企业改制中国有资产流失

1、 辽宁科技大学毕业设计（论文） 第 PAGE 35页跨国公司的市场营销战略与我国企业借鉴 PAGE I鞍企业改制中国有败资产流失摘要扮国有资产是我国跋国民经济和现代佰化发展的重要物俺质基础。虽然随板着国有资产从一鞍般竞争性领域退吧出进程的加快，蔼国有资产发挥作岸用的空间在缩小盎，但在拔“佰命脉哎”百性经济部门，国板有资产仍然拥有拜不可动摇的控制蔼地位。国有企业袄改制是指国有企肮业以建立 背“傲产权清晰、权责肮明确、政企分开熬、管理科学罢”熬为特征的现代企叭业制度。随着国哎有企业改革改制绊进程的展开与推懊进，国有资产流拔失问题越来越严癌重，达到了令人班震惊的程度。如败何有效防范国有哎资产流失，确

2、保板国有资产保值增把值和国有企业改啊革改制工作的顺扳利进行，已成为巴理论和实践界普扮遍关注的焦点问跋题。奥本文在分析国有颁资产流失原因的扳基础上，提出了叭防止国有资产流白失的几点主要对艾策：完善国有资摆产管理体制，建半立健全企业内部伴治理机制， HYPERLINK 12:85/CDDBN/Y487560/PDF/y4875600025.pdf 巴完善有关资产监哎管的法律法规隘， HYPERLINK 12:85/CDDBN/Y487560/PDF/y4875600026.pdf 板加快市场体系建安设败等。邦关键词捌 邦国有资产办；翱国企改制蔼；碍国有资产流失 霸A爸bstract熬The sta

3、耙te-owne氨d asset扳s are t按he impo袄rtant m安aterial敖 basis 矮of our 捌nationa胺l econo拜my and 拜the mod皑em deve白lopment半. With 傲the acc把elerati瓣on of t暗he proc八ess in 鞍which t巴he stat拌e-owned捌 assets拔 are wi跋thdrawi蔼ng fr颁om the 半general巴 compet百itive f罢ields, 百even th佰ough th蔼e space罢 in whi伴ch the 隘state

4、-o阿wned as搬sets ca笆n play 碍their r爸ole is 爱shrinki碍ng, the蔼y are s碍till on佰 the un般movable叭 domina笆nt posi柏tions i靶n some 伴vital e蔼conomic佰 depart版ments. 败The ref奥ormatio傲n in th埃e state扮-owned 胺enterpr艾ises re澳fers to伴 build 版a moder暗n enter奥prises 斑system 伴of the 矮explici坝tness o板f prope澳rty rig昂h

5、t, def肮initude稗 of obl安igation啊 and ri啊ght, se碍paratio佰n of go俺vernmen柏t and e碍nterpri跋ses and靶 scient啊ific ma八nagemen澳t as it扳s chara昂cter. 拔However叭, with 邦the dev班elopmen摆t and a办dvancem背ent of 盎the pro八cess of爱 the st佰ate-own拌ed ente巴rprises埃 reform傲ation, 熬the los摆s of th巴e state叭-owned 捌assets

6、 翱also be癌comes m爱ore and矮 more t隘errible吧, and a耙t last,般 to a s柏hocking爸 level.败 How to隘 preven懊t the l柏oss of 哎the sta氨te-owne懊d asset埃s, ensu啊re to r碍etain a敖nd incr懊ease va蔼lues of败 the st袄ate-own肮ed asse皑ts and 皑smoothl佰y carry氨 on the昂 reform霸ation h版as been按 the fo蔼cus to 耙which t百he peop奥le

7、 in t般he theo摆retical癌 and pr凹actical稗 fields霸 pay th瓣eir wid矮espread安 attent罢ion. On矮 the ba碍sis of 拔studyin挨g the r氨easons 熬for the百 loss o吧f the s佰tate-ow版ned ass疤ets, th阿is arti按cle bri摆ngs for鞍ward th扒e main 昂counter爸measure肮s to pr罢event t敖he loss隘 of the熬 state-啊owned a唉ssets, 安which i八nclude

8、s唉: perfe半cting t颁he syst坝em of t半he mana盎gement 盎of the 扳state-o半wned as白sets, s坝etting 昂up and 鞍perfect拌ing the扒 govern搬mental 哀structu懊re in t拌he ente办rprises坝, perfe奥cting t摆he laws叭 and re拔gulatio哀ns abou疤t the s背upervis办ion and癌 manage岸ment of白 the st八ate-own巴ed asse把ts, fur背ther bu疤ilding 绊th

9、e sys邦tem of 瓣the mar鞍ket. 唉Key wor肮ds澳 罢S扮tate-ow挨ned ass啊ets跋; 暗refo蔼rm of s跋tate-ow芭ned ent拌erprise叭; 坝loss of拌 the st白ate-own班ed asse傲ts 目录TOC h z HYPERLINK l _Toc230853961 摘要 PAGEREF _Toc230853961 h I HYPERLINK l _Toc230853962 笆Abstrac矮t阿 PAGEREF _Toc230853962 h 斑II HYPERLINK l _Toc230853963 稗第

10、爸1颁章敖 艾绪论拔澳1 HYPERLINK l _Toc230853964 罢第班2爸章邦 笆企业改制中的国爸有资产流失问题艾 PAGEREF _Toc230853964 h 翱3 HYPERLINK l _Toc230853965 跋2捌.稗1邦国有资产分类及巴国有资产流失概吧况板 PAGEREF _Toc230853965 h 哀3 HYPERLINK l _Toc230853966 胺2.1.1 皑国有资产分类案 PAGEREF _Toc230853966 h 笆3 HYPERLINK l _Toc230853967 巴2.1.2 柏国有资产流失概伴念及概况叭 PAGEREF _Toc

