第5章+城市政策过程

1、1第第 5 5 章章 城市政策过程城市政策过程重点内容：重点内容：公共政策的概念内涵公共政策的概念内涵公共政策的特征和功能公共政策的特征和功能政策过程的主要环节政策过程的主要环节政策议程的两种形式政策议程的两种形式政策有效执行的前提政策有效执行的前提公共政策评估的分类公共政策评估的分类25.1 5.1 公共政策的含义公共政策的含义1.1.政策科学的发端政策科学的发端19511951年，年，政策科学：范围和方法的最近发展政策科学：范围和方法的最近发展一书被视为政策科学诞生的标志。一书被视为政策科学诞生的标志。美国的美国的“政策科学运动政策科学运动”5.1.1 政策科学的兴起政策科学的兴起32.2

2、.政策科学的特征政策科学的特征（1 1）政策科学充分利用迄今为止人类所创造出来的各种科）政策科学充分利用迄今为止人类所创造出来的各种科学知识和方法，这种跨学科综合性研究有助于将社会科学知识和方法，这种跨学科综合性研究有助于将社会科学知识与解决社会问题更加紧密地联系起来。学知识与解决社会问题更加紧密地联系起来。（2 2）政策科学以公共政策为研究对象，以改进政策系统、）政策科学以公共政策为研究对象，以改进政策系统、提高政策质量和执行效果为追求目标，不是纯理论和基提高政策质量和执行效果为追求目标，不是纯理论和基础研究，而是具有很强实践性的应用性学科。础研究，而是具有很强实践性的应用性学科。（3 3）

3、政策科学不仅是描述性学科，而且具有明确的价值取）政策科学不仅是描述性学科，而且具有明确的价值取向和价值判断。政策分析不仅关心事实描述，而且关心向和价值判断。政策分析不仅关心事实描述，而且关心价值判断。价值判断。43.3.政策科学的发展政策科学的发展政策科学自从诞生以后，迅速走过了一条学科政策科学自从诞生以后，迅速走过了一条学科化化组织化组织化产业化的发展之路，并从其发产业化的发展之路，并从其发源地美国很快传播到其他国家，成为当代社会科源地美国很快传播到其他国家，成为当代社会科学中的一门显学。近年来，在中国，公共政策领学中的一门显学。近年来，在中国，公共政策领域的学术团体、学术杂志和学术活动也快

4、速兴起域的学术团体、学术杂志和学术活动也快速兴起并发展起来，已经成为公共管理研究的新景象。并发展起来，已经成为公共管理研究的新景象。51.1.国外学者的概念界定国外学者的概念界定哈罗德哈罗德拉丝韦尔拉丝韦尔& &亚伯拉罕亚伯拉罕卡普兰卡普兰托马斯托马斯戴伊戴伊詹姆斯詹姆斯安德森安德森戴维戴维伊斯顿伊斯顿5.1.2 公共政策的概念公共政策的概念62.2.中国学者的概念界定中国学者的概念界定具有代表性的定义有：具有代表性的定义有：（1 1）公共政策）公共政策“是政府依据特定时期的目标，在是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的对社会公共利益进行选择、综

5、合、分配和落实的过程中所制定的行为准则过程中所制定的行为准则” ” （2 2）公共政策）公共政策“是执政党和政府采取的用以规范、是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南” ” 7（3 3）公共政策）公共政策“是国家机关、政党及其他政是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称法令、措施、办法、

6、方法、条例等的总称” ” （4 4）“公共政策乃政府为解决公共问题，达公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程所产生的策略成公共目标，经由政治过程所产生的策略” ” 83.3.公共政策的概念内涵公共政策的概念内涵公共政策是公共权力部门经由政治过程所选择和公共政策是公共权力部门经由政治过程所选择和制定的正式行动规则。制定的正式行动规则。公共政策通过提供一系列正式的约束规则及其实公共政策通过提供一系列正式的约束规则及其实施（激励和惩罚）机制，界定人们的行为选择空施（激励和惩罚）机制，界定人们的行为选择空间，规范人们之间的相互关系，从而减少社会环间，规范人们之间的相互关系，从而减少社

