公共管理学课件第六章公共部门人力资源管理

1、第六章 公共部门人力资源管理谌立平 ：EMAIL：第一节 公共部门人力资源管理概述公共部门人力资源管理的内涵公共部门人力资源管理的概念 所谓公共部门人力资源管理，是指以国家行政组织为主要分析对象，研究管理机关依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任免、使用、薪酬、社会保障等方面的管理活动和过程的总和。公共部门人力资源管理的性质 （一)人力资源管理的一般性质 1、能动性。 2、再生性。 3、时效性。 4、社会性。 5、增值性。 （二）公共部门人力资源管理的特性1、政治性。这一特性是由公共人力资源在国家和社会中所处的特殊地位和所起的特殊的作用决定的。2、道德性。公共人力资源主要是政府行政人

2、员，他们代表政府的形象，其行为过程和结果直接关系到政府的信誉。所以，对公共部门人资源的政治品德和职业操守必须有较高的要求，力争做到“任人唯贤”。公共部门人力资源管理与传统人事行政管理的区别 1、管理的观念不同。现代人力资源管理把人力资源看做是资本和财富，更加注重对人力资源的开发和人性化管理。传统的人事行政管理把人力看做是组织的成本，忽略了人力资源能动性的开发。 2、管理的侧重点不同。现代人力资源管理强调人本主义，认为管理的首要目标是满足人的自由、全面的发展，为其创造各种条件，让其主观能动性和潜力得以发挥。传统的人事行政管理则以事为中心，强调人适应组织，注重事而不注重人的因素。 3、管理的模式不

3、同。现代人力资源管理是主动的开发型的策略式管理，把人力资源的开发提到战略高度，为提高人的素质和能力而建立相应的一系列机制：传统的人事行政管理则是被动的反应型管理，按照行政性的决策和指示精神进行分配和处理。 4、管理的方法不同。现代人力资源管理注重管理过程的动态化，把人的录用、使用和培训、考核、激励等全过程有机地结合起来，同时加强同组织内其他部门的紧密联系和沟通。传统的人事行政管理则是孤立的静态管理。把人限定在一个位置上，强调稳定性，在人员的雇用、培训开发、考核、调动、奖励上是分割化的管理。人力资源管理思想的演进与发展（一）工业革命时代（前科学管理阶段） （1）把人视为“物质人”、“经济人”，以

4、金钱为一切衡量标准，以为金钱可以指挥一切、统治一切，老板与管理者完全无视工人的心理需要，甚至任意打骂工人，处罚工人。（2）人力资源管理纯粹是“雇佣管理”。（3）出现了工资支付制度与劳动分工。 （4）已经初步有了智力劳动和体力劳动的区别。（二）科学管理时代（19世纪末20世纪30年代）（1）承袭了工业革命时代的特点，仍然将人作为“物质人”、“经济人”看待，以物质利益为一切衡量标准。其管理以“事”为中心，以“目的”为指导，忽视人的物质以外的一切其他需求。（2）制定的科学的组织原则。 （3）改进了报酬制度。 （4）开始重视对工人的培训。（5）管理工作和劳动工作分离，形成了劳动分工，同进，开始出现了人

5、力资源管理部门它除了负责招工外，还负责协调和调配人力资源。(三)人际关系时代（20世纪30年代二战前）（1）认为工人不是单纯的“经济人”，而是“社会人”，因而管理者要改变对工人的态度和监督方式。（2）管理者不能纯粹根据个人的情况来判断工人的行为动机，他还要依据企业中人群关系状况来了解工人的行为，因而应提倡下级参与企业的各种决策，鼓励上下级之间的交流。（3）认为企业的正式组织中还存在一个非正式组织，管理者要重视这种非正式组织的作用，要引导非正式组织为完成工作目标而团结一致。（四）行为科学时代（二战后20世纪70年代） （1）强调工人不是“劳动工具”，而是有需要、有动机、有个性的企业组织的成员。（