11、230853967 h 胺3 HYPERLINK l _Toc230853968 叭2.2 昂不同形式的国有按资产流失岸 PAGEREF _Toc230853968 h 岸4 HYPERLINK l _Toc230853969 佰2.2.1 班承包租赁中的国斑有资产流失挨 PAGEREF _Toc230853969 h 矮4 HYPERLINK l _Toc230853970 安2.2.2 唉参股或联营中的捌国有资产流失伴 PAGEREF _Toc230853970 h 癌4 HYPERLINK l _Toc230853971 澳2.2.3 胺组建中外合资、鞍合作企业中的国安有资产流失稗 PA

12、GEREF _Toc230853971 h 板4 HYPERLINK l _Toc230853972 唉2.2.4 耙兼并收购等产权背转让中的国有资绊产流失败 PAGEREF _Toc230853972 h 碍5 HYPERLINK l _Toc230853973 安2.2.5 版产权改革中的国叭有资产流失翱 PAGEREF _Toc230853973 h 拜5 HYPERLINK l _Toc230853974 摆第跋3盎章巴 袄国有资产流失的柏原因分析绊 PAGEREF _Toc230853974 h 绊6 HYPERLINK l _Toc230853975 敖3.1 埃传统国有资产监隘管

13、体制的弊端稗 PAGEREF _Toc230853975 h 捌6 HYPERLINK l _Toc230853976 奥3.1.1 版出资者缺位与国安有资产流失挨 PAGEREF _Toc230853976 h 爸6 HYPERLINK l _Toc230853977 癌3.1.2 奥政企不分与国有摆资产流失胺 PAGEREF _Toc230853977 h 叭7 HYPERLINK l _Toc230853978 版3.2 昂国有企业内部治岸理机制的缺陷笆 PAGEREF _Toc230853978 h 蔼8 HYPERLINK l _Toc230853979 板3.3 案法律法规建设滞袄

14、后胺 PAGEREF _Toc230853979 h 唉8 HYPERLINK l _Toc230853980 搬3.4 熬市场体系发育不吧完善半 PAGEREF _Toc230853980 h 扮9 HYPERLINK l _Toc230853981 百第邦4爸章班 芭治理国有资产流耙失的对策和建议澳 PAGEREF _Toc230853981 h 案11 HYPERLINK l _Toc230853982 扮4.1 般建立健全企业内拔部治理机制昂 PAGEREF _Toc230853982 h 把11 HYPERLINK l _Toc230853983 八4.1.1 叭建立健全对经营靶者的

15、激励机制啊 PAGEREF _Toc230853983 h 绊11 HYPERLINK l _Toc230853984 啊4.1.2 胺建立健全对经营版者的约束机制拔 PAGEREF _Toc230853984 h 颁12 HYPERLINK l _Toc230853985 版4.2 熬完善有关资产监鞍管的法律法规罢 PAGEREF _Toc230853985 h 百12 HYPERLINK l _Toc230853986 颁4.3 八加快市场体系建摆设捌 PAGEREF _Toc230853986 h 爱13 HYPERLINK l _Toc230853987 暗4.3.1 霸完善产权交易市

16、挨场蔼 PAGEREF _Toc230853987 h 哎13 HYPERLINK l _Toc230853988 罢4.3.2 班建立健全职业经艾理人市场懊 PAGEREF _Toc230853988 h 把13 HYPERLINK l _Toc230853989 案4.4 懊做好国有企业改翱制中的一些基础安工作案 PAGEREF _Toc230853989 h 啊14 HYPERLINK l _Toc230853990 结论16 HYPERLINK l _Toc230853991 致谢 PAGEREF _Toc230853991 h 17 HYPERLINK l _Toc230853992

17、 参考文献 PAGEREF _Toc230853992 h 18 HYPERLINK l _Toc230853993 附录 PAGEREF _Toc230853993 h 19第1章 绪论邦国有企业是指政挨府以国家或全民跋的名义投入一定矮的资产形成的企八业组织。在计划癌经济体制下，政案企不分，企业社把会负担沉重，资班产负债率高，富伴余人员多，企业懊经营机制僵化，阿在机制上存在着瓣信息失灵和激励斑失灵两个方面的霸严重问题，不少袄国有企业的整体翱业绩处于不佳的岸状态。皑始于1978年按的隘“摆改革开放暗”柏政策的实施，真坝正拉开了国有企颁业改革的序幕。瓣按其所采取的方拔式和目标取向的安不同，可将迄

18、今盎为止的国有企业按改革分为两个阶鞍段。1978年碍至1993年为靶第一阶段，改革癌的目标是激励企班业内部人（管理翱人员和职工）为胺获得更多的收益伴而努力，同时达斑到增加国有资产氨收益的目的，主盎要手段是摆“百放权让利伴”碍。暗“哎放权让利坝”笆主要有三种形式熬，即班“敖企业下放叭”奥、翱“板扩大企业自主权敖”俺和捌“艾企业承包经营责昂任制凹”靶。但这些改革都疤只是在企业产权俺制度未根本改变暗的前提下，对企傲业经营机制所作笆的一系列调整,岸并未从根本上清挨除国有企业的固矮有弊端，比如，啊政企并未真正分澳开、政府仍然控佰制着企业管理层把的任免、企业难癌以从长远角度调蔼配企业资源等。唉因此，转换经

19、营版机制和使企业成盎为真正的市场主哀体，必须从产权拌改革开始。第二拔阶段改革以19瓣93年中共十四班届三中全会通过懊的关于建立社傲会主义市场经济啊体制若干问题的耙决议为标志，唉改革从懊“傲放权让利瓣”按转向了以建立现半代企业制度为目办标的企业制度创般新，主要手段是扳产权改革。艾第二阶段的国有啊企业改革，理论芭界称之为氨“笆改制袄”蔼。改制固然是改哎变国有企业现有案机制、建立现代挨企业制度，但现巴代公司制只是现碍代企业制度的组盎织形式之一,或扳者说是主要的、胺典型的组织形式哎，除现代公司制绊 (股份制)外办，还有其它次要疤的组织形式，比敖如股份合作制、癌合伙制等。现代啊企业制度既应体板现发达国家

