WTO框架下的农业保护政策

1、WTO框架下的农业保护政策中国农业大学农业经济系主任李秉龙 博士 教授Email： 电话：62733717一、实施农业保护政策的理论依据与经济结构特征二、从比较优势理论到竞争优势理论的转折三、从以“黄箱”政策为主到以“绿箱”政策为主的演变四、技术性贸易壁垒的盛行五、WTO规则下国际农业保护政策发展趋势六、WTO规则下中国农业政策的调整与完善一、实施农业保护政策的理论依据与经济结构特征农业保护政策是指在国民经济运行过程中，政府为确保农业发挥基础作用，使农业的发展与国民经济其他产业的发展相适应，以便实现整个国民经济持续、协调、快速发展而采取的一系列保护与支持农业的政策措施的总和。农业保护政策主要由

2、两方面的政策组成：一是为保护本国农业免受国际市场的冲击而采取的一系列贸易保护措施；二是为促进农业与其他产业协调发展而采取的一系列直接和间接支持农业的措施。（一）实施农业保护政策的理论依据1从市场失灵的角度阐述实施农业保护政策的必要性 农业的外部性 农业的公共产品性 农业的弱质性 农业的不稳定性 2从土地要素的不可转移性出发论证实施农业保护政策的必然性不论是在国际市场上还是在国内市场上，如果仍坚持自由贸易的话，农民势必竞争不过其他生产成本较低的国家，也竞争不过本国其他行业的生产经营者，农民的收入即使不下降也跟不上其他行业的收入增长速度。这是农业开始需要保护的基本原因。 根本原因是土地的不可转移性

3、,即土地不像资本和劳动力等要素那样，可以比较便捷地在行业间自由地流动，绝大多数土地除了进行农业生产外基本别无它用，并且各国政府为了社会经济的可持续发展都对农业用地的非农化采取严格的控制措施。 3围绕经济成长过程中农业发展所要解决的三个问题来论述实施农业保护政策的起源日本经济学家速水佑次郎在解剖日本农业保护问题时提出了三个发展阶段理论。1900年以前或者直到第一次世界大战以前，日本经济还处在为“食品问题”所困扰的阶段；第一次世界大战后至20世纪60年代，日本经济所面对是“农业贫困问题”阶段；自20世纪60年代以来，日本经济则进入了“农业结构调整问题”为主的阶段。 4从政治经济学的角度来阐述实施农

4、业保护政策的可能性基姆安德森和速水佑次郎用政治市场来解释为什么发展中国家倾向于向农业征税而工业化国家倾向于支持农业。农业农民城市消费者政府农业保护政策从本质上来看是让生活在城市的少数人来支持生活在农村的大多数人，所以不会走得很远。 当国家实现了工业化以后，情况完全相反。对农业支持的需求很大：农业部门小，容易组织，逐步失去竞争性：物质投入多，这样农业有了工业同盟；产出价格上涨一个百分点时，农民的净收益将明显地以更大的百分比增加；供给弹性更高，价格的任何提高都会导致强烈的反应。保护的供给更高：农业有着文化上的价值；农业官僚对该部门感兴趣，食品支出在消费者支出中占有很小的比重，因此消费者对价格上涨的

5、抵制较少，农业支持是将资源从多数人手中转向少数人手中。 奥尔森（1985）认为，在经济发展的早期阶段，多数劳动力在农业中就业。但是，由于大多数农业人口未受教育，他们零散地居住在交通运输设施和通讯网络都十分落后的广大偏僻地区。组织游说政府的成本太高和组织抵制集团行动的代价过于昂贵而无法实施。在经济发展的早期阶段中，现代产业中就业的人数数量虽然不多，但却集中居住在大中城市里。由于他们的收入仍然低下，恩格尔系数较高，因此城市中绝大部分居民的工资和生活与食品价格高度相关，这种相关性体现在食品价格在城市家庭预算中的重要性上：食品价格上涨意味着城市经济中工人（特别是非熟练工人）工资上涨的压力加大，而这必然