7、会环境中的不确定性，减少社会行为的交易费用，保境中的不确定性，减少社会行为的交易费用，保护个人自由和财产权利，促进社会合作与发展。护个人自由和财产权利，促进社会合作与发展。91.1.公共政策是对社会利益的权威性配置公共政策是对社会利益的权威性配置2.2.公共政策具有明确的价值目标导向性公共政策具有明确的价值目标导向性3.3.公共政策的制定需经由一定的政治过程公共政策的制定需经由一定的政治过程4.4.公共政策表现为一系列正式的行为规则公共政策表现为一系列正式的行为规则5.1.3 公共政策的特征公共政策的特征101.1.目标导向功能目标导向功能2.2.利益分配功能利益分配功能3.3.行为调控功能行

8、为调控功能4.4.冲突化解功能冲突化解功能5.1.4 公共政策的功能公共政策的功能115.2 5.2 公共政策的制定公共政策的制定1.1.政策过程的概念政策过程的概念所谓政策过程，即某一既定的公共政策在其整所谓政策过程，即某一既定的公共政策在其整个个“生命周期生命周期”中所经历的功能性时期或阶段。中所经历的功能性时期或阶段。根据拉斯韦尔的界定，政策过程即某一既定的根据拉斯韦尔的界定，政策过程即某一既定的公共政策被提议、检验、执行以及最后被终止公共政策被提议、检验、执行以及最后被终止的程序。的程序。5.2.1 政策过程的含义政策过程的含义12城市，如何让生活更美好！城市，如何让生活更美好！市民，

9、让城市更美好！市民，让城市更美好！文字讲解文字讲解13政策学者加里政策学者加里布鲁尔提出，政策过程大体包括布鲁尔提出，政策过程大体包括以下六个阶段：创始（以下六个阶段：创始（initiationinitiation）、预评）、预评（estimationestimation）、选择（）、选择（selectionselection）、执行）、执行（implementationimplementation）、评估（）、评估（evaluationevaluation）、终）、终止（止（terminationtermination）。这六个阶段之间可能存在着）。这六个阶段之间可能存在着相互融合，每一个阶

10、段都有单独存在的价值。政相互融合，每一个阶段都有单独存在的价值。政策过程框架的提出，大大拓展了政策科学的研究策过程框架的提出，大大拓展了政策科学的研究视野。视野。142.政策过程的流程政策过程的流程（1）政策问题的确认 （2）政策议程的建立（3）政策目标的确定 （4）备选方案的提出（5）政策方案的评估 （6）政策方案的选择（7）政策方案的执行 （8）政策效果的评估（9）政策内容的调整 （10）政策内容的终结151.1.政策制定的主体政策制定的主体称公共政策主体，是指直接或间接参与公共政策称公共政策主体，是指直接或间接参与公共政策制定的个人、团体或组织。制定的个人、团体或组织。它可以分为官方决策

11、者和非官方决策者：它可以分为官方决策者和非官方决策者：官方决策者官方决策者是指那些具有制定公共政策合法权力是指那些具有制定公共政策合法权力的个人、团体和组织的个人、团体和组织非官方决策者非官方决策者，是指那些参与了公共政策制定过，是指那些参与了公共政策制定过程而自身却不拥有制定公共政策合法权力的个人、程而自身却不拥有制定公共政策合法权力的个人、团体和组织团体和组织5.2.2 政策制定的含义政策制定的含义16西方国家城市管理的官方决策者，主要包括议会、西方国家城市管理的官方决策者，主要包括议会、行政机关和法院。行政机关和法院。当代中国城市管理的官方政策制定主体主要有执当代中国城市管理的官方政策制