20、企业般制度的某些特征昂，也应具备中国皑特色，是把我国艾企业改制的成功捌经验和创新做法耙与国际惯例通行吧的做法相结合的拜一种企业制度。鞍 唉必须指出，国有唉大型企业的改制案主要还是通过引蔼入外部投资者或耙者改制上市成为摆股份制企业，实霸现投资主体多元斑化。而国有中小绊型企业，则是通矮过改组、联合、矮兼并、租赁、承扒包、股份合作制坝、出售等形式搞把活的。既然国有背企业改制实践所斑采取的形式不仅昂仅局限于股份制坝改造，那么本文按所讨论的改制中扒的国有资产流失拌就应着眼于对多盎种改制形式的分敖析，但以对股份靶制改造中的国有埃资产流失问题的稗分析为主。捌自从20世纪9百0年代以来,外胺资以并购国有企把业

21、的方式进入中罢国己成为外商对班华直接投资的一皑种新趋势,并正拜给我国的国有企唉业改革产生诸多斑积极效应。但同巴时我们也应注意暗到,外资并购过捌程中,国有资产般流失皑的问题也越发的疤突出，跋它犹如一剑双刃哀,对我国经济带跋来双重的影响艾，资本外流现象胺也随着中国加入胺市貌而产生诸多熬问题霸亚美煤炭仅投资版3000万美元皑即拥有价值近百懊亿元人民币的国搬有煤矿的控股权罢和经营权；20艾07年12月，颁外方决定将持有板的合作公司56熬%股权全部转让癌给亚美香港，变拔相出售我国矿产佰资源，获利近3凹0亿元人民币，巴这些行为显然属氨于有意侵吞我国百国有资产行为。坝煤炭开采利润丰瓣厚，如果对内招拌商绝对不

22、会引不敖来资。尽管引进懊内资也可能发生鞍国有资产流失现佰象，但是由于相爸关企业与资金依肮然在国内，所以拔一旦发现存在侵捌吞国有资产行为安，查处与追回流芭失的国有资产也傲相对容易。但是版像亚美煤炭这样哎侵吞我国国有资芭产行为，由于流坝失的国有资产一隘般会以现金方式版注入国外，所以笆挽回国家所受损摆失极其困难，在白有些情况下甚至绊说是没有可能。熬其实，只要能够矮引进资金发展生搬产，无论是引进盎内资还是外资都奥是一样的。而相哎比之下，引进内鞍资能让国内企业靶受益，产生的利拜润也更多的在国啊内流通与使用，暗所以对国内经济胺发展促进作用更案大。而且一旦发伴现存在国有资产艾流失现象，追回佰流失的国有资产唉

23、也相对便利与容扒易。而作为煤炭坝开采这样的能源笆开发项目来说，罢引进内资更于维靶护国家经济安全矮有利。尽管如此澳，包括一些地方斑政府，还是以能稗够引进外资为荣半。而且在这种畸般形招商引资思维靶主导下，容易出靶现忽视对外资企霸业的品德与实力暗进行深入了解，摆从而为部分外资邦企业日后出现侵蔼吞国有资产、偷吧逃税款及其他违班法违规现象埋藏霸下隐患。在当前敖发生国际金融危暗机背景下，部分懊地方引进的外资坝企业出现抽逃资摆金非正常撤离现扮象就是明证。拜因此国有资产流把失是我国现有的岸一种发展障碍，笆对广大人民有着爱及其深重的危害斑，本文从理论和矮现有资料的辨证挨关系中找到企业艾改制中国有资产百流失的主要

24、傲治理对策和处理艾方法。拌第2章 绊企业改制中的国矮有资产流失问题鞍2敖.哎1跋国有资产分类及版国有资产流失概耙况版2坝.背1般.坝1啊 懊国有资产白分类爱国有资产按其用胺途，可分为三种艾：一是经营性国矮有资产，是国家氨作为出资者对企叭业依法拥有的资百本及其权益，即绊企业国有资产。芭经营性国有资产隘以保值为基础，拜以增值为目的，败是直接投入到生败产经营过程中的疤国有资产，因此懊具有增值性的特案点；二是非经营坝性国有资产，是耙指不直接投入生俺产经营过程，由坝国家机关、军队阿、社会团体、文稗化教育部门、学佰校和科研机构等敖行政事业单位占把有使用的国有资阿产。因此，非经凹营性国有资产具瓣有非增值性的

25、特蔼点；三是资源性吧国有资产，是指安在人们现有的知背识、科技条件下坝，通过开发能够芭带来一定经济价凹值的国有资源。敖由于本文讨论分傲析的是国有企业伴改制中的国有资芭产流失问题，所啊以本文所涉及的澳国有资产是指经巴营性国有资产。笆还有必要指出，白经营性国有资产稗主要指国有资本芭，即企业资产负拌债中所有者权益稗部分（净资产）邦，而不是总资产搬。柏2.班1澳.凹2敖 氨国有资产流失傲概念及概况败目前，国有资产肮流失的概念在法鞍律上尚无具体规阿定，一般认为国佰有资产流失有狭吧义、广义之分。隘狭义的国有资产百流失是指国有资芭产被人为地用不罢正当的或不合法氨的手段改变为非靶国有资产，即改澳变了国有资产的氨

26、全民所有制性质捌。广义的国有资搬产流失除了包括般狭义的国有资产安流失的内容外，碍还应包括国有资哎产的各种损失。挨本文的研究重点俺是狭义的国有资版产流失。蔼国有资产是我国唉国民经济赖以发袄展的物质基础。翱多年来，我国国岸有经济发展迅速瓣，尤其是改革开半放以后，国有经把济保持了较快的埃增长速度。据财扮政部资料，截止疤200哀6吧年底，我国国有跋资产总量净值为跋10.9矮万亿元，经营性绊资产占靶2/3,吧非经营性资产占艾1/3霸。而截止凹199俺9百年底，国有资产办总量净值约为凹5.7澳万亿元。与此同盎时，国有资产流暗失现象也越来越扮引起人们的广泛稗关注。颁据我国国有资产伴管理部门的推算拔、汇总，仅

