包括立法 和制定规章标准等） 、监督执行、调查研究 3 个方面。从职 责可以看出，综合监管部门在

4、安全生产领域其位置在国家及 政府安全生产方针、政策和决策部署确定后，扮演监督者的 角色；而行业主管部门特别是各级政府是执行者。安监部门 对行业主管部门的监督是外部监督，对地方政府的监督是层 级监督。（三）综合监管工作实现方式。指导意见明确提出通过建立和完善综合监管五 项工作制度来实现对安全生产工作的综合监管。一是建立和完善工作通报制度。通过领导会商、工 作例会、安委会联络员会议、印发通报、编发简报等多种方 式，定期与有关部门进行工作信息交流与沟通，并及时将有 关情况报告同级人民政府。二是建立和完善工作协调制度。对涉及本行政区域 内安全生产全局的重大举措，对需要地方各级人民政府和有 关部门配合的

5、工作，对涉及跨部门、跨行业和领域、跨地区 的重大问题、难点问题和突出问题，充分发挥协调枢纽作用， 协调组织各方力量，予以妥善解决。三是建立和完善考核评估制度。研究对下级人民政 府、有关部门安全生产工作综合考核评估办法，对安全生产 工作成效明显的单位和个人予以表彰奖励，引导激励地方各 级人民政府、有关部门和生产经营单位主动抓好安全生产工 作。四是建立和完善形势分析制度。定期与有关部门分 析安全生产工作运行的特点及规律，研究阶段性重点区域、 重点企业、重点环节和重点工作，把握安全生产工作主动权。五是建立和完善监督检查制度。充分运用安全生 产法等法律法规赋予安全监管部门的监督检查权和行政处 罚权，组

6、织或支持配合有关部门开展安全专项整治、隐患排 查治理、安全生产检查、专项督查抽查、联合执法等。对发 现的突出问题和重大安全隐患，提请并督促有关部门和下级 人民政府采取整改措施。二、正确处理好综合监管方面的关系加强对综合监管工作的统筹协调，必须正确处理好 综合监管与专项监管；综合监管与行业主管；综合监管与属 地管理；综合监管与主体责任等之间的关系。一是处理好综合监管与专项监管的关系。就是要处 理好安全生产监管部门与负有安全监管职责的政府有关部 门的关系，这其中含有的主要问题是综合行政执法与专项行 政执法的关系。卫生、公安、建设、交通、水利、农业、特 种设备监管等部门，分别负责相关行业和领域的安全

7、生产行 政执法工作，行使相应的行政处罚权。把握好综合监管部门 行政执法与专项安全生产监管部门行政执法的关系，是理顺 各部门关系的主要内容。认真履行综合监管的职责，决不能替代专项监管部 门的安全监管工作。如道路交通和水上交通安全的专项整 治，就是要由公安和交通部门牵头进行；民航、铁路部门制 定安全规章、标准实施安全监管，这是民航、铁路部门职责 范围里的事。安全生产监管部门负责协调，支持配合他们开 展工作。二是处理好综合监管与行业主管的关系。经贸、国 防科工、建设、交通、旅游、文体广电等部门都属行业主管 部门，负责相关行业或领域的安全生产行业管理职责，往往 能通过行业管理的一些手段来管理本行业、本

8、领域的安全生 产工作。在充分发挥行业主管部门在安全生产监管作用的同 时，安全生产综合监管部门应进一步加强对上述行业实施综 合行政执法。三是处理好上级政府安全生产监管部门与下级地 方政府的关系。 安全生产法第八条规定：国务院和地方 各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促 各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民 政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以 协调、解决。重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市安全 生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知 （渝办发 2016181 号）也明确了市安监局（安委办）与 各区县（自治县）人民政府的工作关系。因此，各级

9、安全生 产监管部门应紧紧依靠同级政府的领导和上级主管部门的 指导，对下级政府的安全生产工作进行指导协调和监督检 查。四是处理好安全生产监管部门与上级政府管理的 企业的关系。比如，按照国务院办公厅关于加强中央企业 安全生产工作的通知 （国办发 201652 号）以及渝府发 201680号规定， 国务院授权国有资产管理委员会作为出 资人的企业即通常所说的央企，其中工矿商贸企业的下属的 分公司、子公司（全资和控股） ，按属地化管理的要求，原 则上应由企业所在地的省（区、市） 、地（市）两级安全生 产监管部门负责监管。而有行业主管部门的企业，应由各级 负有安全生产监管职责的行业主管部门负责具体的直接的