12、定主体主要有执政党、人民代表大会、行政机关和司法机关。政党、人民代表大会、行政机关和司法机关。172.2.政策制定的过程政策制定的过程社会问题主要通过如下途径进入政策议程：社会问题主要通过如下途径进入政策议程：（1 1）政治领导人；）政治领导人；（2 2）危机或者引人注目的事件；）危机或者引人注目的事件；（3 3）抗议活动；）抗议活动；（4 4）大众传播媒介。）大众传播媒介。一般而言，社会问题进入政策议程有两种最基本的形式：一般而言，社会问题进入政策议程有两种最基本的形式：（1 1）公众议程，是指某个社会问题引起了公众和社会团）公众议程，是指某个社会问题引起了公众和社会团体的普遍关注，他们向政

13、府部门提出政策诉求，要求采体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决；取措施加以解决；（2 2）政府议程，是指某些社会问题已经引起了决策者的）政府议程，是指某些社会问题已经引起了决策者的深切关注，他们感到必须采取一定的行动，并把这些问深切关注，他们感到必须采取一定的行动，并把这些问题列入政府的议事日程。题列入政府的议事日程。18位阶较高的公共政策，需经议会讨论通过；位阶较低位阶较高的公共政策，需经议会讨论通过；位阶较低的公共政策，则由领导决策会议讨论通过，由行政首的公共政策，则由领导决策会议讨论通过，由行政首长签署发布。长签署发布。现代法治国家在议会立法过程中遵循三读程序，

14、此外，现代法治国家在议会立法过程中遵循三读程序，此外，立法听证制度、决策咨询制度、政务信息公开制度、立法听证制度、决策咨询制度、政务信息公开制度、公民参与制度、社会协商制度等，都是政策合法化的公民参与制度、社会协商制度等，都是政策合法化的有效制度安排。有效制度安排。政策合法化实际上渗透于政策制定过程的各个环节。政策合法化实际上渗透于政策制定过程的各个环节。193.3.公共政策的类型公共政策的类型（1 1）元政策，即制定政策的政策，是规范与引导）元政策，即制定政策的政策，是规范与引导政策制定行为本身的准则与指南。元政策决定着哪政策制定行为本身的准则与指南。元政策决定着哪些组织和个人按照怎样的程序

15、、原则和方法制定政些组织和个人按照怎样的程序、原则和方法制定政策，涉及整个政策过程和政策系统。策，涉及整个政策过程和政策系统。（2 2）基本政策，是指制定政策的基本指导方针，）基本政策，是指制定政策的基本指导方针，它规范了在一定时期内制定具体政策所应遵循的基它规范了在一定时期内制定具体政策所应遵循的基本态度、基本假设和指导原则。本态度、基本假设和指导原则。（3 3）具体政策，是指针对具体社会问题所制定的）具体政策，是指针对具体社会问题所制定的解决办法和行为准则。解决办法和行为准则。205.3 5.3 公共政策的执行公共政策的执行政策执行是政策过程中的重要环节，是指通过各政策执行是政策过程中的重

16、要环节，是指通过各种措施和手段作用于公共政策对象，将政策目标种措施和手段作用于公共政策对象，将政策目标转化为现实结果的行动过程。转化为现实结果的行动过程。为了实现政策目标，政策执行需要建立一定的组为了实现政策目标，政策执行需要建立一定的组织结构，并运用各种政策资源和具体行动，采取织结构，并运用各种政策资源和具体行动，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等方式和解释、宣传、实验、实施、协调与监控等方式和手段，把政策内容转变为现实结果。手段，把政策内容转变为现实结果。5.3.1 政策执行的含义政策执行的含义21（1 1）执行目标的导向性）执行目标的导向性（2 2）执行方式的务实性）执行方式的务实

17、性（3 3）执行行为的法治性）执行行为的法治性（4 4）执行过程的动态性）执行过程的动态性（5 5）执行手段的多样性）执行手段的多样性5.3.2 政策执行的特点政策执行的特点22公共政策执行的主要环节：公共政策执行的主要环节：（1 1）政策颁布）政策颁布（2 2）实施准备）实施准备（3 3）政策宣传）政策宣传（4 4）政策实验）政策实验（5 5）全面推行）全面推行5.3.3 政策执行的程序政策执行的程序23（1 1）高质量的公共政策）高质量的公共政策（2 2）必要的组织保障）必要的组织保障（3 3）必要的执行资源）必要的执行资源（4 4）恰当的执行方法）恰当的执行方法（5 5）有效的沟通和协调

