环境保护法的基本制度课件

1、第四章环境保护法的基本制度环境保护法的基本制度是指为了实现环境保护法的目的、任务，根据环境保护法的基本原则制定的调整某一类或某一方面的环境保护法律关系的法律规范的总称。环境保护法基本制度的概念环境保护法的基本制度一、环境影响评价制度二、“三同时”制度三、经济调控制度（排污收费、征收生态补偿费等）四、许可证制度五、限期治理制度六、突发环境事件应急预案制度一、环境影响评价制度（一）环境影响评价制度的概念环境影响评价的概念，是1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上首次提出来的。狭义的概念是指在一定区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对

2、策，为项目决策提供科学依据（在环境影响评价法施行之前，我国的环境影响评价主要涉及建设项目层次）。广义的概念指进行某项重大活动（如经济发展政策、规划，重大经济开发计划）之前 ，事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价。环境影响评价制度的概念环境影响评价法第二条规定：是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。 环境影响评价的特点 预测性 环境影响评价和环境质量现状评价不同。后者是指通过环境调查和监测，对一定区域的环境质量现状进行评定；而环境影响评价是属于一种预测性的环境质量评价，是对规划或者建设项目实施后

3、可能造成的环境影响进行调查分析、预测和评估，并提出相应的对策和措施，从而做到防患于未然。 环境影响评价的特点客观性由于环境影响评价的结论必须是客观真实的，它只来自于对规划和建设项目活动造成各个环境要素的影响，以及区域环境的总体影响进行的客观分析和科学评价之中。因此，进行环境影响评价时，必须从实际出发，遵循客观规律，避免主观想象办事，为决策提供客观、科学的依据。环境影响评价的特点 综合性 环境影响评价是一项综合性的科学技术工作，涉及到多种学科，要求进行环境影响评价的机构和人员必须具备这些综合知识，并由持有环境影响评价资质证书的设计、科研等单位互相协作，共同完成评价任务。环境影响评价的特点（4）强

4、制性 在规划编制过程中和建设项目立项前必须进行环境影响评价。未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案和专项规划未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经依法批准，审批部门擅自批准该项目建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。环境影响评价制度的概念环境影响评价制度是指有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列规定的总称。它是贯彻预防为主原则，从源头防止新的环境污染和生态破坏的一项重要的法律制度。（二）环境影响评价制度的意义是促进环境

5、保护与经济社会协调发展的有效途径。 实行环境影响评价制度，对规划和建设项目进行环境影响评价，可以从源头预防和减少规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，从而做到促进环境保护与经济和社会发展相协调。环境影响评价制度的意义是贯彻“预防为主”原则，预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响。通过环境影响评价, 在规划审批之前和实施后以及在建设项目兴建之前和建成投产后可能对环境造成的污染和破坏进行预测和评估，提出相应的对策和措施，可以达到预防或减轻该规划或者建设项目实施后对环境造成的不良影响。环境影响评价制度的意义是宏观调控的重要手段。 实行环境影响评价制度有利于抑制固定资产投资过快增长的趋势，

6、缓解过剩行业矛盾的压力，优化产业结构，提升经济发展的质量。（三）环境影响评价制度的建立和发展 美国是世界上最先确立环境影响评价制度的国家，其国家环境政策法把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。由于该制度的实施对防止环境污染和破坏具有科学的预见性，很快为各国环境立法所借鉴。1969年瑞典的环境保护法、1974年澳大利亚的联邦环境保护法，1976年法国的自然保护法都规定了环境影响评价制度；英国和日本等国还专门颁布了环境影响的评价法。我国环境影响评价制度的建立和发展1979年环境保护法（试行）正式确立了环境影响评价制度。1989年环境保护法作出建设项目的环境影响报告书，必须对建设

7、项目产生的污染和对环境的影响作出评价的规定。1998年国务院发布的建设项目环境保护管理条例对环境影响评价制度做了专章规定2002年通过的环境影响评价法对环境影响的评价范围、原则、内容和程序以及法律责任做了全面规定。（四）环境影响评价制度的主要内容环境影响评价制度的适用范围我国环境影响评价法规定，环境影响评价的范围包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两个方面。规划环境影响评价又分为综合性规划和专项规划。其中，规划环境影响评价的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。规划环境影响评价的内容 在环境影响评价法中，把土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、

8、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等一系列规划纳入环境影响评价范围，并相应规定了必要的程序和法律责任。其中将规划分为综合规划和专项规划。对于综合规划以及指导性的专项规划，在编制规划时应编写该规划有关环境影响的篇章或者说明（实施后对环境影响较大的，用“篇章”的形式，对环境影响较小的用“说明”或者“专项说明”的形式）；对于非指导性的专项规划，应该编写环境影响报告书。规划环境影响评价的内容 专项规划是与综合规划相对应的，一般是指规划的范围或领域相对较窄，内容比较专门的规划。（按照规划的内容进行划分） 根据一定的标准，专项规划可以分为指导性专项规划和

