公共政策学读书笔记

1、 第一节 公共政策的定义一、政策概念的演绎:从词源学上来分析，中国古代并无“政策”这一固定的社会科学范畴，只有“政”与“策”两个分开的词。“正”的含义是“规范”、“控制”。许慎在说文解字中解释：“政者，正也”。“策”：“策，谋术也”，其本意为“计谋”、“谋略”。 吕氏春秋简选中解释：“策，谋术也”。若将两词合起来则为“规范的计谋”。 中国现在使用的“政策”一词的来源有两种说法。 一说是从日本传来的。汉唐以后中国许多汉字传入日本。日本文字中出现“政”与“策”。明治维新以后，日本又受西方文化影响，出现西方文字。日本人在接触到英文“policy”以后，就翻译为“政策”。1840年鸦片战争后，中国被迫

2、对外开放，该词在19世纪60年代末日本明治维新期间又传回中国。另一说是由西方在中国的人士翻译出来的。据载,英国传教土李提摩太，他曾在1895年上书清朝廷一份新政策，其内容是要求清政府设置新政部，聘请英美等国人士来主管新政。其后，梁启超在1899年所写的戊戌政变记中开始使用“政策”一词，他认为：中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣。后来，孙中山也在文章中使用“政策”这一概念。此后，政策一词就在社会上流传开来。 在中国古代，虽然没有现成的“政策”概念，但是，与“政策”具有相同意义的语词却早已存在。人们早已在“政策”的系列上使用其他丰富多样的概念，如“路线”、“

3、战略”、“方针”、“策略”、“计划”、“措施”等。 可以将“路线”、战略”看作是“总政策”； 将“政策”、“方针”看作是“基本政策”； 将“策略”、“计划”、“措施”看作是“具体政策”。 在当代汉语中，人们在使用“政策”一词时，在多数情况下也是将“政策”与“公共政策”通用，讲“政策”时多指“公共政策”。 如辞海中，“政策”被解释为“党和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准则”。 因此，中国的公共政策研究者的一个重要任务，是要将中国历史上大量的有关上“规范的计谋”的知识、理论与方法同现代的公共政策结合起来。公共政策的界定 政策往往是和人类活动紧密联系在一起的。 每一项公共政策的产生，都以需要解

4、决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。“问题”其实就是现实与理想之间产生的距离或差别，从而出现的一种令人不满的状态。 个体：个人问题或私人问题 社会问题 群体：公共问题私人问题，可以理解为是社会问题在少数私人身上的体现，包括个人和其他非公共领域产生的问题。公共问题可以理解为是社会问题在多数人身上的体现，及私人问题在一定程度的量的积累。 公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛用于社会各个领域; 不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法; 在学术领域，人们对其含义的理解歧义颇多，并没有形成一致的

5、界定和彼此的认同。西方学者的观点:1、以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心的内容界定。强调公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段；公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理；公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。2、以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心内容的界定.强调公共政策是政府有目的的活动；公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程，公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。3、以罗森布鲁姆为代表的“规则、过程和管理体系”定义（）首先，公共政策往往是以文本的形式表现出来的一种行为规则作为

6、文本的公共政策通常是各种社会利益需求相互作用的产物。（）作为过程的公共政策任何一个特定的政策都会经历政策问题认定、政策规划、政策执行、政策监控、政策评估这样一个周期。它是由信息子系统、咨询子系统、决策子系统、执行子系统、监控子系统、评估子系统、反馈子系统等相互作用的一个过程。（3）作为管理体系的公共政策公共政策是政府实现社会公共事物管理的主要手段。任何一项公共政策都是一座金字塔的组成部分，而非单独的一块或一堆石头，整体性、相关性是公共政策的基本特征。 国内大多数学者赞同以“行为准则”为中心内容的界定。强调公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略；公共政策是引导个人和团体行为的准则；公共政策是保

7、证社会和某一区域内正确方向发展的实施计划或方案。中国学者的观点： 台湾学者张世贤：政策是政府选择作为或不作为的行为。台湾学者伍启元；公共政策是政府所采取的对公、私行为的指引。大陆学者孙光：政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则，表现为对人们的利益进行分配调节的政治措施和复杂过程。王福生：政策可以解释为人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略。张金马：政策是党和政府用以规范、引导、有关机构团体和个人行为的准则或指南。陈振明：政策是国家机关、政党及其它政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、

8、条例的总称。界定公共政策含义的三个要点（1）谁来制定公共政策（主体）；（2）对什么领域来进行规制（客体）；（3）目的何为（价值取向）；教材定义公共政策：就是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，通过论辩、竞争、合作等途径，以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。综合的定义公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案、准则或采取的政治行为过程。实质是对社会公共利益的权威性分配。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动。一、方针、路线、战略 一般说来，方针、路线、战略体现的是宏观的政策，从方向上指导着国家与社会的发展