18、）有效的沟通和协调（6 6）有效的监督和控制）有效的监督和控制5.3.4 政策有效执行的前提政策有效执行的前提245.4 5.4 公共政策的评估公共政策的评估公共政策评估是对已经付诸实施的公共政策的得公共政策评估是对已经付诸实施的公共政策的得失作出的评价和估量，以判断公共政策实现预期失作出的评价和估量，以判断公共政策实现预期目标的程度、被有效执行的情况以及带来的政策目标的程度、被有效执行的情况以及带来的政策效应和影响。效应和影响。广义的政策评估，不仅包括对政策执行的评估，广义的政策评估，不仅包括对政策执行的评估，还包括对政策方案的评估。还包括对政策方案的评估。5.4.1 政策评估的含义政策评估

19、的含义25从评估机构的地位看，政策评估分为内部评估和从评估机构的地位看，政策评估分为内部评估和外部评估。内部评估是由政府内部的评估者实施外部评估。内部评估是由政府内部的评估者实施的评估。外部评估是由政府之外的评估者实施的的评估。外部评估是由政府之外的评估者实施的评估。评估。从评估的活动形式看，政策评估分为正式评估和从评估的活动形式看，政策评估分为正式评估和非正式评估。正式评估是指事先制定完整的政策非正式评估。正式评估是指事先制定完整的政策评估方案，由专门的评估者进行的评估。评估方案，由专门的评估者进行的评估。26（1 1）了解公共政策的内容和背景）了解公共政策的内容和背景（2 2）确定公共政策

20、的利益相关方）确定公共政策的利益相关方（3 3）界定公共政策目标）界定公共政策目标（4 4）设计政策评估方案）设计政策评估方案（5 5）公共政策评估的实施）公共政策评估的实施5.4.2 政策评估的过程政策评估的过程27政策评估将政策执行情况及执行中遇到的问题等信息，政策评估将政策执行情况及执行中遇到的问题等信息，反馈给政策制定者和执行者，可以及时调整和优化政反馈给政策制定者和执行者，可以及时调整和优化政策方案，改进政策执行行为，提高政策执行效果。政策方案，改进政策执行行为，提高政策执行效果。政策内容的调整是根据政策执行评估的结果，对公共政策内容的调整是根据政策执行评估的结果，对公共政策进行调整

21、和修正，以更好地实现政策目标。策进行调整和修正，以更好地实现政策目标。在政策调整问题上，存在着建构的秩序和自发的秩序在政策调整问题上，存在着建构的秩序和自发的秩序两种思路。自发的秩序以经验事实为基础，它认为，两种思路。自发的秩序以经验事实为基础，它认为，不断丰富的实践经验将使人们有机会发现既定公共政不断丰富的实践经验将使人们有机会发现既定公共政策的不妥之处，并在不断试错和学习过程中发现更为策的不妥之处，并在不断试错和学习过程中发现更为有效的公共政策。建构的秩序以抽象的逻辑原则为基有效的公共政策。建构的秩序以抽象的逻辑原则为基础，它热衷于进行大规模的政策体系建构。础，它热衷于进行大规模的政策体系

22、建构。5.4.3 政策内容的调整政策内容的调整28这里所探讨的政策调整，在秩序观上显然属于这里所探讨的政策调整，在秩序观上显然属于自发的秩序。在自发的秩序看来，每一次政策自发的秩序。在自发的秩序看来，每一次政策调整只是通过点滴建设来改进以前的公共政策，调整只是通过点滴建设来改进以前的公共政策，而不是要刻意去追求最佳的公共政策，不是彻而不是要刻意去追求最佳的公共政策，不是彻底否定现有的公共政策。底否定现有的公共政策。29政策内容终结是政策过程的最后环节，是指决策者在对某项政策内容终结是政策过程的最后环节，是指决策者在对某项公共政策进行评估后，认为没有再继续执行的必要，而采取公共政策进行评估后，认