27、19皑82年至199俺2年，各种原因把导致的国有资产傲流失高达500白0多亿元，此数搬字约为1992败年全国国有资产板总量的五分之一靶，比当年的国家吧财政收入还多8昂00亿元。又经捌过十多年的发展拔，虽然二十世纪吧末以来，我国国稗有资产总存量账百面上已达460扳00亿元，但由隘于我国的内负债扒率己达75%，半所以其中只有2白5%的总存量（氨约 10000肮亿元)为实际存啊量，考虑到我国班已实行了几十年绊的低工资制这一佰历史因素，劳动白者为国家创造的捌积累中还应包括耙社会保障基金，袄其比率应为总存板量的 25%左疤右，所以有观点皑认为国有资产中癌的有效资产部分熬实际上已经流失般完毕，目前貌似班庞

28、大的国有经济稗实际上是靠挪用啊劳动者历史上存皑放于国有资产中凹的社会保障基金疤和银行居民储蓄疤存款在维持运行摆。袄2.2 坝不同形式的国有埃资产蔼流失唉2.2.1澳 澳承包租赁中的国半有资产流失办承包制和租赁制爱是上世纪耙80凹年代国有企业改袄革的一项重要举拜措，至今仍是国耙有企业特别是中半小型企业改革的巴重要形式。但在胺推行承包制、租笆赁制过程中，出矮现了许多国有资爸产流失现象。具埃体表现在鞍:版其一，将原企业蔼所属的优质资产八，低价出售或租安赁给个人，一次爱性收取租金，全昂部退还职工股，巴以及交纳职工养唉老保险及医疗、吧水电等费用，而翱逃避银行债务。霸其二，承包者或板承租者采取短期版行为，

29、不按规定肮计提折旧费，甚般至以折旧费抵补哎上交任务。其三叭，承包基数或租霸金定得过低，甚捌至不足以支付银懊行的贷款利息。皑其四，承包者或案租赁者非法转移靶、侵占国有资产氨。例如，采用集暗体或个人集股方岸式成立新的公司靶，租用原企业的吧优质资产，却不俺支付租金等。唉2.2.2把 奥参股或联营中的伴国有资产流失傲惯用的做法是，拌将企业的优良或奥有效资产，从企捌业总资产中剥离爸出来，转到私营埃或合资合作企业皑，注册成立新公胺司，原企业则成半为一个有名无实碍的空壳，其存在巴的意义只是承担哎着大部分或全部班债务。国有资产哀脱离原企业后，笆再以业务往来等昂名义分期分批转隘入私人腰包。岸2.2.3拜 邦组建

30、中外合资、吧合作企业中的国班有资产流失笆组建中外合资、霸合作企业中的国耙有资产流失主要矮表现在：其一，办对国有资产评估哀不到位，甚至不板评估。据原国家半国有资产管理局爸提供的资料，仅疤1992年全国瓣与外商合作出资捌的8550家国把有企业中，就有败5000家的6袄75亿元账面资把产没有经过评估扮。其二，外商投版资的机器设备或挨技术报价过高等暗等。这些都造成皑了对国有股权益暗和中方权益的损敖害。 岸2.2.4氨 板兼并收购等产权百转让中的国有资佰产流失隘 其一，采用八“敖空手道佰”百的手法，组建霸“坝皮包阿”懊公司，打着私营瓣企业家的名号，捌疏通国有企业管俺理者，通过订立板协议，尽力压价疤，先将

31、企业弄到氨手，然后转手倒奥卖，造成国有资凹产流失。其二，扮有些国有企业领昂导人擅自作价，暗干预转让价格，爸不按规定程序进阿行产权界定及资疤产评估，低价出邦售国有资产，或暗者在转让国有产绊权过程中，对买伴方给予不合理的案大量优惠，将部耙分国有资产无偿伴转移给个人，导癌致国有资产流失八。胺2.2.5哀 耙产权改革中的国爸有资产流失按产权改革一直是暗国有企业改制，罢特别是国有大型靶企业改制的主要捌模式。党的十六隘届三中全会通过唉的中共中央关埃于完善社会主义凹市场经济体制若昂干问题的决定叭，进一步明确了肮国有企业改制工爱作的方向和任务拜：大力发展国有案资本、集体资本板和非公有资本等胺参股的混合所有哎制

32、经济，实现投昂资主体多元化，办使股份制成为公傲有制的主要实现跋形式。可见，股阿份制改造即产权爱改革仍将是国有邦大型企业改制工般作的重中之重。啊 产权改革中的耙国有资产流失，笆主要表现在：埃（1）资产评估挨不规范:违反规巴定，将国有资产半以低于政策允许凹的价格，或者以稗低于市场合理的佰价格折股，甚至熬不予折股。最常靶见的手法是对其吧中有形资产部分搬按原值等价折股岸，对土地、房产笆等大宗不动产按挨原购价作价评估懊，不计市场升值吧部分。许多企业靶对国有资产中的按专利、商标、商坝誉等无形资产不啊予评估或以极低扳的价格评估。办（2）损害国家肮股收益:企业改伴制为股份制，按版规定国家股应得板到同等权利，但

33、癌实际上国有股权拔很难得到保障。巴其一，在募集定安向法人股时，按唉低于净资产含量斑的发行价格抛售芭，直接损害国有版股利益。其二，霸国有股长期不能碍上市，既使国有挨股不能变现用于安优化国有资产结胺构，又使国有股俺单方承担股市风肮险。这种同股不盎同利现象，使国扮有股权益损失严盎重。其三，有的败股份制企业，违吧背同股同权、同熬股同利的原则，敖对国有股不分红癌或少分红，以及啊在转配股时，对跋国有股实行不平盎等待遇，损害国板有股利益。绊 邦 跋 俺第3章 挨国有资产流失的爸原因分析唉3.1 碍传统国有资产监叭管体制的弊端笆1979把年以来，伴随着盎国有企业改革的袄深入推进，国有绊资产管理体制一胺直在进行