9、。 例如，中国现阶段以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则的总方针，新时期现代化建设的基本路线，以及西部大开发、一国两制等战略，都是宏观性的公共政策。二、规划、规章、条例、决定、办法 规划、规章、条例、决定、办法等表现的是较为具体的政策，从实际操作和具体内容上规定着国家发展、社会管理以及行为的规范。 这种具体的政策往往是国家宏观政策的进一步具体化，涉及社会发展的各个领域，在国家公共政策体系中也占有较多的数量。 法律 法律是经过一定时间实践检验的、以相对稳定的形式体现的公共政策。 从本质上说来，现代国家的法律与公共政策具有完全的一致性。 法律也是以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问

10、题的解决，由立法机构通过民主政治程序制定，由执法机构执行的行动方针和行为准则。 在这种意义上，一方面可以说法律就是政策的一种体现形式，公共政策可以分为法律形式的政策和非法律形式的政策；另一方面也必须要认识到法律与政策存在明显的区别，不能将二者等同起来。西方三权分立体制下的公共政策1、国会立法(公共政策最基本的形式) 立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用，几乎所有的政策必须通过立法规定。 国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。 随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。总统决策 总统决策一般包括这样几种类型：（1

11、）立法倡议；（2）立法否决；（3）委托立法；（4）外交决策；（5）防务政策。3、行政机关制定公共政策 国会授予政府机构以正式权力去作出具有法律效力的抉择。 如授予环保局以正式权力作出有关规章、条例、细则等。这种高度专业化的决定往往依赖于专门的知识和足够的信息。4、最高法院 制定公共政策司法决策的主要形式有：（1）司法审查：司法复审权使最高法院能裁决国会通过的法律是否违宪。（2）推翻先前的判决：（判例法）“法官造法”（3）司法命令：它以宪法和法律为依据，规定纠正不公正情况的具体办法，也同样是公共政策的一种表现形式。二、中国：议行合一体制下的公共政策 “议行合一”是国家权力机关统一行使立法和行政权

12、力的制度。这种体制赋予政策过程两大特征：其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。 在西方国家，公共政策多以法的形式出现；而当代中国的公共政策由其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用，从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。 1、党的政策 中国共产党制定的政策是其在一定历史时期为实现一定的目标和任务而规定的调整国际国与国之间、国内团体与团体之间、人与人之间关系与行为

13、方式的依据和准则。例如：土改政策 农村土地承包责任制 党的政策往往以直接和间接两种形式形成国家的公共政策： （1）直接形式党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人所发表的重要讲话。 如中国共产党十一届三中全会公报、邓小平同志的南巡讲话等。党的这些政策都是直接采取公共政策形式贯彻于社会生活的各种领域和各个方面。间接形式 第一，中共中央与国家其它机构联名发布的政策文件。如中共中央与国务院联名发布的决定、指示等。 党中央国务院关于切实加强农业基础建设的若干意见 2008年01月30日 来源：新华社 第二，中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定程

14、序加以通过。中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过） 第三，国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策，如全国人大的刑事立法等。1999年，最高人民法院、最高人民检察院关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释。 2、人大立法 立法是人大的首要职权，主要表现为以下几种形式：(1)宪法(2)基本法(3)其它法律(4)地方性法规(5)人大决定3、行政决策 国家行政机关是指国务院及其组成部分和地方各级人民政府。 决策是国家行政机关重要的职能表现，行政部门所作的决策，称之为行政决策，是当代中国公共政策

15、的重要组成部分。主要有以下几种形式：（1）行政法规：（2）行政措施、决定和命令：（3）部门规章：（4）地方性规章：（5）地方性行政措施、决议和命令： 4、司法决策 从我国目前情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定主体。原因如下 ：（1）我国议行合一的政治体制与西方一些国家三权分立的政治体制有着显著的区别（与人大/共产党关系）。（2）我国司法机关在法律实施过程中作出的相关判决和裁定，并不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件，并不具有公共政策表现形式的一般性特征。（3）法律解释在三权分立的体制中是司法决策的重要途径和形式。第三节 公共政策的功能

16、公共政策的基本功能导向功能管制功能调控功能分配功能一、常态社会下公共政策的功能1、导向功能： 公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用。公共政策可以直接或间接的影响社会资源在时间或空间上的配置，进而影响社会的发展方向、速度，这些又反过来决定了个人、群体的利益。 从实践的角度来看，政策为社会的发展、人们的行动确定了方向，使整个社会生活由多面的、复杂的、漫无目的行为，能有效地纳入到统一的明确的目标上来，使之按照既定目标有序前进。 比如，十一届三中全会后，党和国家制定了允许一部分人先富起来的政策，以先富带后富。这项政策引导了城乡成千上万的个体户，利用自己的一技之长，走上了勤