23、为没有再继续执行的必要，而采取措施停止执行该项公共政策的行为。公共政策终结，主要是措施停止执行该项公共政策的行为。公共政策终结，主要是终止那些过时、多余、不必要或无效的公共政策。终止那些过时、多余、不必要或无效的公共政策。政策终结发生在政策执行评估之后。有两种情况可能导致政政策终结发生在政策执行评估之后。有两种情况可能导致政策终结：一是通过政策执行评估，发现政策目标已经实现，策终结：一是通过政策执行评估，发现政策目标已经实现，特定社会问题已获解决，既定政策已经成为多余的摆设，没特定社会问题已获解决，既定政策已经成为多余的摆设，没有继续执行的必要性；二是通过政策执行评估，发现某项政有继续执行的必

24、要性；二是通过政策执行评估，发现某项政策处于无效或失败状态，无法解决实际存在的政策问题，需策处于无效或失败状态，无法解决实际存在的政策问题，需要制定新政策取而代之。要制定新政策取而代之。政策终结的方式多种多样。主要有替代、合并、分解、缩减政策终结的方式多种多样。主要有替代、合并、分解、缩减四种。四种。5.4.4 政策内容的终结政策内容的终结30如何治理城市中的如何治理城市中的“灰色群体灰色群体”？31 2008 2008年年2 2月月2323日，南方某市一间小食品店发生一日，南方某市一间小食品店发生一起中毒事件，起中毒事件，6363名群众就餐时出现中毒症状被送往医院名群众就餐时出现中毒症状被送

25、往医院治疗，其中治疗，其中2 2人经抢救无效死亡，住院治疗人经抢救无效死亡，住院治疗1919人，医学人，医学观察观察4242人，事故的原因被认定为无证排档的食品和水受人，事故的原因被认定为无证排档的食品和水受到亚硝酸盐污染。类似事件在各地时有发生，成为危及到亚硝酸盐污染。类似事件在各地时有发生，成为危及社会和谐的因素之一。社会和谐的因素之一。 事实上，在许多城市的大街小巷中，存在着大量类似事实上，在许多城市的大街小巷中，存在着大量类似的不符合城市管理要求或突破相关政策法规的非正规就的不符合城市管理要求或突破相关政策法规的非正规就业群体，在大多数城市现行的法律法规下，他们属于城业群体，在大多数城

26、市现行的法律法规下，他们属于城市管理部门取缔的对象。市管理部门取缔的对象。 他们主要包括：蓝牌车运营、黑网吧、黑诊所、无证他们主要包括：蓝牌车运营、黑网吧、黑诊所、无证摊贩等。据统计，在广州有约摊贩等。据统计，在广州有约6060万人在政府管理之外，万人在政府管理之外，而深圳包括灰色群体在内的各种衍生人口大约有而深圳包括灰色群体在内的各种衍生人口大约有200200万万之多。之多。32灰色群体所从事的基本上是没有取得合法证照的灰色群体所从事的基本上是没有取得合法证照的工作，他们通过自己的劳动和技能来谋生，一般不工作，他们通过自己的劳动和技能来谋生，一般不会对社会构成直接的威胁。但是无证经营也使得行

27、会对社会构成直接的威胁。但是无证经营也使得行业监管部门无法对其实施有效监管。业监管部门无法对其实施有效监管。 他们处于监管的真空状态，一定程度上给他们处于监管的真空状态，一定程度上给城市带来了公共安全隐患。正因如此，很多城市对城市带来了公共安全隐患。正因如此，很多城市对于灰色群体主要采取不定期的联合执法和定期排查于灰色群体主要采取不定期的联合执法和定期排查来予以整顿，以罚款和查封作为主要的惩罚手段。来予以整顿，以罚款和查封作为主要的惩罚手段。 然而，一方面由于执法手段和惩罚力度缺然而，一方面由于执法手段和惩罚力度缺乏法律上的明确规定和统一标准，加上其本身较难乏法律上的明确规定和统一标准，加上其