9、非指导性专项规划。 指导性规划是指以发展战略为主要内容的专项规划。规划环境影响评价条例（2009） 所谓指导性的专项规划，是指在专项规划中，主要是提出预测性、参考性指标的一类规划。（不涉及到具体的项目，不具有确切的实施性） 如全国畜牧业发展规划；全国草原建设、利用规划就属于畜牧业指导性的专项规划。农业指导性专项规划：1、设区的市级以上农业发展规划2、全国乡镇企业发展规划3、全国渔业发展规划所谓非指导性的专项规划，是指指标和要求比较具体的一类规划。需进行环境影响评价的规划类别结合法律规定，从主体、对象、适用角度分析1、编制篇章和说明的情形：一地、三域+指导性专项规划：(1)主体：国务院有关部门、

10、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门。(2)对象：一地、三域和十个指导性规划，但是在具体范围上只有9项(除了水利)。规划环评条例第10条第2款：指导性规划是指以发展战略为主要内容的专项规划。(3)适用：在编制规划过程中编写。其中规划（具体指非指导性的专项规划）的环境影响评价报告书包括三个方面的内容： -实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估； -预防或者减轻不良环境影响的对策和措施； -环境影响评价结论。环境影响评价的原则 根据环境影响评价法第4条的规定，环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据

11、。规划环境影响评价的程序 对非指导性的专项规划进行环境影响评价，应当在规划形成初步方案，至上报审批之前进行。 对综合规划或者指导性的专项规划，在规划编写过程中组织进行环境影响评价。 评价成果由规划环境影响评价的组织者负责审定和上报。 其审批机关同为负责规划草案的审批机关。规划环境影响评价的组织者和具体评价者 组织编制规划者负责组织对规划进行环境影响评价。规划环境影响评价的具体评价者既可以是组织编制该规划的政府或者政府部门，也可以是其委托的单位或者专家组。评价工作的成果是关于规划（非指导性的专项规划）的环境影响评价报告书或者关于规划（综合规划和指导性的专项规划）环境影响的篇章或者说明。建设项目的

12、环境影响评价建设项目对环境有较大影响的，都必须执行环境影响报告书的审批制度，进行全面、详细的评价。建设项目对环境可能造成轻度影响，应当编制环境影响报告表，分析影响或专项评价；建设项目对环境影响很小的，不需进行环境影响评价，应当填报环境影响登记表。 这表明，并不是所有的新建企业都要进行环境影响评价，而要看它对环境的影响程度的大小。编号：建设项目环境影响登记表（试行）项目名称： 建设单位（盖章） 编制日期：二五年月日国家环境保护局制项目名称 建设单位 法人代表联系人 通讯地址 联系电话 传真 邮政编码 建设地点建设性质新建改扩建技改行业类别及代码 占地面积（）使用面积（） 总投资（万元）环保投资（

13、万元） 投资比例 预期投产日期 年 月预计年工作日 天一、内容及规模 二、原辅材料（名称、用量）及主要设施规格、数量（包括锅炉、发电机等） 三、水及能源消耗量名称消耗量名称消耗量水（吨/年） 燃油（吨/年）重油轻油电（千瓦/年） 燃气（标立方米/年） 燃煤（吨/年） 其它 四、废水（工业废水、生活废水）排水量及排放去向 五、周围环境简况（可附图说明） 六、生产工艺流程简述（如有废水、废气、废渣、噪声产生，须明确产生环节，并用文字说明污染物产生的种类、数量、排放方式、排放去向） 七、与项目相关的老污染源情况（包括各污染源排放情况，治理措施、排放达标情况） 八、拟采取的防治污染措施（包括建设期、营

14、运期及原有污染治理） 九、当地环保部门审查意见（包括项目执行的环保标准） 经办人（签字）：年月日十、审批意见： （公章）经办人（签字）：年月日规划和建设项目环境影响评价的内容规划有关环境影响的篇章或者说明应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 。专项规划(非指导性）的环境影响报告书的内容： 实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估； 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施； 环境影响评价的结论。建设项目的环境影响评价的内容：建设项目概况。建设项目周围地区的环境状况调查。建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测。环境保护措施及

15、经济、技术论证。环境影响评价经济损益分析。环境监测制度建议。结论。建设项目环境影响评价文件的编制和审批程序 建设项目环境影响评价文件，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。建设项目的环境影响评价文件，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批。 建设项目环评文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批。环境影响评价证书的管理国家对从事环境影响评价的单位实行资格审查制度。一切从事建设项目环境影响评价的单位，应当申请领取评价证书，凭证开展建设项目环境影响评价工作。评价证书设甲级、乙级两种。评价证书由国家环境保护行政主管部门和省级人民政府环保

16、行政主管部门，按照各自职责审查核发并实行监督和管理。 环境影响评价中的公众参与 根据环境影响评价法的规定，除国家规定需要保密的情况以外，要求编制可能造成不良环境并且直接涉及公众环境权益的规划和对环境可能造成重大影响的建设项目，应当举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见，环境影响评价公众参与暂行办法（2006年）对公众参与环境影响评价做了全面具体的规定。环境影响的跟踪评价、后评价与跟踪检查 对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。 在项目建设、运行过程中产生不符合经

17、审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门备案。 环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成的严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因，查明责任。规划环评与建设项目环评比较环评的时间不同。 规划环评是在编制过程中进行的。对于建设项目的环评是在建设项目的可行性阶段完成的。（原则上）建设项目环境保护管理条例第9条； 建设项目流程： 可行性研究立项初步设计总体设计获批准后将进入实施阶段 如果是企业的自主行为，也必须在项目施工之前完成。法律形式不同 规划环评只有一种即环境影响评价报告书； 建

