论两法衔接机制与行政执法监督

1、孟令战摘要：“两法衔接是当下法治中国建设中的重点与难点问题之一。行政执 法部门“有案不移”、“以罚代刑”是造成“两法衔接不畅的主要成因。行政执 法监督是我国“两法衔接机制构建中的重点与难点问题。一方面“两法衔接 机制的构建离不开我国行政执法监督理论与制度的支持。另一方面“两法衔接 机制的不断完善也丰富了我国行政执法监督理论。两者的高效互动是实现依法行 政、深化行政执法体制改革的重要途径。关键词：行政执法；刑事司法；检察机关；行政执法监督；行政公开作者：孟令战，重庆警察学院讲师，法学博士，重庆，401331一引言目前，行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接勺已经成为理论界 与实务界共同关注的

2、热点问题。人们对“两法衔接研究的广度与深度不断扩展， 以至于其已经大大超越过了该问题提出之初衷。这一现象的出现，一方面固然有 利于加深人们对该问题的理解，但另一方面也易造成理论研究的混乱且对当下现 实问题关照不够。我们可从理论界对“两法衔接概念的界定中管窥到这一点。 根据某学者的统计，“理论界就两者之间衔接的概念表述不尽一致，有采用行 政处罚与刑事处罚的，有的采用行政执法与刑事执法的，有的采用行政 执法与刑事司法的，有的采用行政责任与刑事责任还有的采用行政 刑法以及行政刑罚但关注点都是行政与刑事之间的衔接问题，因此，只要 是涉及两者之间衔接的研究都是笔者研究的对象。我国实务界则多从工作机制的角

3、度来研究“两法衔接”，将之定义为“由行 政执法机关、公安机关、检察机关、行政监察机关、行政执法监督机构依照各自 的法定职责，将行政执法中发现的涉嫌犯罪案件移送侦查机关审查，及时启动刑 事追究程序的协同联动工作机制疽在法律实践中，实务部门将“两法衔接的 构建重心集中在“联席会议”、“案卷移送”、“信息共享平台等工作机制上。为 了使理论研究更好的服务于社会实践，我们有必要对“两法衔接问题进行一番 “正本溯源”，探究其所要解决的核心问题。本文认为“两法衔接问题的提出 的重要目的之一就是为了加强对行政执法（主要是涉嫌犯罪案件移送）之监督，以实现依法行政之目的。十八届三中全会报告，将“完善行政执法与刑事

4、司法衔 接机制”作为“深化行政执法体制改革”的重要内容，就鲜明的印证了这一点。 本文认为，一方面，加强对行政执法的监督，推动其依法行政是“两法衔接”机 制构建的重点与难点，另一方面，“两法衔接”机制的不断完善也在很大程度上 推动了我国行政执法体制改革、依法行政建设的发展。二 行政执法监督是“两法衔接”机制构建的重点在我国，学术界与实务界对“两法衔接”问题的探究是一个长期且不断深化 的过程。在这一过程中，“两法衔接”机制的内容不断拓展，参与主体也不断增 多。但是，行政执法监督始终是“两法衔接”机制构建的重要内容与主要目的。（一）从“两法衔接”不畅的成因来看，行政执法监督是其主要解决之道。在我国，

5、学界通常认为，“两法衔接”问题的首次提出是在2000年10月国 务院开展的打假联合行动中。在该联合行动中，“两法衔接”主要是指相关执法 部门的信息共享、协调、配合，形成打击违法犯罪之合力，进而达到规范市场经 济秩序之目的，并未提到“行政执法与刑事司法”之间的脱节及其成因。2001 年4月，国务院发布的关于整顿和规范市场经济秩序的决定首次使用了 “行 政执法与刑事执法的衔接”一词。该决定在第十三条“坚决纠正执法不严、 违法不究的现象”中，提出要加强“行政执法与刑事执法的衔接”，并将“两法 衔接”作为“纠正执法不严、违法不究的现象”的一个重要措施。同时，该决 定第十三条还提出：“依法行政、有法必依