17、劳致富的发展道路。 政策的引导作用，不仅于直接影响着人们的行为方向上，也引导着人们思想观念的转变。在市场经济条件下，人们只是想富，但无竞争意识，即使有了允许一部分人选富起来的政策，这些人也不一定富起来。所以说，政策的导向，是行为的导向，更是观念的导向。 公共政策的导向功能，一种是直接引导，另一种是间接引导。 如党的许多的农村政策，既直接引导了农民发展农业生产，也间接地对城市居民的工作与生活发生了影响。农村大量剩余劳动力转移到城市，必定会对城市的管理与发展，以及城市居民的生活发生一定的影响，起到了农村经济政策间接导向的效果。 公共政策的导向功能，从作用结果来看，既有正向功能也有负向功能。 因此，

18、人们既要充分发挥公共政策的正导向功能，又要清醒地认识到它的负导向功能，克服它的消极影响。 2、管制功能 政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能。 管制功能是通过政策的条文规定表现出来的。通常采取两种办法来设定政策的控制功能：(1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。譬如一些国家和地区的公务员制度条例规定高薪养廉，使公务员认识到奉公守法、忠于职守可以享有很好的待遇并有一个美好的前程，而贪污腐败、玩忽职守必定使这一切化

19、为泡影。这样就在政策的条文规定上使政策主体禁止的行为在政策对象那里不发生。(2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。 3、调控功能 公共政策的调控功能，是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。 公共政策所调整的社会关系主要包括社会各成员之间的关系和社会各项事业之间的关系，其中最本质的则是利益调节和分配关系 。正如马克思所言：“人们所奋斗的一切都与利益有关。”也就是说，在公共生活领域，必须建立合理的公共政策的利益调节和分配机制，才有利于调动社会广大成员的积极性。 4、分配功能 对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。 每一项

20、具体政策都会涉及“把利益分配给谁”这样一个问题。 政策的这种利益分配功能对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。 政府公共政策所体现的分配原则主要有三种：一是为追求效率而鼓励扩大差别；二是为消灭差别而牺牲效率；三是效率与公平相统一； 能够从政府公共政策中获利的社会公众主要有三类：一类是与政府主观偏好相一致的公众；一类是代表社会发展方向的公众；一类是社会中成为大多数的社会公众；案例分析：天津全面推行节水措施 天津市近日起全面采取节水措施，对市民生活用水，工农业用水，水资源再利用和水源保护等做出具体规定。居民生活用水实行定额管理，每户以3人计算，月用水定额为8立方米，按标准水价收费，超过部分

21、加价收费。严格限制新上耗水量大的用水项目。凡使用自来水和地下水的用户，对超过计划用水部分按累进加价收费。规范洗浴、旅游、水上娱乐等单位或个人的用水管理办法。加强施工用水管理，每平方米建设面积施工用水不得超过0.5立方米。加强对公园、绿地、苗圃、花坛等用水的管理。新建住宅小区实行饮用水与生活用水分流。新建、在建楼房附属绿地和花园必须同时安装水表及节水灌溉设备。对农业灌溉及农村生活用水征收水资源费。 根据上述材料，试分析公共政策的导向和管制功能。分析：（1）公共政策作为规范公众行为的社会准则，对公众行为具有重要引导作用，这种引导既包括行为的引导，也包括观念的引导。天津市号召群众节水的政策就体现了政

22、策导向功能。（2）天津市政府对各项用水实行定额管理，即对各项用水超额部分加价收费这种作法体现了政策的管制功能，通过价格的制约来规制社会行为，以此达到合理利用水资源的目标。政策的管制功能分为积极性管制和消极性管制两种。二、转型社会中公共政策的特殊功能本质：政府对社会公共利益的权威性分配与调节。 一、分配什么？社会公共利益 公共政策的形成过程实际上就是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身的利益要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。 二、分配给谁？社会公众（1）社会公众具有两方面的含义。 一种含义是指具体社会中所有人的集合。另一种含义是指与政府或官方相对应的民众的总称

23、。 （2）多数人与少数人（3）强势团体与弱势团体三、分配与调节的程序 （1）利益选择。 作为公共权利的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。 （2）利益综合。 政府除了考虑社会整体利益与政府自身利益之外，还得考虑社会成员之间的利益的相关性。要善于综合平衡，要把灵活性与原则性结合起来，要力图调动最大多数人的积极性，排除消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小范围内，以保证社会稳定。 （3）利益分配。 一般情况下，公共政策容易把利益分配给与政府主观偏好一致或者基本一致者、最能代表社会生产力发展方向及普遍获益的社会多数者。（4）利益落实。 政策分配利益不仅是书面或者口头上的，而且，更应