6、遭到城市工商业者们的强烈反对。 随着经济的发展，政治市场上运作的各种力量的相对实力将会改变。工业化程度的提高，农业的产值份额和劳动力就业份额都会较大幅度地下降。农业人口的教育水平却得到提高。整个农村地区的教育、通讯和交通运输设施的质量与城市相差无几。他们自己组织起来的成本大大降低了，特别是由于人数减少利益趋同，使得免费搭车问题的严重性也减轻了。 与此同时，由于国民收入的增加和恩格尔系数的下降，城市居民工资收入者的实际收入受食品价格的影响大大减少，对提高农产品价格的政策几乎不存在有组织的反对力量。随着人们对田园生活的怀旧情绪和对环境保护的兴趣日渐提高，他们对农业保护的高成本越来越能容忍，对在经济

7、增长中受到损害而陷入困境的农民越来越同情。 （二）实施农业保护政策的经济结构特征美国学者西蒙库兹涅茨（1985）等的研究表明，当20世纪30年代前期美国政府采取现代的农业保护政策时，美国经济发展所表现出来的基本特征是：农业在国内生产总值中的份额已降到12%以下农业就业人数在社会总就业人数中的份额已降至25%以下农业与工业的产值份额比例已升至80%20%左右城市人口在总人口中的份额已超过50%人均GNP按1967年的美元价格计算已超过1800美元日本学者速水佑次郎和南亮进（1988）提供的资料，日本从20世纪50年代后期至60年代初期开始加大了对农业的保护力度，当时日本经济发展表现出以下基本特征

8、：农业在国内生产总值中所占的比重已降至13%左右农业就业人数占社会总就业人数的比重已降至30%左右工业与农业的产值份额比例大约为76%24%城市人口占全国人口的比重已达63%人均实际国内生产总值按1980年美元价格计算已达2600多美元。 澳大利亚学者基姆安德森等人转变了对这一重大问题的研究角度，利用计量经济学模型所做的定量分析表明：判别农业政策转向的最根本标准是农业比较优势的大小，也就是说，一个国家的农业保护水平的高低决定于该国的农业比较优势的大小；农业比较优势越大，其农业的保护水平就越低；反之，农业比较优势越小，农业保护水平就越高，即农业比较优势程度与农业保护水平之间存在负相关关系 。二、

9、从比较优势理论到竞争优势理论的转折（一）传统的比较优势理论古典政治经济学大师亚当斯密在国富论中提出了绝对成本学说，用以解释国际分工产生的原因、方式及其效用。绝对成本学说认为，两国之间进行贸易的动机建立在成本的差异之上。即某个国家生产一种商品比其它国家生产同样商品的成本要低，那么这个国家就应该生产这种商品出口。 英国经济学家大卫李嘉图（David Ricardo）于1817年提出了比较成本学说。李嘉图发现，斯密忽视了一个非常重要的可能性。如果在进行两国优势比较时，一个国家各个产地的产品成本都高于另一个国家时，国际贸易仍然能使贸易双方得到好处。李嘉图用一个非常著名的贸易实证模型来说明这个问题。比较

10、成本学说为国际贸易的理论奠定了基础。它的积极意义在于：一个国家无论处于何种经济发展阶段，具有那类产业结构，无论其经济实力的强弱，都可以确定自己的相对优势，发挥自己的相对优势，根据相对优势进行生产和展开贸易，就可以获得贸易利益。“赫克歇尔俄林定理”或“要素禀赋学说”该学说中心观点是：区域是贸易的基本单位，国家是区域的一种，因而国家贸易理论是区域贸易理论的应用；区域间产生贸易的必要条件是产品相对价格不相等，即两个区域在孤立状态时存在着价格结构上的差异。 理论的政策含义是：一国应实行自由贸易，进行国际分工（按要素禀赋条件）和专业化生产。通过这种生产和贸易，使得各国福利水平提高并使全世界的产出达到最高

11、水平。 （二）新的国际贸易理论在整个80年代，经验数据表明，国际贸易的大部分并且是不断增长的部分不再受到比较利益的驱动。一些国家自然出口那些能反映其相对要素禀赋的初级产品和自然资源产品，但是，制成品的贸易格局和服务贸易的格局却缺少可预见性。与古典相对要素比例理论所预言的结果相反，一些国家正在进口有比较利益的产品与劳务，并出口它所没有比较利益的产品与劳务。这种被称为“产业内贸易”在70年代保持平稳发展后，80年代急剧增长。 新国际贸易理论家们证明，各国不必仅仅为了利用其差别而从事专业化和国际贸易。国际贸易在很大程度上是由收益递增而不是由比较优势驱动的。 （三）竞争优势理论迈克尔波特（Michae