18、设项目环境影响评价成果包括环境影响报告书和环境影响报告表；内容和要求不同（环评法中明确地引入了公众参与） 公众参与是规划环评的必经程序（除国家规定需要保密的情形外）。对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设项目环评与规划环境影响评价的关系 在环境影响评价法施行之前，我国环境影响评价主要涉及建设项目层次。随着环境影响评价法对规划环境影响评价作出了规定，相应的产生了规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的关系问题。 1、建设项目的环境影响评价，应当避免与规划的环境

19、影响评价相重复。因为政府的一些规划通常要具体落实到一系列的建设项目上，如城市规划要具体落实到一系列城市基础设施建设项目；流域规划要落实到一系列水利工程项目。因此，在对规划进行环境影响评价的过程中，实际上不仅可能汇集了大量与建设项目环境影响评价相关的信息，还可能对其所包含的建设项目进行了初步的评价。因此，随后进行的建设项目环境影响评价以及审批，可以适当减少工作或者简化环节。 2、作为一项整体建设项目的规划，按照建设项目进行环境影响评价，不进行规划的环境影响评价；已经进行了环境影响评价的规划所包含的具体的建设项目，其环境影响评价内容建设单位可以简化。案例 案情简介 2007年1月24日，浙江省C县

20、环保局对某房地产开发有限公司别墅开发情况进行检查时发现，该公司共有三期建设项目，一期已完工，二期正在建设。经调查核实，该公司一期建设项目已于2002年8月21日取得环保部门环评批准文件，而二期建设项目于2006年10月委托环评公司编制了环境影响报告表，2007年初报C县环保局审批，尚未取得环评批准文件。该公司明知建设项目环境影响文件未经批准不得开工建设，在未取得C县环保局环评批准文件的情况下，擅自开工建设。 该公司的行为违反了环境影响评价法的有关规定，C县环保局对其做出责令立即停止未经审批建设项目的建设、罚款人民币五万元的行政处罚。基本问题 本案某房地产开发有限公司违反了环境影响评价制度的哪些

21、规定？C县环保局对其作出的行政处罚是否适当？环保总局通报北京大学环评机构违规处理情况采取四项措施 推动环评行业诚信建设 国家环保总局环境影响评价司负责人今日通报，依据建设项目环境影响评价资格证书管理办法的有关规定，责令北京大学环境影响评价室进行三个月限期整改。他表示，国家环保总局将认真落实十六届五中全会精神，采取有效措施，进一步加大对环评行业的管理力度。 这位负责人说，根据北京市环保局的调查，北京大学环境影响评价室2005年编制的自由小镇住宅小区项目环境影响报告书、宝山新村二期项目环境影响报告表和北京市大兴区兴达中学二期工程环境影响报告表等环境影响评价文件存在选用标准、引用资料错误，项目选址周

22、边污染源及规划情况调查不全，建设项目情况或环境现状描述失实，未对清洁能源使用进行可靠性分析等问题。 他指出，尽管环保总局三令五申，近期发现仍有部分环境影响评价机构工作责任心不强、工作质量不高，特别是在一些中小建设项目环境影响评价文件中问题较多，为此，环保总局将采取四项措施，大力推动环境影响评价行业诚信建设，提倡有序的行业风气，禁止环境影响评价业务活动中的各种违规行为： 一是坚决淘汰工作不负责任的机构。根据2005年颁布的建设项目环境影响评价资质管理办法（总局令第26号），通过申报、核实、抽查等方式，坚决淘汰不符合要求、工作不负责任的机构。2006年底前，国家环保总局将组织完成全国甲级评价机构的

23、全面整顿和证书重新核发；2007年底前，将组织完成乙级评价机构的全面整顿和证书重新核发。 二是严把市场准入关。自2006年1月1日起，对各类建设项目环境影响评价资质申请（包括新申请、增项、晋级、改制等）一律按照建设项目环境影响评价资质管理办法进行严格审查，把好市场准入关，防止技术能力差、整体实力弱的机构采取买证、借证、借人等不正当手段取得资质，扰乱市场秩序。 三是建立环境影响评价机构信用档案，记录并公布环境影响评价机构受投诉举报、处理处罚、日常考核和业绩等情况。 四是举办环境影响评价机构主要负责人培训班，提高各机构管理层的业务素质、政策水平和对环境影响评价责任的重视程度。 他介绍说，今年和明年

24、初，国家环保总局将出台建设项目环境影响评价、评估、验收及审批行为准则与督察办法，规范建设项目环保管理工作。环保总局将对全国环评单位进行整顿，对片面追求经济效益，置国家法律法规于不顾，放松质量管理甚至没有任何质量保证的环评单位，继续予以通报批评，直至吊销职业资格。 小 结 环境影响评价法是近十年来我国环境立法最为重大的进展，是对环境影响评价制度的发展和完善。但是我们必须看到它尚有不完善之处，如对政策的环评，决策者的法律责任，生态脆弱区的保护以及公众意见的公告等方面没有作出规定。光有良法无用，法律重在实施。环境影响评价法的实施可以说是一项具有挑战性的任务，它要求改变政府拟定规划的常规方式和程序，确