24、该是政策所关注的利益群体得到实实在在的利益。它以公共权威作为后盾，以公共资源作为支持。 （5）利益增进。 政府除了应该保证对公共利益的公平分配之外，还必须通过政策创造有利于社会公共利益增长的环境和条件，主动、有效地增进社会公共利益。只有蛋糕做大了，才能进行更好的分配。 一、西方公共政策学科的形成与发展1、公共政策科学的诞生 政策科学诞生于 20 世纪 50 年代，是当代社会政治、经济和科学技术高度发展的必然产物。 1951 年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的政策科学：范围和方法的最近发展一书，这被人们当作现代政策科学诞生的标志。2、公共政策科学的发展（1） 20世纪60年代末70

25、年代初，政策咨询发展阶段 理论上，德洛尔继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。他在 19681971 年短短的几年里，出版了政策科学的“三部曲”：公共政策制定检讨（1968）、政策科学构想（1971），政策科学进展（1971）。 实践中，政策咨询迅速发展。 （2）20世纪70年代中后期，政策研究的繁荣期 理论上，重点是政策周期研究。与政策研究相关的组织，职业学会和期刊大量出现。很多大学设立相关的专业和研究所。 实践方面：政策评估发展迅速。（3）20世纪80年代，政策科学发展陷入低谷。 理论上

26、，有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究成为重点。在这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。 实践中，重点关注具体政策执行效果的分析和评价。并与工商管理的技术与方法相结合推动了新公共管理运动的发展。（4）20世纪90年代后，重新繁荣20世纪90年代经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化对各国国内政策的影响和压力与日俱增。政策制定者、政策分析家和学者都开始深切感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向对于国家兴衰、政权命运、社会经济可持续发展的重要性。 新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，这种范式正逐步取代传统的政策科学的范式而成为当代西方公共政策科学

27、研究的主流。主要著作：梅尔斯诺和贝拉塔在政策组织一书中提出了政策管理、政策沟通、政策组织、政策行动等四者的相互联系理论；林恩在管理公共政策一书中提出组织行为、政治理论与公共政策的融合思想，他认为把公共管理与组织行为以及政治与政策形成理论融于一体，才能有效管理公共政策。 开辟新的研究领域： 公共政策学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，比如电脑犯罪、网络陷阱、温室效应、试管婴儿、克隆（clone）问题等等。因为这些方面新的社会公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。 另一方面是公共政策调查的兴起。中国政策研究的发展和中国古代政策思想的丰富遗产1、古代的政策思想遗产： 政策思想研究。

28、古代中国的政策思想可以归纳为：a“惠民”、“养民”、“富民”政策传统。b“不患寡而患不均”政策倾向。 c“民为邦国，政在得民”政策原则。d“无为而治”政策构想。e“重农抑商”政策主张。f“世异则事异，事异则备变”政策思想。 政策实践研究。明朝冯梦龙编纂的智囊计，记录了从先秦到明代的1000多个政策案例，可以说我国最早的政策案例分析。西汉贾谊的论积贮疏和晁错的论贵粟疏，都是我国古代典型的政策研究报告。记录了我国历史上关于盐铁官营、酒类专卖等经济政策的一场著名的辩论。谋略思想研究。古代中国的谋略思想可以归纳为：a以曲求伸，以退求进、韬光养晦。b拉拢、分化、征服恩威并施。c广施安抚、厚施绥靖、力倡仁

29、信、尚礼而治。d封疆镇国、分土而守、分而治之。e以民为本、以柔克刚的统御之术。国策、谋略专著研究。对孙子兵法的研究是这方面最有影响力的活动。孙于兵法从唐朝时传人日本至今，已被译为日，法、英、俄、德、朝、西班牙、捷、越、希伯莱等数十种文本。拿破仑看到孙子兵法法译本时如获宝，经常研究并运用。英国元帅蒙哥马利访问中国时，提出要把孙子兵法作为世界各国的军事教材。 2、旧中国政策思想发展一部分地主阶级的革新振和资产阶级的革命派，先后提出了学习西方科学技术，要求强国御侮的政策。 处于统治地位的封建地主阶级和官僚买办资产阶级，为了维护其统治，必然实行反动政策。 一大批先进的中国人，为了探索救国救民的道路，积

30、累了可贵的经验、教训和政策思想资料。 3、当代中国的公共政策研究 (1)中国公共政策科学的孕育阶段（20世纪80年代） 从20世纪70年代末开始，中国社会进入改革开放的新时期。从1979年至90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世界的制度和政策创新的实践。 在这一阶段上，邓小平支持和领导了真理标准大讨论，实现了第一次思想大解放。 在此基础上，果断地抛弃了“以阶级斗争为纲”的错误政策，提出了以“一个中心、两个基本点”为主要内容的党在初级阶段的基本路线。 与此同时，邓小平还在许多领域提出了一系列的新政策。比如，“一个国家，两种制度”的政策；“发展是硬道理