34、一系列翱调整。我们这里案的所谓传统的国矮有资产监管体制埃是相对于党的十瓣六大所提出的新班的监管体制而言扒的。十六大报告罢指出，搬“爱在坚持国家所有靶的前提下，充分暗发挥中央和地方盎两个积极性。国佰家要制定法律法半规，建立中央政埃府和地方政府分般别代表国家履行耙出资人职责，享吧有所有者权益，按权利、义务和责笆任相统一，管资澳产和管人、管事熬相结合的国有资暗产管理体制。唉”拔学界称之为碍“伴国家所有，分级稗代表案”疤体制，它是相对芭于此前长期实行艾的案“隘统一所有、分级瓣管理半”拜这一体制而言的笆。扒由于新体制的框熬架原则才刚刚确颁立，现在仍处在版新旧体制交替并办存阶段，地方的懊国有资产管理机邦构

35、还没有全部设拌立，新的国资管伴理体系还没有完拌全建立，一些企疤业特别是省市所拌管辖企业的国有绊资产管理还延续斑着过去的模式，爸所以传统体制的傲弊端仍在一定时拌期内存在，也仍傲然有必要对传统奥体制及其弊端进埃行探讨分析。白“把统一所有、分级澳管理把”百体制由中共十四百届三中全会决议靶提出。所谓岸“板统一所有拜”唉，即由国务院代把表国家统一行使傲国有资产所有权蔼；所谓绊“疤分级管理哀”昂，则指由中央政半府授权地方政府肮负责管辖范围内安的国有资产管理癌权责。在这一体埃制下，国家成立按国有资产管理局跋(1988)柏，行使国有资产阿管理的职能机构叭，对境内外国有鞍资产实行综合管敖理，其他社会经瓣济管理部

36、门则对肮国有资产进行分拌工监管。国有资叭产管理局虽在俺1998案年国务院机构改癌革中被撤销，其胺国有资产管理职按能移交财政部企唉业司，但此后的哀国资管理体制实矮质上仍然沿袭挨“坝统一所有、分级敖管理奥”蔼模式。搬概括起来，傲“傲统一所有，分级班管理绊”邦体制有两个特点案:扮一是国务院是国伴有资产出资者的叭惟一代表，并由碍多个部门分割行按使出资者职能。案二是中央政府是皑国有资产所有权癌的第一级代理者昂，并由中央和地巴方政府共同代理氨国有资产所有权瓣。不可否认，矮“拜统一所有、分级伴管理瓣”把体制对于明确国癌有资产的分级和般部门监管职能，傲对于强化国有资芭产的管理起到了版不可低估的作用霸。但这一体

37、制在笆运行过程中存在埃着一些突出弊端矮，并成为造成国哀有资产流失的重袄要的制度原因。疤3.1.1案 搬出资者缺位与国俺有资产流失瓣传统体制在运行碍中出现的国有资绊产出资者缺位，稗是导致国有资产背流失的重要原因霸。传统体制下的哀出资者缺位，由扮两个因素引起:巴一是所有权分割巴，多头管理，导背致出资者缺位。岸出资者职能由多笆个部门分割行使皑:经贸委掌握日澳常经营决策权，按党委和企业工委爸行使对霸“坝高管昂”八的任命权，收益皑权由财政部门掌笆握，上市公司出鞍资人权利则由授案权机构来行使。板由于与企业利益懊缺乏相关性，他爱们谁都有权管企邦业，谁又都可以摆不对后果负责。埃管人的不管事、版不管资产；管事扮

38、、管资产的管不斑了人；管资产的肮是多个部门，而跋且相互之间还有胺利益矛盾和磨擦版。总之，所有权傲分割，政出多门斑，在事实上(不跋是法律上的)造扳成国有资产实际敖产权主体虚置。矮二是国家统一所吧有，中央和地方矮所有权没有分清安，代理链拉长，袄导致出资者缺位皑。在跋“柏统一所有、分级唉管理熬”肮体制下，中央政按府是国有资产所芭有权的惟一代理伴者，地方政府只爱是国有资产的占芭有者和使用者。版实际上全国性国把有资产和地方性暗国有资产的形成氨是相对独立的，矮中央和地方两级挨政府的经济利益氨也是相对独立的败，因此碍“岸统一所有、分级案管理岸”袄使得中央政府与绊地方政府之间增罢加了一层委托代拌理关系。过多的

39、巴代理层次，不仅扒会因信息传递迟癌缓而增加终极所碍有者 (出资者笆)对经营者行为傲的监控难度，而伴且会因为每一级懊代理人的隐藏或吧虚报信息行为，扳导致出资者难以矮对资产运营的真伴实状况做出准确巴判断。因此，过鞍多的代理层次妨柏碍了出资者的真哎正到位。案所有者缺位，其靶结果必然是国有昂企业的厂长经理埃们既在事实上拥隘有出资人权利，邦却无须对国有资唉本的运营结果负八责。在这种情况肮下，他们会更多爱地从自身利益出案发去经营支配企白业资产。从企业哀经营效率的角度百看，他们的决策搬行为从表面上看埃是盲目的，缺乏懊科学性或民主性拜，但实际上却符案合其个人利益，爱根本原因即在于埃传统体制下，出靶资者缺位，无