28、本身较难识别，使得针对灰色群体的执法行动执行起来难度识别，使得针对灰色群体的执法行动执行起来难度大、成效差。另一方面，由于违规成本低，在谋生大、成效差。另一方面，由于违规成本低，在谋生压力与利益诱惑的驱使下，灰色群体往往冒着被取压力与利益诱惑的驱使下，灰色群体往往冒着被取缔的风险顶风经营，在查封后也很容易死灰复燃。缔的风险顶风经营，在查封后也很容易死灰复燃。33实际上，灰色群体问题实际上，灰色群体问题“久治不愈久治不愈”既有满足低消费群既有满足低消费群体需求的体需求的“群众基础群众基础”，也有公共产品供不应求的，也有公共产品供不应求的“政策背政策背景景”，概括起来主要有以下几个方面：，概括起来

29、主要有以下几个方面： 第一，城市公共产品的供给滞后，使灰色群体满足了部分第一，城市公共产品的供给滞后，使灰色群体满足了部分市民生活便利性的要求。随着城市化进程不断加快，城市区市民生活便利性的要求。随着城市化进程不断加快，城市区域和空间迅速扩张，人口快速膨胀，而配套的公共服务安排域和空间迅速扩张，人口快速膨胀，而配套的公共服务安排却没能及时跟上。于是却没能及时跟上。于是“蓝牌车蓝牌车”、黑中巴、无证摊贩等恰、黑中巴、无证摊贩等恰好能够满足居民的便利性要求，他们的存在甚至得到了部分好能够满足居民的便利性要求，他们的存在甚至得到了部分群众的默许，政府在实施禁令与采取取缔行动过程中，往往群众的默许，政

30、府在实施禁令与采取取缔行动过程中，往往难以得到群众的支持与配合。难以得到群众的支持与配合。 第二，低端消费群体的存在，使得灰色群体成为城市供应第二，低端消费群体的存在，使得灰色群体成为城市供应生态链的有机组成部分。在快速城市化的过程中，大量农村生态链的有机组成部分。在快速城市化的过程中，大量农村剩余劳动力涌入城市寻找就业机会。他们主要从事低收入行剩余劳动力涌入城市寻找就业机会。他们主要从事低收入行业，难以支撑基本刚性的城市普通消费。此外，在劳动和社业，难以支撑基本刚性的城市普通消费。此外，在劳动和社会保障制度覆盖面有限的情况下，他们难以享受只有本地居会保障制度覆盖面有限的情况下，他们难以享受只

31、有本地居民才能享受到的医保待遇。民才能享受到的医保待遇。 第三，高市场准入门槛导致正规企业营运成本高企，为灰第三，高市场准入门槛导致正规企业营运成本高企，为灰色群体留下了市场机会。许多行业的进入都有明确的资金、色群体留下了市场机会。许多行业的进入都有明确的资金、规模等各种要求，这使得普通的经营者因难以达到相应的要规模等各种要求，这使得普通的经营者因难以达到相应的要求而被拒之行业之外。于是不受约束的黑网吧、黑的士应运求而被拒之行业之外。于是不受约束的黑网吧、黑的士应运而生。而生。 34 对策对策 在建设服务型政府、构建和谐社会的过程中，各城市在解在建设服务型政府、构建和谐社会的过程中，各城市在解决普遍存在的灰色群体问题时，与其发布禁令或设置高门槛决普遍存在的灰色群体问题时，与其发布禁令或设置高门槛来防堵，不如直面现实，对其进行有序的引导和规范。笔者来防堵，不如直面现实，对其进行有序的引导和规范。笔者认为，未来城市管理的公共政策安排，应该增加以下几点考认为，未来城市管理的公共政策安排，应该增加以下几点考虑：虑： 首先，坚持以人为本的城