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1、S-i cli u n Agri cultural University土地利用管理-读书报告专业：土地资源管理年级：2012级1班姓名：陈 杨学号：201269612015.6.20浅谈土地用途管制的绩效姓名：陈杨班级：土地资源管理12-1学号：20126961摘要：土地用途管制制度是国家为保证土地资源合理利用，促进经济、社会 和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，将土地分为农用地、建设用地和未 利用地，严格限制农用地转化为非农建设用地的制度和措施。在我国的土地管理 系统中占据重要的地位。本文主要通过查阅相关资料来简要的介绍土地用途管制 的现状以期对其绩效评价进行探讨。关键词：土地用途管制

2、绩效评价土地利用引言土地用途管制是指为能实现土地资源的最优配置和合理利用，在土地利用分 区基础上，制定和公示土地利用规则，并据此对土地利用做出许可和限制从而确 保土地利用、规划实施的法律或行政的强制性的措施。1988年之前我国计划经济 长期实行的“分级限额审批用地”管理制度。正是基于现实的角度和借鉴国外的不 同土地制度下土地利用及其限制的经验和教训,1998年全面修订的中华人民共 和国土地管理法确立了土地用途管制制度，这是中国土地管理事业中的一件大 事。该制度具有强制性、严肃性、直接性、权威性等特点，其目的是弥补市场手 段配置土地资源的缺陷，实现土地资源的合理利用与可持续利用，核心目标是保 护

3、耕地。理论界的主流观点肯定了土地用途管制在耕地保护中的积极作用1，但 也有一些学者依据代理理论、管制俘虏理论、制度经济学理论等分析提出了疑问 。1 土地用途管制的背景：11我国土地用途管制土地是人类最基本的生存条件，人类的一切活动离不开土地基础。土地也 是人类财富之母，人类的一切物质财富都来源于土地。持续了20多年的经济快速 增长，使我国的综合经济实力和人民生活水平有了极大的提高。但是经济建设中 占用大量农地（尤其是耕地），对我国的粮食安全、社会稳定和生态安全构成了极 大的威胁，严重削弱了经济社会的可持续发展能力。从国土资源部和农业部统计 资料看，19782004年，我国耕地面积从13 394

4、. 32万公顷下降到12 244. 43万 公顷，年均减少44. 23万公顷。且从1996年开始出现加速减少趋势，八年间耕地 净减少7 600万公顷，平均每年减少95. 28万公顷，人均耕地降到0. 094公顷。 当前险峻的形势不容乐观，为了保障中国18亩亿红线不被破坏，以及达到土地的 合理利用。我们不得不废止我国长期实行的分级限额审批用地管理制度。主要原因有两个，一是土地利用的外部性。外部是独立于市场机制之外的 客观存在，它不能够通过市场机制自动消除或削弱。通常是借助市场之外的力量 纠正和补偿。比如说政府的强制措施。二是土地用途管制的损益分析。即是根据 竞争原则，比较经济利益低的土地利用方式

5、向经济利益高的土地利用方式转化。 用一个简单的例子来说30亩水稻不如3亩工厂，3亩工厂不如3分（地）商场。” 在经济利益驱动下，农民产生了将农用地非法人市的冲动；对于具有公共产品性 质的土地尤其是耕地，政府本不应该也不能以经济。获利最大化原则来管理和配 置，然而面对农用地转用后的巨大级差收益，作为有限理性经济人的地方政府， 同样存在将耕地非农化的逐利心理。1.2国外的土地利用管制的借鉴主要以日本、美国和中国台湾地区为典型。美国属于地广人稀类，美国的土 地利用规划相当于我们的用途管制。美国的土地利用规划由州土地利用规划和地 方土地利用规划构成。州土地利用规划是一种政策性的指导文件，为下级政府提

6、供政策目标。地方土地利用规划比较详细，是一种实施性文件，包括具体的步骤 方针。日本和台湾跟我国一样存在人多地少的状况，给我国的借鉴意义更大。 台湾通常以土地使用管制来代替土地用途管制，台湾地区土地使用管制由都市土 地使用管制和非都市土地使用管制两大类构成。都市土地使用管制是通过都市土 地使用分区来实现的，即将都市土地划分为各种使用分区，再对每种分区规定不 同使用管制事项、性质及建筑强度，并通过建筑管制与工商管理，使其达到都市 整体目标囹。日本的土地用途分区管制建立在科学的土地用途区域规划的基础上, 土地用途区域划分是将不同用途区域的特性和各块土地的具体情况结合考虑而 来；土地用途管制制度也就主

7、要包括农地管制制度、城市土地利用规划制度、林 地保护制度和空闲土地的管制制度四大部分。2研究意义：目前，中国的土地用途管制是国家编制土地利用总体规划，规定土地用途， 将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制 建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地 利用总体规划确定的用途使用土地。农用地的用途管制包括农地非农化的管制和 农地农用的管制两方面，坚持“农地、农有、农用”的原则，限制农地非农化，鼓 励维持农用。建设用地的用途管制按建成区和规划区的不同有不同的管制规则。 土地用途管制包括用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制和开发管制。