40、人把或无真正的机构八能够行使出资者办所有权。鞍3.1.2白 柏政企不分与国有拌资产流失笆传统体制下的政耙企不分，是导致吧国有资产流失的隘又一个原因。在阿“鞍统一所有、分级皑管理疤”拔体制下，由政府把的经济管理机构芭对国有资产所有蔼权进行分权管理肮，即各部门在行阿使行政管理职能氨的同时又行使所瓣有权管理职能。半但这两种职能的八性质毕竟不同:唉行政管理职能的白目标是社会公平哀和国民经济稳定伴发展，手段往往胺具有强制性；而阿所有权管理职能邦的目标则是资产罢的保值增值，所扒有权主体与其他氨民事主体通过契埃约来规定双方的艾权利、义务关系版，不具有强制性案。所以这两种职颁能与目标难免发啊生冲突，冲突的霸结

41、果往往是政府爸利用行政手段对隘国有企业的生产拌经营活动直接加白以干预，形成行把政管理职能对所半有权管理职能的版覆盖。扳在政企不分的管摆理体制下，国有柏企业的厂长、经耙理们的真实身份芭其实是行政官员按，他们要负责任绊的对象不是企业碍股东，也不是市疤场，而是政府主按管部门，因为除斑了上级主管部门岸以外，没有谁能袄决定和制约其权白力大小和权力行瓣使。因此，只要坝搞好与主管领导癌的关系，其权力蔼地位就能确保无啊恙，而企业经营挨及其效率，当然癌不是非实现不可稗的目标，国有资爸产流失就在这种案体制中形成。霸 同时，政企不吧分的管理体制，班也决定了企业经霸营者把权力地位案、行政待遇作为蔼自己的主要追求捌目标

42、，淡化了对拔企业的经营责任岸。啊3.2 稗国有企业内部治袄理机制的缺陷爱“蔼政府干预下的内背部人控制班”背是国有企业内部八治理结构的主要捌问题，具体表现扳为半:办在公司化过程中靶，一方面政府对拌企业的行政干预爱还远未停止，另暗一方面，原国有氨企业的高级管理颁人员，往往成为霸改制公司的董事般和经理人员，且拜通常是董事兼总肮经理职位，他们氨既是公司的决策稗者，又是公司决鞍策的实际执行人爸，决策权与执行伴权、执行者与监皑督者合二为一，瓣这种组织安排必拌然导致董事会对懊经理层的监督机案制无法实现。癌在企业的控制权皑实际掌握在内部袄人手里的情况下懊，内部人为了自靶身利益的最大化凹而损害所有者利哎益的行为

43、屡屡发隘生，造成国有资扒产大量流失。比扒如，过分的在职按消费，过度投资跋和耗用国有资产斑，追求眼前利益霸的短期行为，工岸资奖金和集体福柏利增长过快，侵岸占利润、转移国唉有资产等；又比挨如，在股份制改笆造中采取不正当埃手段，使资产评柏估部门有意低估敖或不评估，参与肮将国有资产转为哎企业资产从而使摆国有股少之又少暗，故意在信息传按递上制造障碍，啊对国有股不配股版、不分红以减少败国有股收益等。靶3.3 唉法律法规建设滞白后耙国有资产监管立靶法滞后，给了不胺法分子以许多可爸乘之机，国有资案产因此而大量流奥失。据罢2006暗年爸5办月中国资产新般闻报道，国有把企业经营者认为懊要规范自己的行澳为，国家法律

44、法盎规应是最主要的跋外部约束因素，暗选择比例为伴85.2%耙；其次为经营者矮业绩考核与奖惩拌制度的约束，为鞍38.4%扳；第三是董事会翱、监事会的约束岸，为瓣33.4%八；第四是组织的鞍约束，为碍38.2%摆；第五是企业规扳章制度的约束，鞍为拜32.5%扮。这一结果既表奥明法律约束应该拔是对造成国有资鞍产的主要责任者班办国有企业经营者碍最有效的约束，矮也说明关于国有翱资产监管的法律跋、法规的不完善败，是造成国有资奥产流失的又一重澳要外部原因。熬国有资产监管法拔律法规不完善，俺主要表现在以下般几个方面澳:拌（挨1板）产权制度的法敖律法规不完善。艾国家对国有产权澳的保护缺乏明确绊而有力的法律保俺障

45、，虽然宪法把中规定八“埃公有财产神圣不笆可侵犯啊”扒，但在实际经济袄运动中，对于行伴政权对国有资产埃所有权、管理权隘、经营权的干预爸和侵蚀等现象，八相关部门并无可扒操作的法律界定办和约束依据。埃（班2懊）资产形成，权拜益及其处置的法伴律法规不完善。颁在国有经济收缩坝战线、有进有退扮的大环境中，企盎业改制和国有产袄权转让交易成为胺普遍现象，因此芭，国有资产运营巴、流动必须有完俺善的法律法规予癌以规范，但现实跋状况是，国有资耙产的转让处置无癌法得到完备的法八律约束和规范。半（挨3）昂资产评估和中介柏活动的法律法规板不完善。主要问白题是对资产评估背中的违法违规行霸为，缺乏约束、熬监督和进行制裁爸的依

46、据。一些投艾机分子借改制之暗机，钻法律和政拌策的空子，通过罢各种手段，化公拜为私，侵蚀国有岸资产。靶3.4 挨市场体系发育不奥完善扳建立健全产权交疤易市场和经理人百市场，不仅有利白于形成对国有企哎业翱“绊内部人控制霸”柏的外部约束机制矮，而且产权交易百市场和职业经理阿人市场本身的规般范有序也有利于白防范国有资产的瓣流失。爸（埃1胺）规范有序的国般有产权交易市场白将从两个方面防啊范国有资产的流拜失。一是有利于氨确定合理的国有耙产权转让交易价碍格。企业产权转案让价格的确定是板目前国有企业改摆制中产权转让环半节较难操作的一班个问题。当然，懊可以通过对国有瓣资产进行评估，翱确定其转让价格盎，但是脱离市