31、”的政策；物质文明和精神文明要两手抓，两手都要硬的政策；科技是第一生产力的政策；允许一部分人、一部分地区先富起来的政策；等等。 在领导政策创新实践的同时，邓小平对新时期的政策理论作了研究。 他指出，政策的本质要求是要讲求实效，给人民以物质上的实惠； 检验政策是否正确的标准，不是人们的主观愿望，而是客观实践； 政策的合法性是由多数群众满意来决定的，一项政策好不好，主要看工人、农民和知识分子赞成不赞成； 政策执行必须坚持稳定性与连续性的原则，一项政策经过实践检验是正确的政策，就必须坚持，凡被实践证明是不完全正确甚至错误的政策，就必须修正或抛弃。 公共政策的丰富实践为政策科学门类的创立提供了条件；同

32、时，改革开放中出现的大量政策问题特别是社会转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了更高的要求。 在80年代初，邓小平就提出，在学科发展上要赶快补课，要重新恢复政治学、社会学、法学和行政学，其中也包括公共政策的学科建设。这为公共政策学科的发展提供了条件。 随着政治学、行政学等学科的恢复，高等学校、社会科学研究部门开始进行政治决策和行政决策方面的研究。 但此时的公共政策还远未独立出来，还包含在公共行政学和政治学这两门学科之中。 与此同时，一些学者开始介绍和翻译台湾地区和国外的公共政策的文章和书籍，同时也编写出有关政策科学的教材与读物。 其中比较重要的有： 政策制定过程（查尔斯林德布洛姆著

33、，朱国斌译，华夏出版社，1988年）；系统分行和政策科学（R.M克朗著，陈东威译，商务印书馆，1986年）；经济政策：原理与设计（J.丁伯根著，张幼文译，商务印书馆，1988年）；公共政策（伍启元，香港商务印书馆，1989年）；公共政策析论（张世贤，台北，五南国书出版公司，1986年）；政策科学（孙光，浙江教育出版社，1988年）；政策研究学概论（孙效良主编，中国经济出版社，1989年）。 (2)中国公共政策科学的开创发展阶段（20世纪90年代至今） 20世纪90年代是中国公共政策开始从政治学和公共行政中分离出来成为一个独立的研究领域的时期。其标志主要有以下三方面：一是开设了公共政策课程、创办

34、了研究机构、培养了研究生。 90年代，在一些全国重点高等学校的政治学、行政学专业中，开设了以“政策科学”或“公共政策”为名称的课程；成立了从事政策研究的机构；在未被列入国家学科专业目录之内的情况下，一些高校如南京大学在其他专业的名目下，招收了以公共政策、政策科学或政策分析为研究方向的硕士生与博士生。 二是出版了一批公共政策教材。主要有：行政决策分析（胡象明，武汉大学出版社，1991年）；公共政策学导论（桑玉成等著，复旦大学出版社，1991年）；政策科学导论（张金马主编，中国人民大学出版社，1992年）；政策科学原理（陈振明主编，厦门大学出版社，1993年）；政策学（兰秉洁等编著，中国统计出版社

35、，1994年）；公共政策分析（陈庆云，中国经济出版社，1996年）。 三是建立了全国性的公共政策科学研究会。1991年8月，中国行政管理学会在吉林省长春市召开全国首届政策科学研讨会，这次会议除了进行政策科学研讨外，还就成立全国政策科学研究会的事宜作了讨论。1992年10月，在山东省曲阜召开了全国政策科学研究会的成立大会，全国政策科学研究会作为中国行政管理学会的研究分会而存在。公共政策研究的主要方法 一、公共政策的系统分析 系统分析已经成为公共政策研究尤其是公共政策分析的基础性方法，有人认为政策研究就是政策科学和系统分析两者交叉的产物。 系统思想系统理论是20世纪40年代与控制论、信息论同时诞生

36、的一门新兴科学。 系统论的主要创立者是美籍奥地利生物学家L.V.Bertalanfy（贝塔朗菲）。19241928年他曾多次发表文章阐述系统论思想，1937年提出了一般系统论原理，1945年发表关于一般系统论。确立这门科学学术地位的是1968年贝塔朗菲发表的专著：一般系统理论基础、发展和应用，该书被公认为是这门学科的代表作。 系统论认为，人类社会是一个大系统。宇宙中的任何一个客观事物都是以系统形式存在着、发展着。 第一,整体有两个以上的组成部分,即有两个以上的要素； 第二,各要素之间、要素与整体之间以及整体与环境之间存在着一定的有机联系,从而在系统内部和外部形成一定的结构和秩序; 第三,系统整