6、2）主张对工人的工作动机和潜能进行激励。（3）强调管理的人情味和工人的满意度。 （五）权变理论时代（20世纪70年代20世纪80年代） （1）已经把人力资源管理作为整个企业管理不可分割的一部分，并且开始从整个企业经营管理的角度来看待人力资源管理问题。（2）人不只是单纯的“经济人”，也不完全是“社会人”，而应该是因时、因地、因各种情况有相应反应的“复杂人”，因而在管理中既要考虑人的个性、需求等的差异，又要考虑客观环境对人的影响。（3）人的需求与会了所处的组织环境有关，在不同的组织环境和不同的时间、地点条件下人会有不同的需求。（六）战略管理时代（20世纪80年代以后） （1）认为人是企业最宝贵的财

7、富和资源。（）人力资源管理更加具有战略性，其在企业管理中的地位上升。（）人力资源管理应当是一咱开发性的管理，即要重视人力资源的开发。（）人力资源管理应该更有系统性。（）人力资源管理的出发点和归宿都是“人了人”，“以人为本”是人力资源管理的首要准则。（6）通过企业文化进行企业管理。第二节 公共人力资源管理的主要内容职务分析职务分析的含义职务分析又叫工作分析，是指确定完成各项工作所需技能、责任和知识的系统过程，是一种重要而普遍的人力资源管理技术。工作分析是对某特定的工作作出明确规定，并确定完成这一工作所需要的知识技能等资格条件的过程。工作分析是指对工作进行整体分析，以便确定每一项工作的7个w：责任

8、者（Who）、工作内容（what）、工作时间（When）、工作岗位（Where）、怎样操作（How）、为什么做（Why）、为谁做（Whom）。 工作分析的程序1、计划 2、设计 3、分析，收集、分析、综合所获得的信息资料4、结果 5、运用 工作分析方法1、工作实践法2、观察法 3、访谈法4、问卷调查法 5、关键事件法 6、工作日志法 7、资料分析法 8、能力要求法 人员招聘招聘过程管理1、组织的用人策略2、招聘人员的选择3、真实工作预览4、招聘的一般程序5、招聘工作责任的划分招聘渠道的类型1、内部招聘内部招聘具体又分为提拔晋升、工作调换、工作重换和人员重聘几种方法。优势（1）招聘成本比较低，效

9、率较高。（2）用人风险比较小，成功率较高。（3）内部选拔容易激励和鼓舞员工士气。 （4）员工与企业容易形成趋同的价值观。（5）内部员工学习成本更低，有利于发挥组织效能。 弊端由于新的岗位总是有限的，内部员工竞争的结果必然是有人欢喜有人忧，有可能影响到员工之间的关系，甚至导致人才的流失，这是企业很不愿意看到的；企业内部长期的“近亲繁殖”“团体思维”“长官意志”等现象，不利于个体创新和企业的成长，尤其是中小型企业。 2、外部招聘外部招聘对企业来说，具有下列优点： （1）有利于企业的发展和创新，避免企业内部的近亲繁殖。（2）有利于了解外部信息，树立企业形象。（3）产生鲶鱼效应，激发内部员工的斗志和潜

10、能。（4）有利于平息和缓和内部竞争者之间的紧张关系。 外部招聘的方式也存在着一定的不足之处： （1）甄选时间较长，决策难度大。（2）成本较高。（3）新员工角色进入慢。（4）影响内部员工的积极性。招聘筛选的方法1、求职申请表的筛选2、测试招聘测试是指在招聘过程中，运用各种科学方法和经验方法对应聘者加以客观鉴定的各种方法的总称。 心理测试知识考试情景模拟 3、面试面试是一种经过组织者精心设计，在特定场景下，以考官对考生的面对面交谈与观察为主要手段，由表及里测评考生的知识、能力、经验等有关素质的一种考试活动。个别面试小组面试成组面试 面试： 4、对求职者的背景调查背景调查是招聘单位通过对求职者以往的