6、、严格执法是政府的重要职责，对 扰乱市场经济秩序行为不予制止是政府的失职。”因此，我们认为决定提出 “两法衔接”的主要目的就是对行政执法进行监督，进而实现依法行政。2003年4月，全国整顿和规范市场经济秩序工作会议将行政执法机关“有 案不移”、“以罚代刑”等视为“两法衔接”不通畅的主要原因。2003年9月 26日，最高人民检察院副检察长孙谦将“两法衔接”不畅的重要原因归结为：“有 些行政执法机关因受部门利益的驱使，把一些应向司法机关移送的涉嫌犯罪的案 件没有移送或者以行政处罚代替刑事处罚，搞以罚代刑。”此后，对行政执法进 行监督，促使行政机关依法移送涉嫌犯罪案件，杜绝“以罚代刑”现象成为了 “

7、两 法衔接”机制构建的重点工作。同时，行政执法部门的“移案率”就成了检察机 关衡量“两法衔接”工作优劣的重要标准。2014年安徽省检察院检察长薛江武 在全国人大会议上，呼吁重视“两法衔接”立法时，提到“安徽省行政执法机 关2013年共立案查处行政违法案件26174件，但移送司法机关处理的仅115件， 虽经检察机关监督又移送了 485件，但进入司法程序的案件数量与行政违法案件 数量相比仍然差距较大，大量行政违法案件游离于司法程序之外，难以有效监督。” 可见，行政执法机关的“移送率”仍是衡量“两法衔接”成效的关键因素。另外，“移送案件”的立案率较低也是两法衔接不畅的重要成因。该问题的 产生除了公安

8、机关不依法立案之外，更主要的是：“行政执法机关移送的涉嫌犯 罪案件质量不高、移送的案件未达到刑事立案标准、失去证据收集条件或认识分 歧等原因”。由此可见，从法律实践上来看，行政机关不依法移送涉嫌犯罪、“以 罚代刑”、“移案质量不高”等是“两法衔接”不畅的主要成因，因此对行政执法 进行监督、推动其依法行政自然便成了 “两法衔接”机制构建的重点。（二）从相关法律文件来看，行政执法监督是“两法衔接”的重要内容从我国“两法衔接”相关法律文件的内容来看，“行政执法机关向司法机关 移送涉嫌犯罪案件”的规范是其重点。2001年4月，国务院发布的关于整顿和 规范市场经济秩序的决定仅仅规定了“行政执法部门向公安

9、机关及相关部门移 送工作中发现的犯罪线索”这一情况。2001年7月，国务院通过的行政执法机 关移送涉嫌犯罪案件的规定，虽未使用“行政执法与刑事司（执）法” 一词， 但却被视为规范我国“两法衔接”的最重要法律文件之一。该规定明确提出 了对“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件”进行监督。其所说的“监督”主要有三 种形式：一是督促行政执法部门及时、高效的移送给公安机关，二是监督公安机 关应依法、及时对移送案件进行处理，三是敦促公安机关将工作中发现的不需要 追究刑事责任的案件，及时移交给行政机关。其中，第一种形式即是对行政执法 的监督。由于第二种形式（检察机关对公安机关的“立案监督”）已有相对成熟 的法律规

10、定，第三种形式则在法律实践中因危害不大、较少发生等原因被忽视， 故第一种形式（对行政执法的监督）便成为了 “两法衔接”机制构建的重点。实际上，此后的关于“两法衔接”的法律文件也多是以加强行政执法监督为作用”管窥一二。行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第14条赋予了检察 机关对于涉嫌犯罪案件移送的监督权，但对于该权力的具体实施并没有进行规定。 为了配合该规定的实施，最高人民检察院单独或联合其他部门，在2001年9 月、2004年3月以及2006年1月发布了三部关于“两法衔接”的重要法律文件。三 部法律文件都将行政执法监督作为“两法衔接”机制构建的重要内容和实现手段。 首先，它们对行政执法机关移送

11、涉嫌犯罪案件的时效、内容、救济、法律责任等 进行了细化，从而增加了检察机关、监察部门等对行政执法的监督力度，提升了 行政执法监督的可操作性。其次，它们增加了“行政执法机关移送检察机关的涉 嫌犯罪案件”这一情况，试图通过强调行政执法机关及时移送职务犯罪线索的法 律责任，加强对行政执法的监督，以达到顺畅“两法衔接”之目的。最后，它们 提出的“信息共享”、“情况通报”、“联席会议”等具体工作机制，也多是以加强 行政执法监督为主要导向。（三）从“两法衔接”具体工作机制来看，行政执法监督是其核心内容。在法律实践中，检察机关、行政执法部门、公安机关、监察部门等相关部 门主要从程序方面进行“两法衔接”机制的