10、 监管，安全生产监管部门负责综合监管。各级安全生产监管 部门应认真履行职责，主动加强与上级政府管理的工矿商贸 企业的工作联系，主动开展日常的安全监管工作，主动地与 有关行业主管部门配合，做好其它领域上级政府管理企业的 综合监管工作，绝不能出现断档、盲区和空白，不能缺位。五是处理好宏观与微观、当前与长远的关系。在综 合监管的工作实践中，应处理好宏观与微观的关系，统筹好 当前工作和长远工作，把二者很好地结合起来，既要搞好宏 观谋划、 部署、 指导和综合， 又要搞好微观的、 具体的指导、 坚持抓典型，以点带面，做好具体实施工作，特别要做好自 己所承担的具体的、直接监管范围的安全监管工作。六是处理好区

11、域之间的关系。例如道路和水上交通 事故，常常是跨区域发生的。而特大道路和水上交通事故一 般是由安全生产监管部门牵头调查处理的。各地、各级安全 生产监管部门一定要正确处理好工作关系。按照有关规定处 理事故，以事故发生地为主，事故当事单位所在地的安全生 产监管部门应主动配合，帮助协调好关系，做好相关工作。 在处理区域问题时，各方面应相互尊重、相互协商、相互支 持，依法行政、秉公办事，共同努力，做好工作。三、安全生产综合监管工作面临的突出问题及其对 策全面、深刻地分析安全生产综合监管中面临的突出 问题，既是解决这些问题的前提与基础，也是安全生产监督 管理部门面临的重要任务之一。通过几年来的实践，我认

12、为当前的安全生产综合监 管工作中面临以下几个方面的突出问题。第一，安全生产综合监管工作缺乏可依据的基本规 范。明确、具体的法律、法规规定是安全生产综合监管 工作得以顺利开展的基本依据，除安全生产法第九条规 定外，安全生产法中大量条款规定的则是“负有安全生 产监督管理职责的部门”的职责，并没有对综合监督管理的 内容作出明确的规定，安全生产综合监督管理工作缺乏可操 作的具体规范，其成效也缺乏参照要求和评价标准。为此， 存在四个方面的问题：一是安全生产综合监管工作无所适 从，缩手缩脚，害怕出错，害怕承担责任，导致属于综合监 管部门应该抓的工作也不敢抓，工作打不开局面。二是安全 生产综合监管工作上消极

13、对待、被动应付，坐等领导指示、 坐等上级部署、坐等别的部门上门，对安全生产工作中一些 需要加以认真研究、解决的问题不是主动协调、联系有关方 面，采取有力措施加以解决或督促有关方面加以解决，而是 遇到问题绕道走，碰到矛盾往上交，面对困难往外推。三是 对安全生产综合监管工作内涵、内容说不清、弄不明，对综 合监管全局工作的把握不准，对自己的做法是否符合要求心 里没数。四是在综合监管工作上抓得太多、太广、太散，什 么都想抓，什么都想管，四面出击，结果是“四面楚歌”， 到处树敌，出力不讨好，部门有意见，领导有看法，非常辛 苦但效果很差。第二，安全生产综合监管工作缺乏应有的职责“边田”界 。从机构的定位看

14、，安全生产监督管理部门履行的安 全生产综合监督管理职责中的“综合”，一是对辖区范围内 的安全生产工作进行全面的谋划、部署、组织与实施；二是 对各负有安全生产监督管理职责部门的安全生产工作进行 指导、协调、检查与监督。但安全生产法律法规并没有明确 划定综合监管工作的职能范围，虽然有“谁主管、谁负责” 及“管生产必须管安全”等原则，但在实际工作中往往有时 很难清楚地界定或明确具体部门负责，安全生产综合监督管 理部门最终总是成为工作及责任的“兜底”者，综合监管工 作实际上处于一种无“边界”、 无界限的状况。具体表现在: 一是“安全生产综合监管是个筐”。应由相关的部门负责处 理和解决，但在实践中，不少