11、教育状况、工作经历、工作业绩、职业操守等进行核实的行为，是一种能够直接证明求职者相关信息的有效方法。通过背景调查，用人单位可以考量求职者过去的工作表现、职业经历的真实性和职业道德的好坏，有效地把一些编造简历、缺乏诚信的求职者拒之门外，从而提高聘用成功率，降低用人风险。人员培训与开发培训需求分析培训需求分析是指在规划与设计每项培训活动之前，由培训部门采取各种办法和技术，对组织及成员的目标、知识、技能等方面进行系统的鉴别与分析，从而确定培训必要性及培训内容的过程。组织分析任务分析工作者分析培训的组织与实施确定培训目标；拟定培训计划；选择受训者；选择培训者；选择培训方式和方法；实施培训计划；培训效果

12、评估；制定培训激励政策。人员培训与开发新趋势学习型组织；高科技和高投入；培训社会化；培训纵深发展；重视培训质量。绩效评估绩效评估的含义及其功能绩效评估又称绩效考核或绩效评价，它是按照一定的标准采用科学的方法检查和评定组织内部公务员对职位所规定的职责的履行程度，以确定其工作成绩的管理方法。控制功能、激励功能、开发功能、沟通功能。有效的绩效评估系统的要求绩效评估系统由三部分组成：定义绩效、考核绩效、反馈绩效。有效的绩效评估系统的要求：敏感性、可靠性、准确性、可接受性、实用性。绩效评估方法1、排序法2、量表法3、关键事件法4、行为对照表法5、行为锚定评价法6、目标管理评估法7、360度绩效评估法此外

13、，还有：关键绩效指标法（KPI）、个人平衡记分卡 (BSI)等。绩效评估的实施1、实施绩效评估过程中的职责分工。2、考评者的选择。3、培训考评者。4、评估时间的确定。5、绩效面谈。薪酬管理薪酬管理的基本原则1、公平性2、竞争性3、激励性4、经济性5、合法性影响薪酬制定的主要因素 1、外部因素国家的法律法规。物价水平。劳动力市场的状况。其他企业的薪酬状况2、内部因素企业的经营战略。经营战略经营重点薪酬管理成本领先战略一流的操作水平追求成本的有效性重点放在与竞争对手的成本比较上提高薪酬体系中激励部分的比重强调生产率强调制度的控制性及具体化的工作说明创新战略产品领袖向创新性产品转移缩短产品生命周期奖

14、励在产品以及生产方法方面的创新以市场为基准的工资弹性/宽泛性的工作描述客户中心战略紧紧贴近客户为客户提供解决问题的办法加快营销速度以顾客满意为奖励的基础有顾客进行工作或技能评价企业的发展阶段。企业的财务状况。企业发展阶段开创成长 成熟稳定衰退再次创新薪酬形式 基本薪酬低有竞争力 有竞争力高高有竞争力激励薪酬高高有竞争力低无高间接薪酬低低有竞争力高高低3、员工个人因素员工所处的职位。员工的绩效表现。员工工作的年限。薪酬的构成薪酬构成是指薪金报酬的各组成部分在薪酬总体中的结构与比例。一般地说薪酬构成包括基本薪酬、奖金、津贴、补贴等四部分。基本薪酬是职工收入的主要部分，也是计算其他薪酬性收入的基础。

15、奖金是对职工做出优异的劳动贡献而给予的效率薪酬，它是为了奖励和刺激职工努力提高劳动效率、增加效益。津贴是对职工在特殊劳动环境下工作所给予的附加薪酬，是为了补偿在恶劣环境下工作的职工的健康和精神损失，也是为了吸引和稳定这部分职工安心工作。补贴一般是为了保证职工实际薪酬和生括水平不下降或鼓励职工长翅在本单位工作而设置的，如物价补贴、工龄补贴、教龄补贴等。薪酬制度设计的基本过程1、付酬原则与策略的确定。2、职务分析3、职务评价4、薪酬率设计5、外部薪酬状况调查及数据分析6、薪酬分级和定薪7、薪酬制度的执行、控制与调整。第三节 国家公务员制度与公务员的管理一、公共人力资源管理制度的类型1、根据公共人事