12、l Porter）在他的国家竞争优势一书中提出了一种新的理论范式即“国家竞争优势理论”。波特认为：一个国家的产业能否在国际市场上具有竞争力，取决于该国的国家竞争优势，而国家竞争优势是由四个基本因素（要素条件，需求条件，相关与辅助产业的状况，企业战略、结构和竞争行为）和两个辅助因素（政府行为和偶然事件）相互作用所决定的。 三、从以“黄箱”政策为主到以“绿箱”政策为主的演变在乌拉圭回合之前，农业保护政策大致分为三个阶段：第一个阶段是在18世纪末至20世纪初，英国、法国、德国和美国等国的农业政策主要是通过立法设定较高的农产品进口关税，来保护本国农业和农民的利益。第二个阶段是在20世纪至二次世界大战前

13、，各国为了适应新的外部竞争环境，纷纷调整内外贸政策，在维持对农产品高关税政策的基础上，有些国家开始制定并实施国内农业支持政策。第三个阶段是在第二次世界大战之后至20世纪80年代，这一时期的政策主要有农产品市场与价格政策、农业生产政策以及农业结构政策。采取这些政策的主要目标是要增加农产品的供给、提高农业生产率、促进农业结构改善和提高农民收入，使农业部门能够同其他国民经济部门协调发展。随着发达国家农业保护程度的提高，一系列社会经济矛盾变得尖锐起来。（一）农业保护政策作用的相互抵消和贸易摩擦加剧（二）农业保护政策的效率损失严重（三）农产品贸易流向的扭曲、国际市场价格的疲软与波动（四）发达国家的农业保

14、护政策严重地损害了发展中国家的利益四、技术性贸易壁垒的盛行（一）技术性贸易壁垒产生的原因保障人类健康和动植物福利及生态环境等合法目标的存在是技术性贸易壁垒产生与发展的根本原因，而随着经济发展，各国对安全、卫生和环保要求日趋严格，科技进步也为技术性贸易壁垒的发展创造了技术条件。而且由于保障人类健康和动植物福利及生态环境等涉及到经济学中的市场失灵问题所以需要政府或相关国际组织通过制定法规标准或其他相关措施来提供仅凭市场无法提供的服务，以弥补市场失灵。（二）农产食品技术性贸易壁垒产生的原因食品安全问题在许多方面存在着市场失灵，这主要是因为：第一，食品生产者和消费者之间存在信息不对称。 第二，消费者之

15、间的信息具有公共产品的性质，不具有排他性。第三，食品市场在生产者和经营者上存在外部性，由于信息披露不透明，食品市场就可能是一个“柠檬市场”。 第四，由于食品质量安全问题时有发生，影响了人们对经济和社会安全的预期，居民不得不将许多时间和精力花费在对食品安全性的鉴别上，引起社会资源的极大浪费，从而导致整个社会福利的下降。 （三）技术性贸易壁垒的功能与影响1技术性贸易壁垒在实际经济生活中具有双重功能2技术性贸易壁垒对农产品国际贸易参与方具有不同的经济影响五、WTO规则下国际农业保护政策发展趋势 （一）WTO规则下各国农业政策调整的比较美国美国国会于1990年通过了食物、农业、生态保护和贸易法和预算调

16、整法1996年美国国会通过的联邦农业促进和改革法案2002年5月13日，美国政府开始正式实施2002农业安全和农村投资法案欧盟欧盟共同农业政策改革以前，其农业政策工具主要包括市场和价格干预。1992年，欧盟对共同农业政策进行了三方面的改革：第一，逐步降低粮食、油料、豆类作物和牛肉等农产品的支持价格，使之接近世界市场价格。第二，对生产者由此而蒙受的收入损失采取直接收入支付方式给予补偿。第三，对上述作物的种植面积进行限制。改革的基本思路是：市场和价格政策要坚定地按照市场的要求进行调整，收入和社会政策目标要力争用其他手段来满足，尽最大的可能来减少资源配置的扭曲，避免资源配置和收入分配目标之间的根本冲