8、根本目的是在坚持因地制宜、科学规划原则的基础上，依据可持续发展的战略方 针，严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平衡的目标，实现土地利 用方式由粗放型向集约型转变，促进区域社会经济的持续发展和土地的持续利 用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。具体来讲现行的土地用途管制制度执行十多年来，在保护耕地、控制建设用 地上确实起了立竿见影的效果；在国家层面上保持了耕地面积基本稳定（土地 管理法规定的各省市自治区耕地总量动态平衡还是没有做到）；提高了建设用 地的利用效率，使二三产业产值/建设用地弹性系数（建设用地增长率与二三产 业产值增长率的比值）由1985-1998年的8.3提高 0199

9、8-2008年的10.7。3 土地用途管制的评价目前来说，学术界多数人认同土地用途管制对于土地利用有促进作用，但是 有部分人对此表示质疑。土地用途管制制度自从1998年修改后，至今已经有17 年的时间。这样的制度下我们的土地利用到底进行了怎样的变化，这就不得不提 到制度的绩效研究。我们根据其制度的绩效来对判断怎样完善制度或者是进行制 度的改革与创新。绩效（performnce）是评价一切实践活动的有效尺度和客观标准。 在经济学上，其最基本的涵义是“泛指一切经济活动中投入与产出效果的对比”。 产出投入比高则绩效高，反之则绩效低。但是制度属于上层建筑范畴，那么制度 绩效如何分析呢? 一般认为进行绩

10、效分析是较为困难的事情，对于如何评价制度 的绩效，研究土地用途管制的绩效的主要研究思路：成本效益分析法交易费用分析法公平与效益评价分析方法公共管理绩效测度方法4当前存在的问题4.1无系统全面的研究现在关于土地用途管制的绩效研究不多，而对于全国范围内的基本没有。大 多数主要集中在个别的省份城市。如余鹏翼，李善民(2004)以广东南海为例，对 农地使用权市场化过程中原始资源配置以及农地使用权市场化的制度安排进行 了分析，从农地使用权市场化制度对于资源配置的优化和经济实力的增强等多方 面对其绩效进行了评价。我国土地用途管制之耕地保护绩效的定量研究”张全景 欧名豪一一以山东省为例我国土地用途管制之耕地

11、保护绩效的定量研究”，采用 了虚拟模型对于土地官制度的耕地进行了定量分析。4.2个别政策的不合理比如取消集体土地的建设用地使用权、禁止集体土地进入建设用地市场，造 成集体所有与国家所有产权制度不平等，阻碍农民集体参与工业化、城市化进程， 严重损害农民利益。4.3寻租现象的出现由于政府占主导的行为，政府以征地作为新增建设用地的惟一途径并低价征 地，造成千万失地农民贫困化，又构建了数以万亿元计的卖地财政”，扩大了社 会贫富差距。政府拿走了集体土地的开发收益，得以构建以万亿计的“卖地财政”。 这笔“卖地财政”正好填补了现行分税制下地方财政的亏缺，补充了地方政府建设 城市、发展地方经济的资金，支撑了高

12、速的土地城市化和地方经济的发展，但同 时也助推地方政府的投资热，激励它更多地圈地、征地，制造更多的失地农民， 进一步扩大城乡差距。“卖地财政”的一部分流入开发商腰包，制造了一批地产富 豪；一部分成为涉地官员寻租、腐败的源泉，更加扩大了社会贫富差距。4.4信息获取与激励机制障碍因得不到完全而又准确的土地供需情况的信息，编制不出切合实际的规划和 计划。其次是遇到激励机制的障碍，中央以保护耕地、保障粮食安全为首位目标， 而地方政府则以增加财政收入，快速工业化、城市化为首位目标，上下目标不一 致，地方政府没有执行中央以保护耕地为主旨的规划、计划的积极性。4.5政府的效率低下土地用途管制制度中规定了一套高度集权而又繁复的行政审批制度。2003-2008年存量建设用地转用92.8万公顷、新增建设用地280万公顷，其中37% 经省级政府审批，23%经国务院审批。中央和省审批工作量巨大而且审批周期长， 最快三四个月，慢则半年、一年。搞市场经济，一旦项目资金落实，就要用地， 否则将延误工期、负担利息损失。4.6监管制度未完善当前对于土地监管力度不够大，对于一些违法利用土地的行为没能够严惩。 相关的法律法规也没有保障，这样在执法过程中，弹性过大，造成了“执法难、 “执法不严等问题，从而使土地用途管制政策难以有效的贯彻实施。参考文献：王万茂.土地用途