16、管理权归属的不同集权型分权型人治型法治型2、根据公共人事管理的用人原则和方式的不同官僚型贵族型民主型二、传统公共人事管理的制度安排1、政治任命制度2、公务员制度3、集体谈判制度4、弱势群体保护制度三、西方国家公务员制度的形成与特点（一）国家公务员与国家公务员制度的概念所谓国家公务员，是指代表国家从事社会公共事务管理、行使行政职权、履行国家公务的人员。公务员概念的外延有狭义和广义之分。广义的公务员是指政府中行使行政权力、承担政府公务的所有公职人员，包括通过选举产生的非常任的政府官员和通过非选举产生的常任的政府公务人员；狭义的公务员则特指通过非选举产生的政府公务人员。在我国，根据国家1993年颁发

17、的国家公务员暂行条例的规定，国家公务员具体指国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，相当于我们过去所说的“国家行政机关干部”。这是根据我国国情，结合建立公务员制度的目的而确定的。 所谓国家公务员制度，是对国家公务员进行管理所依据的法律、法规和规章的总称。建立和推行国家公务员制度，就是通过制定法律、法规和规章，对政府机关行使国家权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。 (二)西方国家公务员制度的形成 总的来看，西方国家公务员制度的形成大致有三种情况： 1在反对“恩赐官职制”和“政党分肥制”的过程中逐步确立国家公务员制度。其突出代表是英国。英国资产阶级革命以前，官吏由封建制的国王或君主任命。资

18、产阶级革命以后，官吏和公职人员的任命又成为执政党攫取党派利益的工具。在政治民主化的呼声下，英国改革任用制度，于1853年提出考试任用制度。 2在主要反对“政党分肥制”的过程中建立国家公务员制度。其典型代表是美国。从1840年开始，美国社会各界反对这种“政党分肥制”的要求越来越强烈，当时在小范围内已经出现了考试任用政府公职人员的试验。1883年，美国国会通过了彭德尔顿法，正式提出了建立公开考试、择优用人的制度，这就构成了美国文官制度的基础。3第三种情况是模仿美国和英国建立本国的国家公务员制度。这些代表国家主要有日本、德国、法国等。 (三)西方国家公务员制度的基本特点 1公务员管理制度法制化。 2

19、公务员实行分类管理。国外公务员的分类管理主要分为两种：一种是职位分类管理，它因事而分，根据职务或岗位的客观需要进行分类，因事设职，按职择人，人尽其才，强调专才专用，重视科学的管理与效率。另一种是品位分类管理，因人而分，主要依据公务员的个人条件，如依据个人资历、学历、年龄等进行分类，因人设职。品位分类法具有官与职分开的特点，官阶标志着品位等级，代表地位高低、资格深浅、收人多寡；职位标志权力等级，代表职位大小、职责轻重、任务繁简。 3公务员职务常任和政治中立。职务常任是指公务员“无过失不受免职处分”的任职制度；政治中立是指法律禁止公务员从事某些政治活动，如不得兼任议员，不得参加政党或工会，不能接受

20、政治捐款，不得对政党或政治团体提供援助，不得对政党之争发表政治见解等。 事实上，西方国家的公务员分为政务类和事务类两种。政务类公务员由选举产生，有一定任期，随政党竞选的胜败而进退，职务常任与政治中立不适用于这类政务类的公务员。而事务类公务员则通过公开考试，择优录用，适用这两种制度。 4实行公开、平等、竞争和择优录用的原则。这是国家公务员制度的基本原则，也是政治民主化的体现。公开就是公开公务员管理的各个环节，接受群众监督；平等就是在公务员的考试、录用、晋升等方面一律平等，不因性别、种族、出身等原因而遭受不平等待遇；竞争与择优录用就是把竞争引入到公务员制度中，实行优胜劣汰，便于优秀人才脱颖而出。

21、5实施功绩制原则。功绩制就是以公务员实际的工作成绩作为对其评价的依据。这意味着把公务员的职务升降、工资待遇以及奖惩等建立在公务员的工作成绩上。它有利于激励公务员勤奋工作、不断创新，充分调动公务员的积极性，提高政府工作效率。四、我国公务员制度的建立与基本内容 (一)我国公务员制度的建立 我国国家公务员制度是在原有的干部人事制度基础上发展起来的。原有的干部人事制度形成于革命战争年代。这种制度在当时的历史环境下，对于巩固人民政权、恢复国民经济、建设社会主义等方面都发挥了巨大的作用。但在党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的全面展开和政治体制改革的不断发展，我国的国情发生了很大的变化，干部人事管理