47、场扒基础的评估难免罢与市场自发形成版的价格有一定差绊距，特别是在目疤前有关评估程序捌、标准还没有规熬范、统一的情况哀下，国有资产被唉刻意低估的现象靶普遍存在。因此癌，建立全国统一巴的产权市场，能半够为产权转让价扳格的判断提供一叭个客观的依据，碍并有利于对产权爸转让价格形成公氨众意义上的约束唉。二是有利于纠拌正产权交易中的巴不规范行为，防板止国有资产流失昂。目前，由于产绊权交易市场不规肮范，许多产权转靶让活动既不是在背“柏公开叭”巴的情况下，也不稗是在半“败竞争懊”凹的条件下进行的版。不扳“百公开叭”拌，交易就不透明靶，无法接受公众巴和舆论的监督；坝不笆“靶竞争芭”拌则难以做到板“懊货比三家澳”

48、熬，国有产权的交氨易价格实际上很版难避免受一些利矮益相关的不法分拜子的操控。胺（氨2半）经理市场建设岸滞后，是造成国坝有资产流失的另爸一个市场制度方哀面的因素。如前案所述，国有企业袄经营者由上级主扒管部门任命，接袄受与政府官员同坝样的人事制度管办理，是导致国有拜资产流失的一个氨制度性的缺陷。板针对这一问题的稗解决办法之一是艾建立健全经理人笆市场，实现国有安企业经营者的职翱业化和市场化。霸但是目前我国经哀理人市场的建设盎明显滞后于国有挨企业改制改革的吧进程，企业经理盎人员既缺乏主动傲性、积极性和创扒造性，也没有有爱效的约束机制对般其约束，不仅导隘致企业经营管理扒不善，而且造成笆企业经营人员损翱公

49、肥私。皑第4章鞍 治理颁国有资产流失的办对策和建议半国有企业改革的拔进一步推行，越熬来越多地触及到跋传统国有资产管熬理体制的弊端罢:疤所有者缺位与政笆企不分。新的国挨有资产管理体制昂必须着力于这两熬个问题的解决，奥为国有企业改制熬和防范国有资产版流失，提供体制袄层面的保障。十稗六大提出建立版“霸国家统一所有，盎中央和地方分级鞍代表稗”敖的国有资产监管稗模式，颁2003拔年把3捌月十届全国人大爱一次会议通过国吧务院机构改革方柏案，决定组建国爱有资产监督管理斑委员会，以及熬6疤月八4扳日国务院颁布的暗企业国有资产敖监管暂行条例翱，这些都标志着八新的国资监管体肮制正式构建并开暗始运行。半4.吧1案

50、瓣建立健全企业内般部治理机制霸法人治理结构是奥现代企业制度的扒核心，因此，在捌建立健全现代企佰业制度进程中，氨必须着力完善企蔼业内部治理结构捌，而中心内容是佰健全企业内在的傲激励约束机制，背努力提高企业经翱济效益和国有资罢产运营质量，真摆正担负起防范国拜有资产流失的责败任。把4.邦1霸.1般 傲建立健全对经营办者的激励机制隘 艾对经营者激励可扮以有多种方式，癌比如薪金、奖金坝、在职消费、福芭利以及各种精神奥奖励(如职位提挨升、激励和荣誉肮授予)等。在薪拌酬模式上，主要熬有三种，一是基埃本工资加奖金式百，二是年薪式，碍三是股权式。最耙有效的激励方式阿应是经营者股权半激励，即通过让矮经营者拥有一定

51、埃数量的企业股票暗或股票期权，使半经营者利益与企傲业长期利益联系氨起来，实现经营捌者与所有者共担邦风险，共享利益按的一种激励制度班。叭实行股权激励，班是克服芭“八内部人控制靶”爱的一种有效途径颁。因为经营者作八为企业监督者，昂必须能够占有监氨督所带来的剩余笆收益，这样他所傲拥有的控制权才奥是有激励的控制伴权，他才有监督碍他人的积极性。稗否则，仍难避免案经营者成为控制爸企业的版“绊内部人霸”胺的可能。隘股权激励要比其稗他物质激励的作凹用大得多，原因懊在于，股权的价拔值取决于企业挨盈胺利，或者取决于巴若干年后的吧盈背利状况(期权)柏。颁这样可使企业经耙营者的利益与国案有资产所有者的俺利益有较高程度

52、芭的正相关，而且按是长期的正相关霸。经营者拥有企芭业一定数量的股碍票或期权以后，案他对企业不仅负胺盈矮而且也负亏，这哎样就会促使经营拔者努力追求利润板最大化和注重企靶业凹的隘长期发展。所以半，股权激励在相盎当程度上可以克瓣服企业改制中挨的伴国有资产流失现捌象。扳4.1办.2佰 扳建立健全对经营哎者的约束机制盎对于约束机制，俺首先要明确股东隘大会、董事会、案监事会与经营管隘理者之间的责、岸权、利关系，明盎确企业党组织、安工会、职代会的扮权利、义务，建矮立起所有者与经啊营管理者之间的巴制衡关系，形成暗内外结合的监督鞍体系。碍所有者半主要依靠董事疤会搬对其资产进行监巴控，确保所有者绊监督到位。啊董事

53、会的构建要吧立足于现实，也啊要有所创新。首氨先，董事会成员爸可以多样化，既伴可以设“内部”岸董事，也可以设啊外部董事，比如暗法律专家、财务班审计专家、科学八技术专家、管理伴咨询顾问等，以唉确保董事会代表捌股东的利益。罢其叭次傲，白要建立和完善对摆经营者个人行为昂的法律约束。对俺玩忽职守、贪污皑受贿和故意合谋凹造成资产流失百，艾使企业蒙受重大案损失的经营者，疤坚决取消任职资唉格，把并以严惩奥。白目前改制企业的盎董事会和经理层碍几乎仍由原企业般的原班管理人员懊组成，由于缺乏斑代表股东利益的暗董事会的考核、暗奖惩、任免等具叭体规定，董事会敖往往滑向内部人袄一方而难以起到把对经理层的监督叭作用。为此，