37、体具有不同于各要素的新功能。 由此可见,所谓系统是指由两个以上相互联系的要素组成的具有一定结构和功能的有机整体。 系统分析是一种决策辅助技术，它采用系统的观点和方法，对所研究的问题提出各种可行性方案或策略，并进行定性和定量的分析与评价，为决策者提供直接判断和决定最优方案所需的信息和资料，以便决策者选择行动方案。 最优化原则是使用系统方法的目的和要求，通过改变要素或结构使系统功能达到最佳。 系统分析的五要素：美国学者E.S.奎德在系统分析和政策计划中提出系统分析五要素是：（一）目标：指为了解决公共问题所要达到的目的和指标；（二）备选方案：指为实现目标设计的具体措施方案，并对备选方案做可行性论证；

38、（三）标准：用来评估备选方案取得目标或效果的尺度； （四）模型：指按照政策方案设想建构政策模型；（五）效果：指政策方案实施在社会环境里产生的反应和结果 系统分析的程序：（一）辩识环境（物理技术环境；经济管理环境；社会人际环境）（二）明确问题（抓主要矛盾，提出问题 ） （三）确立目标 （全面分析制约因素）（四）系统模型建立（简化现实系统）（五）系统分析评价（深入分析比较每个方案）（六）试验实证（局部试验后实施运行） 系统分析基础上的公共政策分析可以认为是基于公共政策与政策目标之间的关系，在各种备选方案中确定一个能最大程度实现该目标的最优方案的过程。 每位学习者都可以选择一种适合自己的方法，深入地

39、了解和掌握它，达到炉火纯青、应用娴熟的地步。 不论你最后选择了哪种方法，要想成为一位出色的政策分析家还需要经过磨炼。公共政策学大师德洛尔为有此抱负的人提出了九项任务 ： （1）你应当具备历史和比较的视角。 （2）你应当知道政策制定的实际情况。 （3）你应当深入研究自己的社会。 （4）你应当从大政方针着手再继续研究各种不同的政策问题。 （5）你应当把目光转向元政策制定。 （6）你应当树立一个合适的知识和行动的哲学。 （7）你应当通过变换不同的工作、在另一个文化里呆一段时间、学几种主要的语言等方式来拓宽你的方法论和实践经验。 （8）你应当使你的学科基础多元化。 （9）你应当注意职业伦理。元政策、基

40、本政策、具体政策 在公共政策的层级系统中，元政策是最深层的政策。 元政策是“关于政策的政策”，是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”，其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。 类别： (1)元政策的第一种类型是价值性的元政策-“民主”、“自由”、“公正” (2)元政策的第二种类型是方向性的元政策-“以经济建设为中心”、“改革开放” (3)元政策的第三种类型是程序性的元政策-民主集中制 第一节 公共政策的主体 公共政策主体（政策活动者）一般可以界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。 由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等

41、方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也会有所不同。 那么，在不同的政策环境中，哪些行为者参与了政策过程呢？ 在西方，比较具有代表性的是安德森和琼斯的观点。 安德森（JamesEAnderson）公共决策一书中认为，政府立法机关、行政机关、法院以及利益团体、政党、作为个人的公民都是公共决策过程的参与者，前三个是“官方的政策制定者”，后三个是“非官方的参与者”。 查尔斯琼斯（Charles OJoness）和马瑟斯（Dieter Matthes）在政策形成一文中，根据政府提案的来源，将公共政策主体划分为政府内部和政府外部两大类，前者包括行政长官（总统、州长、市长

42、等）、官僚、议员及其助手等；后者包括利益团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。 国内的政策研究者根据各自的研究兴趣和标准，对公共政策主体也进行了不同的划分。 有些学者将公共政策主体分为三大类，即国家公共法权主体、社会政治法权主体以及社会非法权主体。 有些学者从三个不同的视角分析了公共政策主体：从个体与群体的角度区分出个体主体与群体主体，从政治体制内外的关系区分出公共政策的主导者、介入者和参与者，从政策运行的不同阶段区分出政策规划主体、政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体。官方的公共政策主体 官方的公共政策主体，是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括立法机关、行政机关、执

43、政党和司法机关。 1、立法机关立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法。在美国，国家立法机关常常能够在独立决策意义上行使立法权。美国有关税收、人权、社会福利和劳动关系等方面的政策一般都是由国会加以制定。在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。 游说本身并没有什么不好，因为它是民主过程的灵魂，它让政府官员知道不同利益团体和选民的利益与要求。 美国的游说通常分为两种。一种是内部游说，它较为传统，一般通过游说人和国会议员或行政当局官员的私下接触，金钱是成功游说的保证。另一种是外部游说，也称为“草根性”游说。它是指