22、制度的弊端很明显地暴露出来了。党政机关长久以来就缺乏严格的自上而下的行政法规和责任制，干部的录用、奖惩、退休、淘汰等机制缺位，导致干部能进不能出，能上不能下；在管理上，方式单一，权限过于集中，法制程度不高。而这些带来的后果是政府机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下、干群关系恶化、腐败现象严重。因此，改革传统的人事干部制度势在必行。正是在这种历史背景下，邓小平同志于1980年提出了“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”的号召。在这个指导思想下，我国对干部人事制度进行了大量的改革探索，取得了很大的成绩：确立了干部人事工作新的指导思想和干部“四化”方针；建

23、立了老干部离退休制度，实现干部的新老交替；确立了干部分类管理体制；实行干部的考任制度等。这使得我国干部人事制度开始向法制化、科学化方向发展。 总结改革经验后，为了全面进行我国干部人事制度改革，党中央又于1984年提出要搞好干部人事方面的立法工作。同年，中央组织部和原劳动人事部着手起草国家工作人员法，1985年改为国家行政机关工作人员条例。党的十二届六中全会后，政治体制改革研讨小组成立，下设干部人事制度改革专题组，在提出建立国家公务员制度的基础上，对国家行政机关工作人员条例进行修改并改名为国家公务员暂行条例。在党的十二届七中全会上，建立国家公务员制度的提议获得通过，后来又将它写人党的十三大报告。

24、1988年，我国公务员制度从理论探讨、法规起草进入实践探索阶段：1989年开始，首先在国务院的六个部门进行公务员制度的试点工作；1990年，又在哈尔滨、深圳试点。在此期间，国家在全国范围内就公务员条例广泛征求意见。1993年8月14日，国务院正式发布国家公务员暂行条例，自同年10月1日起实施，这标志着我国干部人事制度的建设进入了一个全新的时期，国家公务员制度从此将不断走向完善。中华人民共和国公务员法 , 2006年1月1日起施行 , 2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过 2职位分类职位分类是以职位为对象，以职位工作性质、难易程度、责任大小及所需资格为评价因素，把

25、职位分成不同的类别和等级作为人事管理基础的一种人事分类方法。我国职位分类制度的主要容有： 一是设置职位。它是指在对行政机关的职能进行分解的基础上，根据编制数额确定每个具体职位的工作。 二是制定职位说明书。职位说明书是综合说明某一个职位的工作性质、任务、职责以及任职资格条件等内容的规范性文件。它是在职位调查、分析和评价的基础上制定的，其内容包括：职位名称、所在单位、工作项目、工作描述、所需知识结构和工作标准。 三是确定公务员级别。公务员的级别共分为15级，分别与公务员的12个职务等次相对应，并且上下职务等次的级别之间相互交叉，每一个职务对应16个级别，职务越高对应的级别越少，职务越低对应的级别越

26、多。职务与级别的对应关系是： 1)国务院总理：一级； 2)国务院副总理，国务委员：二至三级； 3)部级正职，省级正职：三至四级； 4)部级副职，省级副职：四至五级； 5)司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级； 6)司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级； 7)处级正职，县级正职，调研员：七至十级； 8)处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级； 9)科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级； 10)科级副职，乡级副职，副主任科员：九至十三级； 11)科员：九至十四级； 12)办事员：十至十五级。四是对职位的管理。国家行政机关的职位设定以后，应保持相对的稳定，不能随意变化。但由于工作需要，也