54、必坝须尽快建立董事拜人力资源市场。般激励和约束机制柏并不是截然分开瓣的，而应是对立把统一的，它们互坝为倚重斑，把缺一不可。在建爱立现代企业制度八，完善企业治理柏结构过程中，要岸科学处理激励与安约束的关系，注柏意激励与约束手把段的综合运用，般形成完班善氨的激励约束机制袄。唉4.俺2爸 捌完善有关资产监皑管的法律法规跋新的国资管理体罢制下，地方国有癌企业的改制审批办已下放到地方，皑但法律法规体系蔼和各项规章制度班，仍要求中央和氨国资委来制定。碍立法工作要坚持矮三个重点啊:碍一是以建立健全啊有关产权转让交板易的法律法规为哎重点。产权转让啊交易是国有企业佰改制必经的阶段颁，规范产权转让坝应是扼制国有资

55、把产流失的一道闸柏门。国家应在这佰些单行法规基础俺上，结合执法过哀程中的经验教训班，制订一部统一熬的产权交易法八，最大限度的案保证国有产权转扮让过程的透明、爱公正，防止暗箱傲操作和内幕交易芭。 吧 瓣二是着力建立一斑套规范的国有资半产立法、执法体八系，以将国有资笆产监管的全程都碍纳入法律监督体矮系内，其内容应氨包括半:唉国有资产管理的拔专职机构及其职靶能，国有控股公碍司的设立及其操傲作规范、国有资扒产产权管理的手澳段以及国有产权柏的转让、国有资斑产产权收益管理艾等。碍三是要加大执法叭力度，既要做到氨违法必究，更要氨做到执法必严。蔼否则，再多的立搬法也等于澳“芭一纸空文把”昂，财政、经贸、凹纪检

56、、审计、税拔务、法院、检察班院等部门要共同挨努力，对国有企办业改制中严重损敖害国有产权及其暗权益的违法违纪爱行为严肃查处，靶依法制裁。建立澳和完善接受群众翱监督和举报的制稗度，做到有案必背查，积极采取措懊施尽可能挽回损肮失。昂4.扒3扒 叭加快市场体系建斑设摆规范国有企业改白制，防范国有资瓣产流失，离不开岸规范有序的产权哎交易市场和经理鞍市场的建设。按4.扮3背.1肮 阿完善产权交易市艾场稗完善产权交易市瓣场，首先，要规哎范产权交易程序挨，确保能通过半“盎公开罢”碍和佰“岸竞争暗”百这两个基础功能唉来抑制国有资产办的流失。为此，巴产权交易必须履稗行以下程序挨:百袄由交易双方分别罢向产权交易机构

57、叭提出申请；跋蔼交易双方达成意案向协议后，进行疤资产评估，评估蔼作为出让企业产袄权的底价；罢柏成交价及其他交板易条件的确定，霸必须在产权交易矮机构的主持下，版由交易双方按照绊国家有关规定，昂签订产权转让合版同。其次要规范伴交易主体。国资澳委成立后，应该艾说初步解决了产跋权交易中的价格爱与当事人的个人耙收益不是正相关扮，以及产权交易板中政府干预的问拜题，但是剩下的拌问题是代表国资爱委具体行使国有半资产出资人职责爸的国有产权代表癌人到位，才能彻办底解决产权交易跋中的主体缺位或把虚位问题，才能扒让产权交易转让俺的相关责任落实皑到具体人头上，班有效防范交易中邦的国有资产流失叭。再次，要规范哀交易收入的

58、使用伴。应本着取之于扳民，用之于民的稗思想，严禁产权耙转让收入的不及艾时、不足额收取埃，杜绝企业或主耙管部门对产权转俺让收入缺乏监督扮和规范的现象。傲4.哀3半.2扒 把建立健全职业经暗理人市场拌建立健全职业经哎理人市场，首先俺应明确这个市场搬必须是引入了市鞍场竞争机制的市按场，能够有效地叭激励和约束经理隘者，更主要的是唉为国有资产管理背机构能够在更大八范围内挑选企业矮经营者提供一种翱平台和机制，同板时也为国有企业碍改制中的经营者拌行为提供外部约熬束条件。为此，肮一方面要制定市矮场规则，逐步用傲市场的手段来选奥择企业经营者；隘同时，要运用各吧种力量为社会培蔼养出更多、更优案秀的企业经营者败，供

59、市场选择；捌另一方面，要制凹定对经理人的业挨绩考评体系，并八设立一定的考试阿考核制度。阿4.奥4疤 熬做好国有企业改办制中的一些基础稗工作澳做好国有企业改凹制中的一些基础傲工作，实际上是把对改制工作的每伴一个环节进行把坝关，全程跟踪，吧杜绝流失。而所艾谓做好，无非是艾“埃规范懊”笆二字，无非是依斑法改制，依法监熬管。碍（1）做好国有爱资产清产核资工版作。其操作依据板应是白2003艾年办9邦月巴9笆日颁布实施的艾国有企业清产核办资办法。清产笆核资是国有企业吧改制的准备阶段啊，做好这一工作安，有利于解决国胺有企业多年来的靶历史遗留问题和版资产价值背离问袄题。由于部分国拔有企业领导更换昂频繁，无法对

60、国板有企业历史形成罢的资产和负债情瓣况进行真实完整颁的了解，加上有叭些国有企业会计白工作不到位，比颁如入账不及时，唉有账无物，有物斑无账，账实不符扮等，这些都会给办清产核资工作带拜来诸多困难。因拜此要全面反映改芭制企业占用国有坝资产的实际情况岸，必须充分调动芭企业职工的积极扮性，让他们参与扒到清产核资工作疤中来，对账面未俺反映的资产，以般及分厂、联营企板业的资产都应登芭记做册，全面摸阿清国有企业的财板产家底以及结构办状况，做到账账巴相符，账实相符耙。奥（2）做好资产半评估工作，防止摆评估机构与改制爱单位恶意串通，白侵蚀国有资产。斑一是加强对评估唉机构的管理，规碍范评估行为。应凹选择具有相应资佰