17、突。欧盟委员会在2000议程中提出新的农业政策目标：（1）提高农业的竞争力；（2）保证食品的安全性和质量；（3）采用有利于环境的农业生产方法；（4）保证农业从业人员有一个适当的生活水准和促进农业收入的稳定；（5）将共同农业政策与环境目标联系起来；（6）为农场主和他们的家庭创造增加收入和选择就业的可能性；（7）在欧盟内要把农业政策和农村发展政策在经济上紧紧地连在一起。在这些目标当中，强调了提高农业的竞争力，承认了环境政策的特殊价值，农村发展政策作为欧盟经济内部合作的手段被提了出来。改革后的欧盟共同农业政策更具有市场导向、消费者导向和环境导向性质。2003年，欧盟通过了共同农业政策改革新方案，其突

18、出特点是：第一，农业补贴的总额仍然很高。例如，规定25个成员国的农业总预算在 2006年预算期内将控制在453亿欧元的水平，另外每年增加1%的通货膨胀率，直到2013年。第二，加强对农村发展政策的支持力度。强调对环境、食品安全、动物福利、职业安全水平等标准的建设和关注，提出采用新措施和增加资金投入促进农村发展；规定将大农场直接收入补贴的削减额作为成员国的发展资金以促进农村发展。这表明欧盟共同农业市场的开放程度将主要取决于欧盟内部不同利益集团之间达成的利益均衡。日本1994年12月通过的食品法取代了执行半个世纪的食品控制法，着手对以追求高自给率来保证粮食安全的农业政策进行根本性的改革，重点是一方

19、面尽量减少乌拉圭回合农产品协定对农业和农村的影响，另一方面大力加强农业基础设施的建设，为农村注入活力，力图把农业发展为自立的骨干产业。为更加全面适应WTO农业规则与支持保护21世纪日本农业农村发展的要求，从1995年开始，日本政府较大幅度地修改调整了本国农业政策，修订颁布了“新粮食法”、新的“大米流通法”、“新农业法”、“农业经营政策大纲”，提出新一轮农业谈判方案。为适应新形势，日本政府更加重视农业，强化了农业补助金制度，加大农业投入，并支持农业经营地规模化和高度化，实施农业收入的稳定政策。韩国从1991年开始，韩国政府陆续制定和实施了一系列新的国内农业政策：“农业与渔业结构调整计划”、“新农

20、业计划”、“农业与渔业开发计划”、1996年的农业政策、“农业农村基本法”等。这些农业政策的目的或指导思想就是改变过去以收入或价格支持为主转为以市场、竞争力和效率为主。韩国在乌拉圭回合之后确定本国初步政策框架是：加强农渔村竞争力，改善农渔村生活条件，提高农渔民生活水平。今后，韩国农业政策的核心问题是：全面的国际化，提高农业的国际竞争力，维持一定的国内生产标准，扩充农业的多方面功能。同时推进提高以农业大户为中心的竞争力和小型农户的对策，调整作物品种，提高品质竞争力，缓和国内农业政策的国际化以及与国际往来国的商业摩擦，确保多方面功能的政策开发和支援。印度印度为了应对WTO，制定了一系列政策包括促进

21、农业市场化进程、抓紧农村产业结构调整、切实增加农民收入、加强农村基础设施建设和农业新技术的推广等等。印度在贸易政策上，废除了某些外贸组织对农产品进出口的控制，取消了农产品贸易中大部分的数量限制，降低了进口关税。在促进农村市场化方面，更多地利用价格机制刺激农业生产，削减对农业投入物的补贴，逐步削减对农业的优惠贷款。在农村产业结构调整上，促进包括园艺、养蚕、养鱼等的全面发展，保持农林牧渔发展的协调，同时还为农产品加工提供税收优惠，促进农产品加工业的发展。在增加农民收入方面，废除农产品交易和加工方面的限制，加强了对农业投入物的管理，降低农业生产支出的成本。此外，印度还特别重视与农业有关的知识产权方面