25、立起更加公开民主的决策方式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还有待于在实践中不断发现，不断总结、及时解决。二、“三同时”制度（一）“三同时”制度的概念 是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目和外商投资建设项目，其中防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用 的制度。（二）“三同时”制度的意义一是加强建设项目环境管理的重要手段。 环境影响评价制度是项目决策阶段的环境管理，而“三同时”制度是项目实施阶段的环境管理。二是防止产生新的环境污染和生态破坏的主要保证。三是防止环境质量继续恶化的一种有效措施。（三）“三同时”制度的建立和发展“三同时

26、”制度，是我国环保工作的一项创举1972年，国务院批转的国家计委，国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告中，首次提出”工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。1979年颁布的环境保护法（试行） “建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。” 1984年，国务院发布的关于环境保护工作的决定中，把“三同时”制度的适用范围扩大到可能对环境造

27、成污染和破坏的一切工程建设项目和自然开发项目。1986年建设项目环境保护管理办法明确了有关部门和建设单位的职责及管理程序和审查、审批的时限要求，确立了“以新带老”的原则和“建设项目环境保护设施竣工验收报告”制度等。1996年，国务院关于环境保护若干问题的决定中，重申了必须严格执行“三同时”制度，在建设项目审批和竣工验收过程中，对不符合环保标准和要求的建设项目，环保行政主管部门不得批准环保设施竣工验收报告，其他各有关审批机关一律不得批准建设或投产使用，有关银行不予贷款。凡违反规定的，必须追究有关审批机关和审批人员的责任。1998年建设项目环境保护管理条例对“三同时”制度做了明确规定。2002年1

28、0月28日环境影响评价法：同时实施环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施（26条）。另外水污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、水土保持法等环境保护单行法也对“三同时”制度做了规定。（四）“三同时”制度的主要内容凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行“三同时”制度。（适用范围的扩大）建设项目的初步设计，必须有环境保护篇章。其主要内容包括：环保措施的设计依据；环境影响报告书（表）及审批规定的各项要求和措施，防治污染的处理工艺流程、预期效果；对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施；绿化设计、监测手段、环保投资的概预算等。“三同时”制度的法律规定 建设项目在施

29、工过程中应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境的破坏；防止或者减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活居住区的污染和危害； 建设项目竣工后，施工单位应当修整和复原在建设过程中受到破坏的环境。建设项目在正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环保部门提交环境保护设施竣工验收报告，说明环保设施运行的情况、治理效果和达到的标准。经验收合格并发给环境保护设施验收合格证后，方可正式投入生产或使用。“三同时”制度的法律规定 各级人民政府的环保行政主管部门对建设项目的环保实施统一监督管理：负责初步设计中环保篇章的审查及建设施工的检查；负责环保设施的竣工验收；负责环保设施运转和使用情况的监督检查。建设项目的主管

30、部门：负责初步设计中环保篇章和环保设施竣工验收的预审；监督建设项目设计与施工中的环保措施的落实；监督项目竣工后环保设施的正常运转。建设单位：负责落实初步设计中的环保措施；负责项目竣工后防治污染设施的正常运转。“三同时”制度的法律规定 （6）建设项目初步设计环境保护篇章未经环保行政主管部门审查擅自施工的，除责令其停工、补办审批手续外，对建设单位处以罚款；建设项目的环保设施未经验收或验收不合格而强行投入生产或使用，要追究单位和有关人员的责任。 建设项目环境保护管理条例第20条：“建设项目竣工后，建设单位应当申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”“三同时”制度的法律规定违反这一制度，试

31、生产建设项目配套建设的环境保护设施未与主体工程同时投入试运行的，由环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。建设项目投入试生产超过3个月，建设项目未申请环境保护设施竣工验收的，由环保部门责令限期办理环保设施竣工验收手续；逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。建设项目需要配套建设的环保设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的，由环保部门作出责令停止生产或使用，可以处以10万以下的罚款。 “三同时”制度是我国环境管理的一项基本制度。这一制度的核心内容，就是要求建设项目配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计

32、、同时施工、同时投产使用。原环保总局查处四个违反“三同时”规定的违法建设项目 国家环保总局新闻发言人2005年10月25日向新闻界通报紧急叫停4个违反环保“三同时”制度的建设项目，他指出，各级环保部门将进一步加强建设项目环境监管，严格执行环境影响评价和环保“三同时”制度，促进建设环境友好型社会。 这四个项目分别是：辽宁南票劣质煤坑口电厂2台100MW凝汽式燃煤发电机组项目，辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节能增产改造项目，广东亨达利水泥有限公司155万吨/年和60万吨/年新型干法水泥生产线技改项目，丹拉公路支线天津南段工程项目。 这位新闻发言人说，这四个项目均是在投入生产或试运行后，才向环保

33、部门申请项目竣工环境保护验收，属于典型的“先上车、后买票”行为，严重违反了建设项目环境保护管理条例和建设项目竣工环境保护验收管理办法。 辽宁南票劣质煤坑口电厂2台100MW凝汽式燃煤发电机组2004年1月开始投入试生产，但2005年9月才申请竣工环境保护验收；同时，一期工程配套的窑沟灰场尚未建成就已经开始堆灰，灰场和煤场周围也未种植防护林带，违反了建设项目环保“三同时”制度。 辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节能增产改造项目于2004年1月开始试生产，但2005年8月才申请环境保护竣工验收，属于没有验收就投入生产项目； 广东亨达利水泥有限公司155万吨/年和60万吨/年新型干法水泥生产线技改

