电力工程项目建设用地指标

1、电力工程项目建设用地指标土地问题关系千家万户，支撑各行各业。光伏发电项目发展同样离不开用地政策 的支持，各个地方对光伏项目适用的土地管理政策也不尽相同。如何界定光伏发电项目用地性质，具体适用哪种用地政策，业界迫切希望土地管理部门给予统一 且明确的规定。为支持光伏发电产业发展，明确用地管理政策，国土资源部、国家林业局等部门 先后制定若干政策性文件。2015年国土资源部等六部委联合发布的关于支持 新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见（国土资规20155号，以下简称“ 5号文件”）、国家林业局2015年11月印发了关于光伏电 站建设使用林地有关问题的通知（林资发2015153号）、2015

2、年12月 国土资源部发布光伏发电站工程项目用地控制指标、2016年10月国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函（国土资厅函20161638号，以下简称“ 1638号函”）、2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联 合印发的关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见（国土资规20178号，以下简称“8号文件”），部分地方政府也出台了相关政策，对 光伏项目项目用地做出规范和界定。笔者以国土资源部2015年5号文件和2017 年8号文件为重点，结合土地管理的法律政策，就光伏发电项目用地的具体政策 和取得方式进行简要梳理。一、2015年5号文件光伏发电项目的用地政策5号文件从光伏发电项目占

3、用地类和利用方式方面进行了区分，实行分类管理。1、对于占用未利用地的，区分为不压占土地用地部分和永久性建筑用地部分。一是对使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏发电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变 更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报 当地县级国土资源部门备案。这主要是指光伏方阵用地，可以按照未利用地原来 的用途管理，不需要办理未利用地转为建设用地手续。二是对使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的光伏发电项目， 建设项目永久性建筑用地部分，应依法按建 设用地办理手续。主要是指变电站及运行管理中心用地和集电

4、线路中的杆塔基础 用地，这部分用地应当依法办理未利用地转为建设用地的手续。2.对于占用农用地的，规定所有用地部分均应按建设用地管理。也就是说，光伏发电项目占用农用地的，不论光伏方阵用地，还是变电站及运行管理中心用地和集电线路用地，都需要按照现行土地管理法律法规， 按照建设用地管理。其中涉 及办理集体土地征收和农用地转用手续， 以及国有建设用地供应手续，与传统的 建设项目用地没有区别。5号文件为了鼓励扶持作为新兴产业，对光伏发电项目项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，且不占压土地、不改变地表形态的用地部分给予了政策便利，规定可以采取租赁的方式取得，不需要按照建设用地管理。但对此前广泛探 讨

5、的“农光互补”、“渔光互补”模式，实际上做了禁止性的规定。2016年国土资源部办公厅的1638号函，进一步明确支持光伏项目使用未利用 地和存量建设用地；对于占用农用地的，包括光伏方阵在内所有用地必须按照建 设用地管理，履行规划、计划、征收、转用、供应审批手续。国土资源部5号文件和1638号函公布实施之后，原来部分地方允许光伏方阵占 用农用地的政策也不再实施，部分光伏项目投资无法落地。二、2017年8号文件关于光伏发电的具体政策5号文件和1638号函的发布实施，虽然对光伏项目用地做了政策界定，但并没 有实际解决光伏发电项目占用农用地办理建设用地审批的时间成本和费用成本， 没有回应光伏发电项目中占

6、地面积最大的电池方阵建设施工对农用地破坏较小， 不改变原来的地表状态和利用功能，不破坏原有的耕作层等现实问题。特别是近 两年，随着我国西北地区“弃光限电”问题频频发生，光伏发电项目出现从西北 向东南转移的现象，光伏发电项目占用农用地办理建设用地审批手续的矛盾日益 突出。为了解决光伏产业发展遇到的用地问题，特别是加大对光伏扶贫项目的用地支持，2017年9月25日国土资源部联合国务院扶贫办、国家能源局下发了 8号 文件，对原来5号文件中的光伏发电用地政策进行了完善和规范。 8号文件主要 是明确了光伏扶贫项目用地及利用农用地复合建设的光伏发电站项目的用地新规，其余光伏项目用地仍须严格执行 5号文件的

7、规定。1、关于光伏扶贫项目的用地政策一是明确适用范围。8号文件明确规定，光伏扶贫项目包括深度贫困地区脱贫攻 坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级 光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目。二是实行分类管理。第一，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理， 各地在编制土地利 用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手 续；第二，场内道路用地可按农村道路用地管理；第三、光伏方阵使用永久基本 农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质； 第四、采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地， 实行与项目光伏方

8、阵用地同样的 管理方式。2、关于光伏复合项目建设的用地政策一是关于“光伏复合项目”的含义。8号文件并未对“利用农用地复合建设的光 伏发电站项目”的具体含义做出明确界定，但可以理解为原来一直讨论的“农光 互补”、“渔光互补”项目，即农业生产、渔业生产等农业业态和光伏发电一体 建设的项目。二是要明确光伏复合项目建设标准。8号文件要求，省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门， 在保障农用地可持续利用的前提下， 研究提 出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监 管措施，避免对农业生产造成影响。三是对光伏复合项目建设实行分类管理。 第 一，对于符合本地区光伏复合项目建设