12、构建。为了通畅“两法衔接”，相关 部门建立起了诸如“联席会议”、“信息共享”、“案情通报”等工作机制。虽然， 随着人们对“两法衔接”机制认识的不断深入，各种工作机制的内容不断丰富， 但从总体上来说，其仍是以加强行政执法监督为主要目的。关于这一点，2006 年3月23日，元明在高级检察官资格培训班上就曾指出:“工作机制的内容有很多， 对检察机关而言，核心内容是对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督，围绕这 一点进行制度设计和程序安排。”由于检察机关是我国“两法衔接”机制构建中 亟三部文件分别为：2001年9月，最高人民检察院发布人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案 件的规定；2004年3月，最

13、高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导办公室、公安部联合发布 的关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见；2006年1月，最高人民检察院、 全国整顿和规范市场经济秩序领导办公室、公安部、监察部联合发布关于在行政执法中及时移送涉嫌犯 罪案件的意见。督为核心构建的。目前，我国“两法衔接”的工作机制主要有联席会议、情况通报、信息共享 平台等。以上具体工作机制的创建主要是为了解决“案件信息不通畅”的问题， 一是使检察机关能够掌握“案件信息”，以加强对“案件移送”的监督，二是使 公安机关、行政执法部门及时掌握“案件信息”，能够共享信息、相互协助，提 升打击违法犯罪之效率。这两项目的

14、达成都要以行政机关的合法、合理行政为前 提。基于此，这几种工作机制构建的重要功用就是规范与监督行政执法。三 行政执法监督是“两法衔接”机制构建的难点在我国，检察机关对公安机关的刑事侦查、立案监督已有明确的法律依据、 相对成熟的法律实践且有专门的法学研究。“两法衔接”衔接中对“刑事司法” 的监督与上述检察机关的侦查监督、立案监督所要遵守的法律程序、法律原则等 基本上是一致的，只需进行微调，而不需“另起炉灶”重复建设。相反，“两法衔接”中的行政执法监督却有重点建设之必要，一是我国行政 执法监督制度本身不够完善，二是“两法衔接”中“行政执法机关移送涉嫌犯罪 案件”的监督属于已有行政执法监督中易被忽略

15、且难以监督的部分。基于此，行 政执法监督既是“两法衔接”机制构建中的重点，也是难点问题。行政执法监督 是“两法衔接”机制构建中的难题，主要表现在以下几个方面。（一）监督主体分工不清，责任不明，难以形成合力根据相关法律文件的规定，我国“两法衔接”中的行政执法监督主体十分广 泛，包括了人民检察院、本级或上级人民政府、上级行政执法机关、政府法制部 门、监察部门、纪委、单位、个人等，但却未能达到预期的监督效果。目前，我 国相关法律、法规、规范性文件，对与“两法衔接”中的行政执法的监督主体的 规定还存在以下几个问题。其一，监督主体分工不清、责任不明。行政处罚法、治安管理处罚法 等法律虽然规定行政执法机关

16、应当将涉嫌犯罪案件移交给司法机关，但却未明确 规定监督主体及其法律职责。2001年国务院行政执法机关移送涉嫌犯罪案件 的规定第14条，虽然规定人民检察院与监察机关是“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件”的监督主体，但却没有明确它们的分工与责任。这些都不利于相关部 门依法、积极履行监督职责。其二，监督依据不明确，法律位阶低、操作性不强。一是政府、上级行政执 法机关、监察部门等行政部门的监督主体地位。目前，虽然我国没有全国统一的 行政执法监督法，但很多地方政府通过地方立法、政府规章的形式，颁布了诸如 四川省行政执法监督条例、南京市行政执法监督办法等。这些法规都没有 明确将“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件”