34、项目，2005年5月，环保部门经现场检查发现，60万吨/年水泥生产线项目不符合环境影响报告书及批复要求，配套的环保设施未经环保部门检查同意已于2004年11月投入使用；此外，总局要求该企业淘汰的60兆瓦余热回收锅炉于2004年5月擅自生产,造成环境污染； 丹拉公路支线天津南段工程穿越天津古海岸与湿地国家级自然保护区的缓冲区，环保总局曾要求其依法对保护区功能或范围、界线等进行调整，并要得到有关部门的批准；该公路于2003年底建成通车，至今未向环保总局报送对保护区功能或范围、界线依法进行调整的文件；同时，该工程在建设中穿越两道贝壳堤，对其地形地貌产生破坏性的影响；桩基的开挖也破坏了自然保护区的整体

35、性。 这位发言人说，根据建设项目环境保护管理条例和建设项目竣工环境保护验收管理办法，环保总局决定对这四个违法建设项目予以严肃处理： 辽宁南票劣质煤坑口电厂2台100MW凝汽式燃煤发电机组项目，对其一期工程下达停产通知，对二期工程环境影响报告书不予批准； 辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节能增产改造项目，企业须补办竣工验收环保手续； 广东亨达利水泥有限公司155万吨/年和60万吨/年新型干法水泥生产线技改项目，其60万吨/年水泥生产线须停止建设，拆除60兆瓦余热回收锅炉； 丹拉公路支线天津南段工程项目，环保总局将督办公路建设单位依法办理穿越保护区的相关手续，否则高速公路必须改线。 这位发言人强

36、调，各级环保部门将按照落实科学发展观、构建环境友好型社会的要求，进一步加大环境保护力度，加强建设项目环境监管力度，坚决依法执行建设项目环境影响评价和环保“三同时”制度。对违法项目发现一个查处一个，决不手软。而且每查处一个项目即通过新闻媒体向全社会公布，请社会各界予以监督。 对于在施工、验收、投入使用等不同阶段违法“三同时”制度的建设项目，建设项目环境保护管理条例、建设项目竣工环境保护验收管理办法等法规规定了责令限期改正、逾期不改正的责令停止试生产、责令停止生产或使用、处以罚款等责任方式。三、经济调控制度环境保护法中的经济调控制度，是指国家运用经济杠杆刺激或者抑制生产活动或消费活动，以支持生态保

37、护行动、抑制生态破坏行为的法律制度。经济调控制度所运用的经济杠杆包括财政援助、税收、收费、信贷、担保、押金、基金等手段和措施。其中，各国广为使用的是税费制度。因此，有学者称之为环境税费制度。它包括环境税和环境费两大类。经济调控制度经济调控其实就是利用经济手段, 间接作用于政策对象, 刺激其改变行为的方法。其中“庇古”手段是经济调控手段在环境保护法中的具体运用。庇古认为，通过这种征税和补贴，就可以实现外部效应的内部化。这种政策建议后来被称为庇古税 。与此相对应的还有一种手段则是科斯手段。有关外部性的问题外部性理论“公地的悲剧”（The tragedy of commons）哈丁（哈定） 对所有人

38、开放的牧地必然遭受过度放牧以致损毁。牧人们都想在公共牧地上增加自己的牲畜，结果公地不胜负担，大家受损。外部性理论“公地的悲剧” 在一个牧场周围生活着一群牧民。牧场是共有的（也可以理解为无主的），但牧民放牧的牲畜是私有的。每个牧民都是追求个人利益最大化的行为主体，在私利的驱动下每个牧民都想办法增加牲畜饲养量，但牧场的载畜量是有限的。随着牲畜一天比一天增多，每增加一头牲畜都会给牧场带来某种程度的损害。外部性理论“公地的悲剧”由于新增加牲畜的获利是个人的，而给牧场带来的破坏和损失（成本）却是由全体牧民共同分摊，发展的趋势是“牧群日益壮大，牧场日益退化”。最终的结果是牧场退化、直到毁灭，而牧民也随之失

39、去了赖以养家糊口及生存发展的条件和基地。这就是“共有地的悲剧”。这个事实说明，如果利用牧场的人是经济人，公有的环境资源的自由利用，会促使人们（“经济人”）尽可能地将公有资源变成私有或某些团体的财富，从而最终使全体成员的长远利益遭到损害甚至毁灭。为此，有些学者将经济活动的外部性称为“共有地的悲剧”的现代版。外部性问题是市场失灵的体现。市场失灵这个概念首先由发达市场经济国家的经济学家提出来的。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利将它概括为公共物品、外部性、垄断尤其是自然垄断。市场机制容易偏离社会公共利益。这主要是因为市场主体为了追求自身利益最大化而不惜损害社会公共利益，如环境污染。外部性的定义 外部性是在