27、可增设、减少或变更职位，此时须说明理由并报有关部门批准。 集体学习中华人民共和国公务员法 五、我国公务员制度的完善(一)当前我国公务员制度实施中的问题我国国家公务员制度自建立以来，已取得了长足的进步。在充分肯定成绩的同时，我们也要看到它的不足。我们必须注意到，国家公务员制度在我国还只是刚刚起步，其健全与完善将是个相当长的过程。当前的主要问题：一是发展步伐滞后，不能满足实践发展所提出的新要求。例如，依法治国、依法行政，提高公务员队伍素质等方面的举措还不够，力度也不够。二是公务员制度在全国发展的不平衡。有的地方较好、较全面地实施了各项制度，而有的地方只实施了公务员制度的某些方面，并且还存在着执法不

28、严、有法不依的现象。三是公务员制度自身存在的问题，还有很多地方有待完善。 (二)国家公务员制度完善的重点方向 完善公务员制度的指导思想是：围绕建设一个“廉洁、勤政、务实、高效”政府的目标，着眼于提高行政效率、精干公务员队伍、降低行政成本、减轻财政负担、改善社会服务，借鉴市场规则和经营管理经验，力争在增强制度活力、提高队伍素质、改进公共服务、完善管理制度等方面取得新的进展。 1增强制度活力主要是完善分类、聘用、考核、竞争机制等。 2。提高队伍素质主要是严把“进口”，探索经过多次考试、层层筛选的考试录用方法，选拔优秀人才进入公务员队伍。 3。改进公共服务。按照建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府的要

29、求，进一步转变政府职能，转变工作方式，转变工作作风，提高工作效率；积极推行政务公开，让人民群众了解办事程序和规则，接受群众监督；充分利用现代信息技术，发展“电子政务”，实施政府上网工程，提高办公自动化程度，提高行政管理的现代化水平，提供更加高效、优质的公共服务。引导广大公务员深入实际，体察民情，为群众办实事、办好事，让人民群众满意。 4完善管理制度。 (三)完善国家公务员制度的当前举措 我国在继续推进人事制度改革和体制创新的过程中，将进一步健全和完善公务员制度。具体措施主要包括：一是健全和完善公务员竞争上岗制度。 二是健全和完善公务员选拔和录用制度。 三是同有关部门一起积极探索建立和推行任前公

30、示制、考察预告制、试用期制、部分职务聘任制、诫免谈话制和离岗培训制等。 四是规范和完善公务员考核制度。 五是研究建立公务员分类管理制度。 第四节 公务员的管理一、公务员管理的必要性 (一)公务员管理的含义 国家公务员的管理是指特定机关对国家公务员依法实施人事行政管理，包括各级人民政府的人事部门以及政府所属各部门的人事机构，依据各种法律、法令和公务员法规，对国家公务员的录用、考核、奖惩、任免、升降、培训、交流、工资、福利、保险、辞职、辞退等方面进行的各项管理活动。 (二)公务员管理的必要性1公务员管理是我国国家公务员制度的内在应有之义。 2公务员管理是开发利用人力资源、加强人才队伍建设的重要保障

31、。 3公务员管理是推动经济市场化和政治民主化的重要途径。 4公务员管理是加强社会主义精神文明建设、维护政府良好形象的有力保证。 (三)国家公务员管理机构 国家公务员管理机构是指以推行国家公务员制度为目标，对国家公务员的录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休等事务进行综合管理的组织。它不单指某一个机关，而是对承担国家公务员管理事务机构的总称。公务员管理机构的组织形式主要有三种，即部外制、部内制、折中制。所谓部外制，就是在行政系统以外设立相对独立的公务员管理机构，统一掌管公务员所有事宜。所谓部内制，是相对于部外制而言的，即在各行政部门内设立人事机构掌管各部门内部公务员的人事行政事宜。内阁之下设立的公务员管理机构，负责统筹和协调工作。折中制，就是行政系统之外，设立独立的公务员管理机构，负责公务员考选事宜，而公务员管理事宜则由各部门按有关规定办理。我国公务员管理机构吸取了部内制与折中制的长处，在国家行政机关内设置两种类型的管理机构，即在各级政府设置人事部门和在政府各工作部门设置人事机构。 二、我国古代官吏管理 一般认为，我国古代对官吏的管理，主要包括对官吏的任免和选拔、考课奖惩、监督弹劾、致仕等几个方面。可以说，我国古代的官吏管理，实际上就