44、许多组织调动自己的会员在华盛顿以外来唤起或影响大众，通过向议员写信、发电报、利用当地媒体宣传自己的主张等方式，从外部对议员们产生压力。 政治捐款，即利益团体统筹捐款给议员候选人，支持国会议员和总统当选，换取他们以其职务上的权限来回馈捐款团体。也就是说，用金钱购买对立法的影响力。与西方国家相比，我国利益集团的特点：1）利益集团与有法定权威的政治行政组织界限模糊；2）利益集团多元化远远不够。 社会发展的多元化趋势必然导致利益集团数量的增多及其规模结构和活动方式的多样化。 因此，政策制定不应受个别或少数利益集团的操纵，而应该调和不同的利益需求或相互冲突的政策愿望。按照政治学的团体理论，公共政策不是某

45、一利益团体的一厢情愿，而是团体冲突的平衡产物。 如何建立和完善利益集团成长的法律制度环境，理顺政府改革与社会组织发展的互动关系，以及如何充分发挥利益集团在权利制约、增强公民的公民意识、满足社会多元化需求等方面的积极作用，尽量限制其消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。 第四章 公共政策制定政策制定（Policy-making）是政策过程的第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。何谓政策制定？政策科学文献有广义的和狭义的两种理解。有些政策科学家如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。大多数政策科学家则对政策制定作了狭义的理解，

46、即把它理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。 一般说来，在政策问题进入议定程序之前，会经由一个问题-社会问题-公共问题-公共政策问题的发展过程。 问题：从抽象的意义上说，问题可以理解为应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。 就一个社会而言，问题可以分为个人问题和社会问题，也有人把问题分为私人问题和公共问题。一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问题）。 社会问题：当社会上相当一部分人遇到同一个问题，并且彼此意识到这一点进而认为社会规范出现了问题的时候，私人问题转化为社会问题。 公共问题：当问题超出了具

47、体当事人，其影响波及到不直接相关的群体时，社会问题就转化为了公共问题。 公共政策问题：当公共权力主体体会到公众的政策诉求并表示认同时，公共问题就转化为了公共政策问题。 第二节 公共政策问题的确认 指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡。 问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。 美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。美国学者J.S.利文

48、斯：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”美国政策学家怀尔达夫斯基：“政策分析乃是问题提出问题解决问题取代，这样一种循环的过程。”一、问题察觉 问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和怎么做，人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而且取决于相关人员的主观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。 二、问题界定

49、问题界定，是指对问题进行特定分析和解释的过程。首先，需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。问题的性质：是属于经济的、政治的还是社会的问题，假定是经济问题，那么分析人员可以使用货币、金融、市场、价格和价值规律等概念来界定这一问题；如果是政治的或社会的问题， 那么分析人员就可运用分权、集权、党派利益、社会变迁和社区等概念来加以界定。作用范围：其次，需要对问题进行必要的诊断。诊断问题应主要解决两个问题：一是找出差距；二是透析原因。 再次，需要把问题情境转变为实质问题。问题情境实际上包含了问题牵涉到的众多因素及其相互间错综复杂的关系。问题界定的主要目标就是要把复杂、混沌的问题情境总结概括为清楚明了的

50、实质性问题。 分析主要矛盾，关注重要因素，是情景转化过程中必须注意的问题。 (1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。 政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。 （2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。 三、问题描述 问题描述是指运用可操作性语言(如运用数字、文字、符号、图表等表达方式)对

51、问题进行明确表述的过程。 反衬效应 反衬效应是指人们在对事物进行相互比较的过程中所形成的一心理反应，它同样会给人对事物的认知带来很大的影响。 在强烈反衬条件下，不同意见往往会受到莫大敌视，其动机、方式、内容会遭到无端指责； 实际上不同意见并不一定不怀好意。 在一般的决策系统中，政策问题的确认与政策方案的选择之间往往存在着一定的距离。 对政策问题进行确认与直接拍板决策总是两个系统。也就是说，察觉、界定和描述问题的人并不直接参与政策的决定，决策者更多地依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认。我国很多政策问题的确认都是通过自下而上的报告体系来完成的。由于传统的、文化的、体制的和环境的种种原因，在这种

52、报告链条中，经常会出现沟通的障碍和信息的失真，从而导致决策的失误。因此，为了进行有效的政策制定，问题确认过程中应注意以下两方面问题。 第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。 第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。 第三节 政策议程的建立 一、公众议程与政府议程 政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。在任何政治系统中都存有若干政策议程，其中公众议程(也称系统性议程)和政府议程(也称制度性议程)是两种最基本的形式，同时也是政策议程两个不同的阶段。 （一）公众议程 公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一