17、纳入到监督之范围。行政执法机关 移送涉嫌犯罪案件的规定对于监察部门、上级行政执法机关等监督权的规定过 于抽象，操作性不强。二是检察机关的监督主体地位。虽然我国宪法规定检 察机关是国家法律监督机关，但目前从法律、法规层面明确“检察机关”对行政 执法的监督主体地位的只有2001年行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定。 但该行政法规对检察机关的监督内容、程序等没有具体规定，缺乏可操作性。三 是公民的监督主体地位。我国宪法明确规定了公民具有批评建议、申诉、控 告以及检举等政治权利。但公民的“行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件”的监督 主体地位却缺乏明确的法律依据。在“两法衔接”机制构建过程中，相关部门已 经

18、开始重视公民（包括社会组织）对于行政执法监督的重要性，以“红头文件” 的形式，“赋予”公民某种形式的“监督权”，如2011年关于加强行政执法与 刑事司法衔接工作的意见（中办发）确立了公民的“实名举报权”。但公民的“实 名举报人”地位，显然是不利于充分调动他们对行政执法监督的积极性。（二）监督范围难确立，缺乏刚性标准由于人们对于“两法衔接”中的“行政执法”的内涵、外延的认识不同，因 此“行政执法监督”的对象应包含哪些内容仍存在争议。目前，“两法衔接”中 对行政执法的监督主要集中于对于其“涉嫌犯罪案件移送”行为，但由于“涉嫌 犯罪案件”（基于立法、自由裁量权等原因）难以判断，因此如何确立监督范围

19、便成了一大难题。这一难题集中表现在：其一，检察机关的监督范围。关于检察机关的监督范围，目前检察机关内容 主要有两种意见。一是主张有限的监督。例如2005年，时任高检院侦查监督厅 厅长的杨振江在接受采访时就提出：“检察机关全面监督行政执法机关的立案行 为，既不现实，也无必要。首先，检察机关人力有限，无法对每个行政立案的案 件都进行审查；其次，行政执法机关查处的案件中并非都涉嫌构成犯罪，检察机 关要监督的只是涉嫌构成犯罪而又未移送公安机关的那部分。”二是主张对行政 处罚权进行全面监督。2011年，山西省人民检察院副检察长谢鹏程就认为：“行 政执法与刑事司法衔接机制只是一种过渡性的制度安排，要从根本

20、上解决检察机 关在两法衔接工作中的种种困难，就要从法律上确认检察机关对行政处罚的 法律监督权疽第一种情形下，由于检察机关只有权监督“涉嫌犯罪”案件，受 限于其获取案件信息的能力与权限，那么如果行政执法机关“刻意”降格处理或 者未能发现该案“涉嫌犯罪”，检察机关便很难完成监督之责。第二种情形，则 一方面没有明确的法律依据，另一方面检察机关获得行政处罚的法律监督权，也 违背我国权力制衡这一基本法律原则。其二，“两法衔接信息共享平台”录入信息的范围。“两法衔接信息共享平台” 是目前我国比较成熟、有效的“两法衔接”工作机制。它通过利用网络信息技术， 在行政执法机关、公安机关、检察机关、政府法制部门、监

21、察部门等之间实现“信 息共享”，从而推动行政执法与刑事司法的高效衔接，提升打击违法犯罪的效率。 目前，“信息共享平台”已经在全国各地迅速推广开来，成为了我国“两法衔接” 的最重要工作机制之一。该“平台”的构建，扩宽了监督机关的“案件信息”获 取渠道，提升了监督效能。但是，哪些“信息”应该录入“信息平台”仍难以确 定。相关“红头文件”虽然提出要建立“信息共享平台”，但对于应录入信息的 范围、时间等缺乏明确规定。在法律实践中，各地的做法也不尽相同：有些地方 限定为“达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件”，有些地方则包括所有行政处罚 案件信息，还有些地方则囊括了涉嫌犯罪的案件及虽未达到刑事追诉标准、但有