9、要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续； 第二，场内道路用地可按农村道路用地管理； 第三，利用农用地布设的光伏方阵 可不改变原用地性质；第四，采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地， 实行与项 目光伏方阵用地同样的管理方式。8号文件的出台，直面长期探讨的光伏发电占用农用地中的“农光互补”、“渔 光互补”问题，解决了占地面积最大的光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用 地按建设用地管理的问题，对促进光伏产业发展的重要意义不言而喻。8号文件也对保护耕地在内的农用地做了特别规定， 对于使用永久基本农田以外 的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严

10、提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面， 破坏耕作层，严禁抛荒、摞荒。光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退 出时，用地单位应恢复原状，未按规定恢复原状的，应由项目所在地能源主管部 门责令整改。特别需要强调的是，除8号文件确定光伏扶贫项目及光伏复合项目外， 其他光伏 发电站项目用地应严格执5号文件规定。三、关于光伏发电项目用地的取得方式根据现有的法律政策规定，光伏发电项目可以采取多种方式取得土地。（一）一般租赁方式取得通过租赁的方式取得项目用地，能够大幅降低项目前期成本，有利于支持光伏产 业发展。1、使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏发电项目，对不占压土地、不 改变地表形态的用地部分，

11、5号文件明确规定可采取租赁的方式，由双方签订好 补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。 这里可以区分两种情况，一是使 用国有未利用地的，用地单位应当和县级国土资源部门签订国有土地租赁合同， 二是使用农民集体所有未利用地的，用地单位应当和集体经济组织签订出租补偿 协议，然后报县级国土资源部门备案2、8号文件确定的光伏扶贫项目及光伏复合项目中的光伏方阵需要占用基本农 田以外的农用地的，涉及农村承包地的，可以和村集体经济组织或者农民签订租赁合同，履行承包地出租手续；涉及国用耕地及其他农用地的， 可以和国有农用 地权利主体签订租赁合同，履行国有农用地租赁管理内部手续。（二）国有建设用地租赁方式使用

12、国有建设用地的光伏发电项目， 可以通过国有土地租赁的方式取得。 近几年 土地供应政策中最为突出变化，就是在供地方式更为灵活，原来较少使用的国有 土地租赁的方式被优先使用，“先租后让、并让并举”成为土地供应政策的最大 凫点05号文件明确规定鼓励以租赁等多种方式向中小企业供应土地。 积极推行先租后 让、租让结合供应方式。以先租后让等方式供应土地涉及招标拍卖挂牌的，招标 拍卖挂牌程序也可在租赁供应时实施，租赁期满符合条件的可转为出让土地。2016年国土资源部办公厅关于印发产业用地政策实施工作指引的通知（国土资厅发201638号）第八条中也规定，“各类产业用地均可采取长期 租赁、先租后让、租让结合方式

13、使用土地”（各类产业用地不包括房地产用地）。（三）划拨方式取得1、国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见（国发201324号）中规定，光伏发电项目使用未利用土地的， 依法办理用地审批手续后，可采取划 拨方式供地。所以，光伏发电项目中建设永久性建筑用地部分， 依法按建设用地 办理审批手续后，可以通过划拨方式取得土地。2、5号文件规定，新产业项目用地符合划拨用地目录的，可以划拨供应。划拨用地目录中电力设施用地部分，规定了发（变）电主厂房设施及配套库 房设施，发（变）电厂（站）的专用交通设施，配套环保、安全防护设施，新能 源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施 等项

14、目可以通过划拨方式供地。（四）出让方式取得出让是国有建设用地供应的主要方式，出让包括协议出让和以招标拍卖挂牌方式 出让。5号文件也明确规定，出让土地依法需以招标拍卖挂牌方式供应的，在公 平、公正、不排除多个市场主体竞争的前提下， 可将投资和产业主管部门提出的 产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件。这样的 规定可以为光伏发电项目取得用地提供一些便利， 促进光伏产业有序竞争健康发 展。四、关于光伏发电站项目用地标准为了促进光伏产业用地节约集约利用， 完善了我国的用地标准体系，2015年12 月，国土资源部发布光伏发电站工程项目用地控制指标（以下简称指标）， 具体规定了光伏

15、发电站工程项目用地标准。1、关于适用的范围：主要适用于新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目。光伏发电形式可分为分布式光伏发电和集中式光伏发电，分布式光伏发电一般不占地或是占地比较有限，指标不涉及此类项目。2、关于指标的体系：分为总体指标和分项指标。总体指标是对项目用地规模的 总体控制；依据功能分区，还规定了光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线 路和场内道路4个分项指标。3、关于指标设计考虑的主要因素。因为光伏发电站工程项目用地的规模大小， 与光伏组件的发电效率、安装所在纬度、项目所在地形区类别、光伏方阵排列安 装方式以及升压站的升压等级有直接关系，所以，指标中的总体指标是按照这几项因素最终

16、计算确定的。4、设定了用地指标的上限。关于根据综合计算结果分析，确定了以100公顷作为10兆瓦光伏电站用地面积的上限。需要注意的是，光伏发电项目如需占用河道、草地、林地的，除了应遵守国家对 土地管理的规定之外，还要考虑到水利、草原、林业等部门的管理规定，办理相 应的监管审批手续。延伸阅读：土地性质分类大全中华人民共和国土地管理法是我国土地政策的根本大法，所有土地相关政策 法规均依据土地管理法而来！1、根据土地所有权分类根据所有权分为国家所有和集体所有两类。 城市市区的土地属于国家所有。农村 和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外， 属于农民集体所有；宅 基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。2、根据土地用途分类根据土地用途分为：农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生 产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指 建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工