40、没有市场交换的情况下，一个生产单位的生产行为（或消费者的消费行为）影响了其他生产单位（或消费者）的生产过程（或生活标准），如果按照传统福利经济学的观点来看，外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性”的附带影响，是经济力量相互作用的结果。（所谓非市场性，是指这种影响并没有通过市场价格机制反映出来）。外部性的定义 我们在理解外部性时，应注意以下三点：（1）这种外部影响是否是故意的。例如，一个人开车时故意把泥水溅到他不喜欢的某个行人的身上，虽然这个行人无法选择他“消费”的泥水数量，但这种影响不可以视为是一种外部性。（2）要区别货币外部性和技术外部性，货币外部性不是真的外部性，只有技术外部性

41、才是真正的外部性。（3）当补偿（或者赔偿）行为发生时，不能说不存在外部性，而只能说减少了外部性。外部性的基本分类 外部性可分为负外部效应和正外部效应。 负外部效应是指个体成本小于社会成本，个体收益大于社会收益的情形。它可能造成有损于他人的影响，如环境污染等；这表明如果一个企业不投入资金去治理污染，就一定会造成对社会环境的污染，这就是个体收益大于社会收益的情形。 正外部性正好相反，它可能形成有利于他人的影响，如植树造林就会给社会带来很好的环境效应。 负外部性的存在往往会强化对不良行为的激励，正外部性的存在则会导致对良好行为的激励不足。这两者都会导致资源配置的不足。外部性的其他分类生产的外部性和消

42、费的外部性公共外部性和私人外部性：外部性是否具有公共物品的性质（即对某人的影响是否会减少对其他人的影响）货币外部性和技术外部性：货币外部性是外部效果通过价格变化转换来体现的一种外部性，在市场经济条件下，这种外部性是不会导致市场失效的；技术外部性是不能反映在价格变化或通过市场体系表现的外部现象。 与环境相关的外部性，主要是生产和消费上的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性，且都不是货币外部性。外部性问题实例（生产或消费）正外部性大型超市对周边房地产价格的影响家居的外部装饰、草坪的维护美容是不是一种外部性？（生产或消费）负外部性二氧化合物、污水排放、工厂噪音口香糖、抽烟、SARS等。外部性吗？问

43、题1：如果外地人在上海购房导致房价上升，从而增加上海本地人的购房成本，这种影响是不是外部性？问题2：如果一家厂商的产品优胜于另外一家产商的产品，并最终在市场上将后者淘汰出局，问：这种影响是否是外部性？蜜蜂和苹果园的故事米德(Meade）最早用这个实例来讨论外部性问题。在这个例子中，养蜂者的蜜蜂据说飞到附近的苹果园采蜜，而没有付钱给果园的主人，这是苹果园主给养蜂者提供的外部性。同样的，蜜蜂采蜜无意间为苹果园提供了传粉的服务，苹果园主并没有付钱给养蜂者，这是养蜂者为果园主提供的外部性。 对于正的外部性，一般认识是，为了鼓励提供正外部性，政府应该给予补贴。科斯（Coase）对电波频率的分析二十世纪初

44、期，美国东海岸波士顿一带的渔民出海捕鱼，一去数天，家人与海上的渔船主要通过无线电的方式联络。问题是，好多船只出海，好些家人与船只的联络可能用的都是同一电波频率，存在相互干扰的情况。性质上，电波干扰问题与工厂污染问题类似。但是在电波干扰这个问题上，是你使坏，我也使坏，那么应该“惩罚”谁呢？外部性问题的解决 外部性起源于“经济人”对自身利益最大化的关注，其中负外部性是一种典型的损人利己行为，正外部性是一种典型的损己利人的行为。实践中有两种做法，一种是采取“命令控制方式”来解决负外部性问题，另一种是经济方式刺激即“庇古”手段；这两种都属于外部性问题的内部化。而与之相对应的还有另一种方式，即“科斯”手

45、段。外部性、产权和科斯定理 在一个完全竞争的市场中，保证资源最优配置的有效或不减弱的财产权结构，应该具有如下四个条件： 1、明确性，即明确规定财产所有的各种权利、权利的限制以及破坏这些权利的处罚规定等构成的一个权利体系； 2、排他性，或称专有性，即由拥有财产带来的所有效益和费用都直接给予财产的所有者，而且只有通过所有者才可转卖财产使用权； 3、可变性或可转让性，即所有财产权可以在双方自愿交换的条件下，从一个所有者转移到另一个所有者，从而吸引到最有效率或价值的用途选择上。4、强制性或可实施性，即财产权应该保证免于其它人的侵犯和非自愿的攫取，使得破坏权利所得到的惩罚，大于破坏权利可能得到的最大好处

46、或期望的非法收入。 外部性是与非有效的财产权结构相关联的。但是有效的财产权结构是针对经济效率而言的，它代表的是财产权的一种极端情况，在注重效率的同时，往往会失去公平或伦理道德价值，因而有时往往是不现实的。 既然外部性与有效的财产权规定有关，那么我们是否可以从财产权这个概念本身去寻求克服或消除外部性？美国芝加哥大学科斯回答了这个问题。 科斯定理 科斯定理在环境保护法中的应用，其实就是通过权利的确认既能达到保护环境的目的，又能够使社会成本最小，即经济学上所说的资源最优配置。科斯第一定理 科斯第一定理：在零交易成本的条件下，法律规定无关紧要，因为人们可以在没有交易成本的条件下就如何取得划分和组合各种