22、 其他严重情节的案件等。四“两法衔接”机制与行政执法监督的良性互动由上可知，行政执法机关“有案不移、“以罚代刑”等行为是造成我国“两 法衔接”不畅的主要原因。因此，“两法衔接”机制构建的重要任务就是要解决 行政执法机关“有案不移”、“以罚代刑”的问题。对行政执法机关进行监督就成 为了 “两法衔接”机制构建的重要内容。实际上，我国“两法衔接”不畅很大程 度上就根源于依法行政建设的相对滞后、行政执法监督的不到位。但这并不意味 着两者之间是矛盾的，相反，它们是一种相互依存、互相促进的关系。一方面， 行政执法监督制度的完善能够促进“两法衔接”机制的发展，另一方面，“两法 衔接”问题的出现对我国行政执法

23、监督理论建设来说，既是挑战，也带来新的机 遇。挑战是：在“两法衔接”问题提出之前，我国对行政执法机关“有案不移、 “以罚代刑”现象重视不够，更没有建立对其进行有效监督的法律制度，学术界 也没有将之纳入到行政执法监督的对象进行专门研究。行政执法监督之所以是 “两法衔接”机制构建中难题，很大程度上就源于以往理论研究与法律建设的缺 失。机遇是：“两法衔接”问题提出之后，理论界与实务界对“两法衔接”中的 “行政执法监督”问题进行了广泛的理论研究与实践探索。因此，“两法衔接” 机制的构建弥补了我国行政执法监督理论的一项空白，其理论研究与法律实践成 果应该被行政执法监督、依法行政建设借鉴与吸纳。只有两者形

24、成合力，“两法 衔接”机制构建中所遭遇的“行政执法监督难”问题才能够得到根本解决。具体 来说，我们认为两者可在以下几个方面形成合力。（一）“分工监督”与“协同监督”相配合在“两法衔接”问题提出之前，已经有学者提出我国行政执法监督中的一大 弊病是“监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合 力。”阴时，针对该问题，虽然有学者从理论上提出了一些解决的办法，如进行 机构改革、明确监督责任、强调分工等，但实务界对该问题并未做出积极的回应， 更没有进行相关制度的建设。“两法衔接”问题提出之后，“监督部门未能形成监督合力”的弊病暴露的更 加彻底。例如，根据我国相关法律规定，行政执法的监

25、督主体众多，囊括了在我 国，行政执法监督主体包括立法机关、司法机关、行政机关、公民、社会组织等 等；监督方式更是包括了内部监督及外部监督，事前监督、事中监督、事后监督， 实体监督与程序监督等等，但对于行政执法机关“有案不移、“以罚代刑”的问 题几乎未能形成任何有效监督。为了解决这一问题，国家通过颁布法规、规范性 文件等将越来越多的部门纳入到“两法衔接”监督体系中。在这一过程中，检察 机关、监察部门等的监督职权不断加强、分工也日益明确，但相关部门的协调配 合并不多，未能形成监督合力。“分工监督”有利于监督主体之间的相互制约，也更符合监督专职化之要求。但是，过分强调分工、忽略配合，则又会导致监督效

26、率低下等。例如，在“两法 衔接”监督中，检察机关依法纠正了行政机关“不移送案件”的行为，但如果政 府（或上级行政机关）对该行政机关的追责不及时、不到位的话，那么，势必会 影响监督之力度。实际上，在“两法衔接”的法律实践中，相关部门已经通过构建联席会议制 度、举办研讨会等，来加强各部门之间的联系配合，但其目的主要是为了实现案 件信息共享、形成打击违法犯罪之合力。我们认为，各监督主体应该利用已有的 诸如“两法衔接信息共享平台”、“联席会议”等“信息共享”机制，加强相互之 间的配合、联系，实现对行政执法的全面、高效监督。在“信息共享”机制下， 各监督主体对“行政执法信息”的掌握是公平、公开的，因此，

27、“协同监督”既 可以实现各监督主体的相互制约，又有利于整合监督资源，使监督效益最大化。（二）“信息共享”与“信息公开”相结合行政权的有效制约“需要在权力行使主体与权力监督主体之间找到相互衔接 的联结点，达到权力与制约的相对平衡，这一联结点就是行政公开原则。” 11在 我国，行政处罚法虽然确立行政处罚公开原则，但公开具有很大的局限性： 内容主要是结果的公开，对象主要是行政相对人及其他利害关系人等。行政处罚 公开的不彻底是“两法衔接”问题产生的罪魁祸首之一。及时、全面获取案件信 息是“两法衔接”的关键之一。由于我国行政公开制度的不完善，公安机关、检 察机关等获取行政案件信息是一件困难的事情。基于此