15、地方认为只要涉及“安全”都 应由安全生产监督管理部门负责处理或协调。二是“安全生 产综合监管是把枪”，安全生产常常涉及有关地方政府、相 关部门和单位的利益和责任，或者根本就是经营或资金问 题，难以协调处理，往往打安全牌交由安全生产监督管理部 门牵头协调，陷入“左右为难”、“上下挤压”和“两头受 气”的困境。三是“安全生产综合监管部门是个危险部 门”。目前有种新变化，一些负有安全生产专项监管理职责 的部门将一些不好管、危险程度高、发生事故概率大、监管 责任大的职能交由安全生产监管部门承担，这很可能使“安 全生产，人人有责”变为“安全生产， 一家有责”。四是“安 全生产综合监管是机动部门”。由于安

16、全生产综合监管范围 不明确，各有关负有安全生产监管职责的部门在进行一些比 较重大的专项工作安排时，常要安全生产监督管理部门参加 或联合发文，安全生产监督管理部门承担了不少属于专项监 管部门应承担的具体工作，成为有关专项监管部门开展工作 的补充和预备力量，一些真正该抓的工作却没有时间考虑， 如有的地方安监部门经常和有关部门上路检查道路交通及 行车秩序等，“种了别人的田，荒了自己的地”。第三，安全生产综合监管工作缺乏必要和有力的抓 手。国务院关于进一步加强安全生产工作的决定明 确提出要建立“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负 责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局。 并没有体现出

17、综合监管应有的层次与定位，在实践中会被理 解为安全生产监督管理部门与其他负有安全生产监管职责 的专项部门是处在同一层次和平面上开展工作的，在对下级 政府及同一级专项监管部门的安全生产工作进行指导、检查 和督促时，以安全生产监督管理部门的名义就可能行不通， 必须用政府安委会或政府安办的名义。因而，在现有的体制 下，安全生产监督管理部门行使综合监管职能的主体、方式 及程度仍然缺乏一个有效的突破口和有力的“抓手”。此 外，作为安全生产综合监管的部门本身又承担了矿山、危险 化学品及部分工矿商贸企业安全生产的直接监管，这种集裁 判员、运动员和教练员角色与功能于一体的职能配置，难以 真正保证和体现综合监管

18、的超脱、公正与中立，这也是安全 生产工作整体上难以有效推动与突破的深层次原因之一。第四，安全生产综合监管工作缺乏必要的权威性。安全生产综合监管工作从其立足点来说，对有关政 府及其部门、生产经营单位贯彻执行国家安全生产方针政 策、法律法规及履行安全生产法定职责情况进行的指导协调 与监督检查，具有一定的强制性和权威性。 而现实的情况是， 全国安全生产监管系统自形成以来，权力配置与其所负责任 不对称的问题就一直相当突出。一是安全生产综合监管机构 地位与其承担的繁重的安全生产综合监管职能之间的矛盾 日益凸显。安全生产监管机构最多作为政府直属机构，但经 常要牵头协调、指导、检查、督促众多政府组成部门和政

19、府 的安全生产工作，虽然机构的规格并不就直接等于机构的权 威性，但没有一定规格的机构其权威性肯定有限。二是安全 生产监督管理部门责任范围相对较大与其职权相对较小之 间的矛盾较为突出。目前，安全生产监督管理部门涉及的工 作范围除了安全生产领域外，还有众多的公共安全领域，不 管是生产安全的事故，还是公共安全的事故，甚至是意外事 故与非生产安全事故，都要求安全生产监督管理部门的有关 负责人必须赶到事故或事件现场。有些地方责任追究时，不 管什么类别的事故，安全生产监督管理部门的有关负责人都 “榜上有名”，理由是安全生产监督管理部门负责安全生产 的综合监管。三是从业或履职风险相对较高与其待遇相对偏 低的

20、矛盾，特别是随着烟花爆竹、危险化学品、非煤矿山等 危险性大、发生事故概率较高的职能逐步从其他部门移交安 全生产监管部门后，以现有的综合监管工作条件，安全监督 管理部门工作人员的履职风险非正常增加，大大高于其他部 门.也高于全社会的平均水平，但待遇和工作条件却没有因 其承担风险与责任的加大而相应有所提高和改善。第五，安全生产综合监管工作缺少必要的支撑条安全生产监管系统形成以来，其力量虽逐步有所增 加，但远远适应不了安全生产综合监管工作范围扩大和工作 量增加的需要，最为突出的表现在四个方面：一是人员数量 不足的问题相当突出。安全生产监督管理机构的人员配置自 上而下呈倒三角形、逐级衰减的状况，在区县