47、权利进行谈判，其结果总是能够使产值增加。简单的说，就是当交易成本为零时，法律权利的任何分配都能达到有效益的结果。科斯第二定理 如果存在实在的交易成本，有效益的结果就不可能在每个法律规则下发生，在这些情况下，合意的法律规则是使交易成本的效应减至最低的规则。这些效应包括交易成本的实际发生和避免这种交易成本的愿望诱使的无效益的选择。简单的说，选择适当的法律规则，可以减少不必要的交易成本，从而达到资源最优化配置的最有效益的结果。 通俗地说，科斯定理是指：在产权界定明确且可以自由交易的前提下，如果交易费用为零，那么无论法律如何判决最初产权属谁都不影响资源配置的效率，资源配置将达到最优（这段表述也称科斯第

48、一定理）；在存在交易费用即交易费用为正的情况下，不同的产权界定会带来不同效率的资源配置（这段表述也称为科斯第二定理）。案例分析 假如某工厂的烟尘妨害了附近5家居民在户外晾晒衣服。在没有任何补救措施的情况下，每户住家受到的损失假定为75美元，5家其损失375美元。有两种办法可消除烟尘的损害：一是花150美元为工厂的烟囱安装一个防烟罩；二是每户住家花50美元买一台电动烘干机。 就这两种办法而言，要装防烟罩显然是有利的办法，因为它只需要150美元，就消除了375美元的损害，这比购买总值250美元的烘干机要便宜的多。 此处的问题是，通过何种权利分配办法能够实现有效益的结果。换言之，把清洁空气权分配给居

49、民或把污染权授予工厂，是否都能产生有效益的结果？ 假定居民能够无成本地召集在一起会谈，在这种前提下，如果把清洁空气权分配给居民，那么，工厂就有三种选择：一是继续污染，同时给居民付赔偿费375美元；二是花费150美元，安装防烟罩；三是花250美元，为每户居民购买一个烘干机。很明显，工厂将选择安装防烟罩这一最有效益的解决办法。 假如污染权分配给工厂，居民就面临三种选择：一是遭受总值为375美元的损失；二是花250美元购买5个烘干机；三是花150美元为工厂购买防烟罩。很明显，居民也会选择购买防烟罩。 总之，不管权利如何分配分配给居民或工厂，都会达到有效益的结果。对科斯第一定理的分析 科斯第一定理是以

50、交易成本为零的假定为前提的。在现实生活中，这一假定的情况并不存在，因为在上述例子中，尽管如何分配权利并不影响社会的总效益，却影响了收入的分配，这必然会产生争执或冲突。为解决冲突，当事人通常必须花费时间和金钱以集合在一起讨论解决冲突的办法，有时还要请律师，交诉讼费用，法院还要花费时间、财力和人力去审判；有时还要有专门的法律机关去强制执行已达成的协定或判决。 这些都是交易成本，是现实社会中存在的实在交易成本。那么，在存在实在交易成本的情况下，何种权利分配才能产生最有效益的结果？ 假定在上述例子中，把居民召集在一起讨论对付工厂污染的办法要花费每个居民30美元（交通费和时间的代价）。如果每个居民享有清

51、洁权，工厂同样面临三种选择，同样会选择购买防烟罩这一有效益的解决办法。 如果工厂享有污染权，每户居民就不得不决定是忍受75美元的损失，或是花50美元购买电动烘干机，还是集合在一起讨论用150美元给工厂安装防烟罩？毫无疑问，每户居民都会选择购买一个烘干机，或是花30美元同其他居民集合在一起，讨论用150美元购买一个防烟罩这一相对于他们来说最有效益的办法。但对于社会的总效益来说，这并不是最有效益的结果。于是，在上述给定的实在交易成本的情况下，清洁权是有效益的。 而污染权是无效益的。因为工厂在作出选择时，没有必要把居民召集在一起决定如何行动，有关交易成本没有任何效应，而居民为了避免集合在一起的成本被

52、迫选择了一个无效益的办法，有关的交易成本就产生了效应。产权方法之不足（产权方法与庇古税）交易需要双方参与者人数较少：一个或几个制造者对一个或几个受害者科斯证明：在与一种外部性有关的各方之间，当可能充分利用潜在收入（因外部性而产生的灰色收入）进行自发交易时，将达到一种有效率的产出。但最普遍、最严重的环境问题往往涉及大批人群，此时使用产权方法会带来巨额交易成本，对此应用庇古税却可能产生最优结果 。环境外部不经济性的内部化所谓环境外部不经济性内部化，就是使生产者或消费者产生的外部成本，进入它们的生产和消费决策，由它们自己承担或“内部消化”，即环境政策领域中普遍接受的“污染者负担”或“污染者付费”原则

53、。环境外部不经济性内部化可分为两大类：命令控制型方法和经济刺激型方法。命令控制型方法 命令控制型方法：是指有关行政当局根据相关的法律、规章条例和标准等，直接规定活动者产生外部不经济性的允许数量及其方式。即运用行政和法律手段, 直接作用于政策对象, 强制其执行环境标准的方法。 它可以分为直接管制和间接管制两种，直接管制是直接对污染物排放进行规定；而间接管制一般是通过对生产投入或消费的前端过程中，可能产生的污染物数量进行规定，最终达到控制污染排放的目的。命令控制型方法管制的前提：必须有一些污染控制法律，如环境保护法和具体领域的污染控制法，然后根据这些法律对每一个厂商和消费者确定污染物排放种类、数量