22、的保护问题。 中国台湾在加入WTO以后，中国台湾地区官方指出，农业部门必须加速产业结构调整转型，在兼顾产业竞争力、农民福利与生态保育前提下，通过整体性、前瞻性的规划，争取全民的认同与支持，让本土农业更切合现代生活需要，才能维护台湾地区农业的可持续发展。中国台湾地区行政院农业委员会制定了“迈进二十一世纪农业新方案”，提出了具体应对WTO的农业政策：发展农业知识经济，促进农业产业升级，提高农业竞争力，创造农业多元化功能；确保粮食安全，生产优质、卫生、安全的本土优质农产品；提高农村生活环境品质，增进农民福利；推动农业结构变革，确保台湾地区农业的可持续发展；确立台湾地区农业在国际市场新的定位。（二）W

23、TO规则下国际农业保护政策发展趋势的总体评价1各种农业政策，实际上是不同国家有效保护本国农业的结果2利益机制决定各国实施新政策的动机3农业产业的特殊性，加剧了制定可执行性较高协议的难度4. 农产品贸易自由化在加速，非关税贸易壁垒更为森严5农业保护政策主要目标的重要程度发生了重大变化6在市场机制充分发挥作用的基础之上，农业保护政策措施重新组合（三）WTO规则下国际农业保护政策调整对中国的借鉴意义1遵守并充分运用WTO规则2加强农业科研、公共设施和服务支出3建立明确有效的农业政策体系4加强农业政策的规范化和法制化六、WTO规则下中国农业政策的调整与完善（一）中国农业政策的转向与绩效评价中国在加入W

24、TO之前所采取的是负保护农业政策，即使农业经济利益向非农产业转移的农业政策，但这种农业经济利益的转移是一种逐渐减少的趋势。如果说中国加入WTO有关农业方面所达成的一系列协议是斗争、妥协或被动采取的农业政策，那么在加入WTO前后所采取的一系列惠农措施却是中国政府主动采取的农业政策。 （1）1998年所实施的粮食收购政策与其绩效1998年6月国务院颁布了“三项政策、一项改革”为主要内容的粮食收购条例。“即保护价敞开收购农民的余粮、粮食收储企业顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行和加快粮食企业自身改革”。粮食收购条例的政策目标归纳起来主要有四个：一是保护生产者利益，抑制粮食价格的持续下滑，以保证农

25、民取得相对稳定的收入；二是通过国家对粮源的控制，避免粮价的剧烈波动，特别是粮食价格的持续上涨，以保护消费者的利益；三是通过给予国有粮食企业垄断收购权，实现扭亏为盈，以保证企业在规定期限内偿还亏损挂账；四是推动国有粮食企业的市场化改革。按保护价收购的品种和区域范围逐步缩小，原因： 1998年的粮食政策未能充分考虑市场供求情况、国有仓储企业的仓储能力以及国家的财力，出现按保护价收购范围过大的情况；中国粮食生产已进入总量基本平衡、结构性矛盾日益突出的新阶段，优质品种不足，劣质品种积压；财政负担加重；由于有保护价的保障和引导，农民大量生产根本没有市场需求的农产品，影响了农业生产结构的调整和经济效益的提

26、高。 2000年2月国务院办公厅发出关于部分粮食品种退出保护价收购范围有关问题的通知，继续调整保护价收购范围 。2000年6月国务院关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知进一步缩小了保护价收购范围。 2001年3月，浙江省率先开始放开粮食市场的试点；2001年8月21日，温家宝副总理提出“放开主销区、保护主产区” 。2000年6月国务院关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知继续放宽对收购企业的要求。 1998年粮食收购条例颁布后中央和地方财政面临着更严峻的考验。一是敞开收购占用大量的财政资金；二是面对供过于求的粮食市场，粮价存在下降的压力，顺价销售难以实现，超正常库存粮食的利息及储存及储存粮食费用的补贴要由中央和地方财政共同筹集的粮食风险基金负担（由中央财政和省级财政按1：1.5的比例筹集，而产粮大省都是财政穷省）；三是潜亏增大，潜在的亏损势必增大国家的财政负担。对于企业领导来