21、、乡镇两级安 全生产监管机构力量十分薄弱，逐次递减。由于安全生产监 督管理部门又直接承担矿山、危险化学品、烟花爆竹安全的 直接监管，责任直接和较大，必然要投入相对较多的力量加 以保障，投入面上协调、直接从事综合监管工作的人员则少 之又少。二是人员总体结构亟待改善、总体素质有待提高。 队伍不稳定，人员变动频繁，急需的人才又不太愿意到安全 生产监督管理部门来工作，对于相关法律法规、规定、程序 及应有的技巧等还不够了解和熟悉，难以发挥综合监管工作 应有的作用和效果。三是安全生产综合监管的日常工作条件 较差。四是安全生产综合监管还缺乏有力的技术支撑和中介 服务体系。因此，随着指导意见的出台，我市“双基

22、”工 作的深入，“平安重庆”和“安全保障型城市建设”的启 动，安全生产监督管理部门立足现有的体制、机制条件下， 认真研究、准确定位、理清思路、全力抓好综合监管工作。一是把握好自己的角色定位及工作角度。安全生产综合监管是一个具有丰富内涵，作为安全 生产综合监管工作承担者，一定要从角色定位和工作角度明 确自己的站位。从政府安全生产决策的智囊与参谋者、安全 生产组织领导与谋划者、安全生产工作部署与推动者、安全 生产综合法律起草、执行及监督者、安全生产规划设计与规 划者、安全生产重大问题的召集与协调者、安全生产综合信 息的分析者与发布者、安全生产工作落实督促与检查者、重 特大生产安全事故调查牵头组织者

23、 9 个“角色”定位。根据 这一“角色”要求，把工作切入与角度站在政府层面的高 度，全局、全面、全方位的角度，超前研究安全生产工作中 存在的倾向性与苗头性问题，及早提出应对措施与办法，摒 弃部门的利益，处于超脱、中立、公正的地位开展工作、解 决问题，不成为各专项监管部门的“补充”力量，而是要靠 “后”站，对各级政府和各专项监管部门的安全生产工作情 况进行指导、协调、监督、检查及评价。二是明确安全生产综合监管工作的重点内容。依据安全生产法 、重庆市安全生产监督管理条 例、“三定”认真研究，借鉴其他地区的先进做法，按照 指导意见提出的 13 项工作职责，结合实际，合理界定 安全生产综合监管职能的重

24、点内容与基本范围。三是充分用好法律法规所赋予的各种职权。安全生产综合监督工作具有一定的特殊性，关键是 要把法律法规赋予的职权、把目前拥有的工作手段用好用 足。我认为，目前有 7 项职权。即代表政府承担安全生产具 体领导工作职权、安全生产责任制及安全生产责任控制目标 的制定及检查与考评权、安全生产工作情况的通报权、安全 生产的表彰与奖励制度权、安全生产的法定监督检查权、安 全生产履职情况报告及问责权、重特大生产安全责任事故的 牵头调查权。四是充分发挥好各级政府、专项监管部门、企业和 社会的作用。安全生产工作具有不同层次和多方面的主体，只有 各种主体都行动起来，都依法履行好安全生产的法定职责， 安

25、全生产综合监管工作才不至于落空，才能避免和消除安全 生产工作由安全生产监督管理部门一家“单打独斗”的问 题。在推进安全生产综合监管工作上，最特别发挥好以下四 个层次主体的作用：一是政府。政府是安全生产工作的领导 主体。二是负有安全生产监督管理职责的专项监管部门。公 安、交通、海事、铁路、建设、消防、渔业、电力、质监、 旅游等各负有安全生产监督管理职责的部门是各有关行业 或领域安全生产工作的监管主体。三是企业。企业是众多主 体中最为重要的主体，在目前大部分企业已是无主管部门的 情况下，应切实加大企业在安全生产工作上的责任，促使企 业严格依照安全生产法等有关法律法规规定，认真落实安全生产各项保障措施，加强内部管理，改善安全生产工作 基