53、种政策议程。公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，在这一过程中，非正式群体的情绪和大众传播媒介起着十分重要的作用。 新闻效应 心理学的实验告诉我们，人们往往会对极为熟悉的、形象生动的、特点鲜明的信息产生积极的心理反应，不仅表现得非常敏感且容易印象深刻。我们习惯上称之为新闻效应。问题扩展的活力，取决于问题自身的特性。一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（特殊性程度）； 一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（社会重要性程度）；一 个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公

54、众的可能性就越大（关联期的长短）；一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（问题复杂程度）； 一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（先例的明确程度）。 （二） 政府议程 政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。 政府议程的项目有新旧之分。旧项目是指以常规形式出现的项目如增加工资、财政拨款、社会保障等方面的事项。新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如工人大规模罢工、外交方面出现危机等。旧项目往往能够从决策者那里获取处理的优先权社会问题转变为政策问

55、题一般先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。二、进入政策议程的条件 1.首先，事件或问题必须明朗而严重 一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。 2.要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动 敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来。 3.要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。孙志刚事件孙志刚，27岁，武汉科技学院艺术设计专业学生； * 2003年2月24日受聘于广州一服装公司。 *2003年3月17日晚，孙志刚因未携带任何证件上街，被 黄村街派出所民警带回询问，后被收容。 *3月2

56、0日，孙被殴致死。 * 事后，涉案20余人被给予党纪、政纪处分。2名凶手被判死刑，其中1人被判死缓。 *2003年5月，三名法学博士联名向全国人大常委会提出建议，要求对国务院发布的收容遣送办法进行违宪审查；贺卫方等五位法学专家请求启动特别调查程序； *2003年6月20日，国务院第381号令，城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法自同年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的收容遣送办法废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。（1）问题流：源于户籍制度的强制收容 强制收容遣送制度被异化，一方面收容遣送的对象不断被扩大 ；另一方面强制性的收容被滥用 ，成了一些机构和人员谋取私利

57、、侵犯人权的工具 。 随着改革开放和市场经济的发展，我国的人口结构由超稳定转向高流动性。大量的人口迫切希望解除户籍的限制，实现迁徙自由。长期以来存在的强制收容制度问题，也面临一个比较成熟的解决环境。 （2)政策流 ：学术界对收容遣送制度中所表现出来的弊端比较敏感，这些问题很早就成为学术讨论中的热点；法学、社会学和行政管理学等方面的专业人员都从他们各自的视角分析了收容遣送制度的弊端并提出相应的解决方案。这些建议集中在两个方面:一是从强制到自愿；二是从收容到救助。国务院法制办较早就已经开始研究强制收容中存在的问题了。 可见政策流在政策产生之前已经为政策制定者提供了比较充分、成熟备选方案。(3)政治

58、流：从效率优先到重视公平 国民情绪以及执政党和政府的执政理念构成了政治流的主要部分： 随着人们的公民意识的逐渐觉醒，公众对人权和公平的诉求就越来越强烈 ；执政党和政府的执政理念的转变，为强制收容到无偿救助的转变提供了一个有利的机会：(4)孙志刚事件：打开“政策之窗” 新闻媒体对此进行了广泛的报道；三位法学博士上书全国人大常委要求对强制收容制度进行违宪审查； 知名法学专家要求启动特别调查程序； 不仅仅是孙志刚事件本身，造成孙志刚的不幸的强制收容制度也前所未有地成为了公众和政府关注的对象； 政府意识到需要采取措施来改变这种不合理的制度并且立即着手进行，在创纪录的短短几个月的时间内,一个新的政策无偿

59、救助制度出台了。(5)政策企业家：发挥了巨大的作用 新闻媒体和一些学者在孙志刚事件中扮演了政策企业家的角色； 作用 ： 推出政策建议； 等待政策之窗的出现并努力抓住政策之窗开启的机会； 当政策之窗开启时，他们积极地投入精力、时间、声誉等以推动政策议程； 在追逐个人目标的同时也促使了原先彼此分离的三个源流的结合。政策议程的基本类型1外在创始型政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进人政府议程。2、政治动员型 指具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。为了获得足够的社会力量的支持，一般会利用大众传媒进行宣传和制造舆论

60、，从而促成公众议程的建立。3、内在创始型 政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人，客观上不涉及社会一般公众；扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列入政府议程。 “体制内运作”是此类型的基本特征。 第四节 政策规划 政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。政策规划的原则 1、信息原则 信息是政策规划的基础材料，从某种意义上讲，政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程； 政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、具体、准确、及时。 2.系统原则 在决策中根据客观事物所具有