28、，以“网络信息共享平台” 为代表的“信息共享”机制便成为了“两法衔接”机制构建的重中之重。鉴于行政执法机关在信息获取方面的天然优势，“两法衔接”中的“信息共 享”的主动权实际上掌握在行政执法机关于中。因此，在“两法衔接”构建过程 中，国家虽三令五申要求行政执法机关依法移送案件，并重点对“有案不移”、 “以罚代刑”现象进行监督，但成效一直不太理想。“两法衔接共享平台”的构 建也遭遇了类似的问题，虽然2011年关于加强行政执法与刑事司法衔接工作 的意见将录入平台的信息扩大到“虽未达到刑事追诉标准、但有其他严重情节 的”，但对于行政执法机关主动降格处理、“以罚代刑”的现象仍难以监督。针对这一困境，很

29、多学者从完善行政刑法立法、加强检察机关的监督权限等 角度进行了广泛讨论，但却几乎忽略了行政处罚公开的不健全这一重要原因。例 如，在缺乏具体受害人的案件中，如果行政执法机关主动降格处理、以罚代刑， 由于该信息只向乐意接受该结果的行政相对人公开，那么这种“有案不移”现象 便很难被发现。相反，如果行政处罚的过程、结果等向社会全面公开的话，那么 该行政处罚需接受包括国家机关在内的全社会之监督。行政处罚信息的全面公开， 毫无疑问会大大压缩行政执法机关“以罚代刑”现象的生存空间，进而提升其向 司法机关咨询疑难案件的积极性以及移送涉嫌犯罪案件的主动性。信息共享机制构建的困境告诉我们：完善行政公开制度、加强对

30、行政执法的 监督是畅通“两法衔接”，实现依法行政的必由之路。实际上，我国政府日益重 视行政公开制度的建设。2007年政府信息公开条例的颁布就是完善行政公 开制度的重要举措。政府信息公开条例虽未明确将行政处罚信息纳入到政府 主动公开的范围，但却为行政处罚信息公开奠定了坚实的法律基础。2009年， 成都市政府已开始探索通过网络公开行政处罚信息，接受社会监督之路。2013 年8月23日，国务院副总理江洋在全国打击侵权假冒工作专题会议上提出：“要 大力推进侵权假冒案件行政处罚信息公开，震慑违法者，约束执法者，保护消费 者。” 122014年2月4日，国务院批转的关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵 犯知识

31、产权行政处罚案件信息的意见（试行）（全国打击侵犯知识产权和制售假 冒伪劣商品工作领导小组制定），明确规定假冒伪劣和侵权行政处罚案件信息应 依法公开。13行政处罚信息公开制度的完善又能够推动“两法衔接”信息共享机制的构建。 在知情权、监督权获得充分保障的前提下，社会公众对行政处罚的监督力度无疑 会得到极大加强。由于假冒伪劣、食品安全等行政处罚案件与社会公众的切身利 益息息相关，因此，他们对行政执法监督的积极性与主动性十分强烈。同时，社 会公众的广泛参与，无疑会扩大行政执法监督的广度。以往的“以罚代刑 、“有 案不移”等老大难问题会得到极大的克服。在这种情况下，行政执法机关与公安 机关、检察机关分

32、享“涉嫌犯罪案件”信息的主动性将得到极大的调动。行政处 罚信息公开与涉嫌犯罪案件信息共享的有机互动，才能够从根本上顺畅“两法衔 接”，使之形成打击违法犯罪的合力。（三）“直接监督”与“间接监督”相协同行政执法人员法律素养不足、职业道德低下而导致的“有案不移”、“以罚代 刑”是阻碍“两法衔接”的重要因素。由于历史、体制等原因，我国行政执法人 员的法律素养参差不齐。中华人民共和国公务员法在公务员的任职条件中未 提出法律素养之要求，只是提出应符合法律规定的其他条件。然而，相关法律 对行政执法人员的法律素养多缺乏硬性规定，如中华人民共和国警察法对于 人民警察的任职没有法律素质之要求。虽然其第二十八条提出担任