54、、方式以及产品和生产工艺相关污染指标。当然，在管制的要求下，有关生产者和消费者遵守这些法律和污染物排放规定是义务性或强制性的，而且经常出现对违章行为的法律和经济制裁。管理者认为管制手段的环境效果具有较大的确定性，而且它是一项严肃的政策；企业认为他们可以通过谈判对管制施加影响，并通过拖延谈判来延长实施管制的时间。管制手段的局限性1、政府为了有效地控制各种类型的污染源排放，必须了解数以千计的产生污染的产品和活动的控制信息。这样信息需求量太大，实际上难以支持。2、为了对新的环境状况和变化作出反应，政府需要根据逐个生产工艺或产品制定详细的规定。这些规定需要大量工程和经济方面的数据，且一般需要数年时间完

55、成。一旦采用这种规定，政府很难对新技术的采用作出及时反应。管制手段的局限性3、直接管制很难考虑企业间的技术差异或污染物处理边际费用差异，执行统一管制或排放标准相对于排污收费或排污权交易来说，既浪费又昂贵。而控制费用越高，招致的阻力、拖延甚至否决的可能性也越高。4、由于目前的环境问题，主要是成千上万个小型分散的污染源及其污染防止问题，管制机构发现这些污染问题很难借助于传统的管理手段加以解决。（一）排污收费制度排污收费制度的概念 排污收费是指国家环境保护行政主管部门根据环境保护法律、法规的规定，对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户征收一定数额的费用。 排污收费的特点是：强制征收。征收的排污费，

56、全部纳入国家财政预算。征收的排污费，作为环境保护专项资金使用。 排污收费制度，是指有关征收排污费的对象、范围、标准以及排污费的征收、使用、管理和罚则等规定的总称。排污收费制度的意义（1）利用经济杠杆调节经济发展与环境保护的关系。征收排污费直接关系排污者的经济利益，将环境保护与排污者的经济利益直接联系起来，从根本上改变了“污染有理，治理吃亏”的旧观念。 （2）增加排污者治理污染的能力。实行排污收费制度为治理污染开辟了一条重要的资金渠道，增加了治理污染的能力，提高治理污染的积极性，加快治理污染的速度。（3）促使排污者进行技术改造，开展综合利用。 排污收费制度的建立和发展 1976年，德国制定了世界

57、上第一部污水收费法。 自20世纪在德国产生以来，已为世界各国普遍采用。 我国在1978年环境保护工作汇报要点中，首次提出排放污染物的收费制度。 1979年环境保护法确定了这一制度，并在苏州、杭州、济南三个城市试点。 1982年国务院发布征收排污费暂行办法，标志我国排污收费制度正式建立。 1989年环境保护法第二十八条规定：“排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。” 1996年，国务院发布关于环境保护若干问题的决定中提出，要按照“排污费高于污染治理成本”的原则。 2003年国务院颁布了排污费征收使用管理条例取代了暂行办法。排污收费制

58、度的主要内容 排污费征收使用管理条例第一章 总则 第二章 污染物排放种类、数量的核定 第三章 排污费的征收 第四章 排污费的使用 第五章 罚则 第六章 附则 总 则排污费征收对象：直接向环境排放污染物的单位和个体工商户（简称排污者）区别：污水处理（垃圾集中处理）费与排污费 排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线” 排污费应当全部专项用于环境污染防治污水处理费与排污收费的区别污水处理费与排污费是两种不同的费种，城市管理者不能同时以两个费种的形式向同一个排污者收取费用。 污水处理费是城市供水价格（资源水价、工程水价、污水处理费）的重要组成部分，是一种有偿服务费，不具有对公共环境资源占有或侵害的

59、补偿意义； 排污费是一种具有行政性质的补偿费用；排污费的征收范围与标准 国家排污费的征收标准由国务院价格主管部门、财政部门、环保行政主管部门和经济贸易主管部门共同制定，国家排污费征收标准中未作规定的，省级人民政府可以制定地方排污费征收标准。 收费项目包括污水、废气、超标噪声、固体废物和危险废物五类。按照污染物的总类、危害程度、排放的浓度与数量等标准进行分类，收费标准逐项提高。具体的收费标准与计算方法（一）污水排污费按排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计征，每一污染当量征收标准为0.7元。 （二）对每一排放口征收污水排污费的污染物种类数，以污染当量数从多到少的顺序，最多不超过3项。其中，超过

60、国家或地方规定的污染物排放标准的，按照排放污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征污水排污费的收费额加一倍征收超标准排污费。 对于冷却水、矿井水等排放污染物的污染当量数计算，应扣除进水的本底值。 污水、废气排污费是按污染物的种类、数量以污染当量为单位实行总量排污收费。污染当量是利用污染治理平均处理费用法提出的，污染当量表示了不同污染物或污染排放活动之间的污染危害和处理费用的相对关系，主要是综合考虑各种污染物或污染排放活动对环境的有害程度、对生物体的毒性以及处理的费用等几方面因素制定的，污染当量主要在水污染收费和大气污染收费标准中采用。 污水污染当量值是以污水中千克最主要污染物化学需氧量 为