公共管理学第三章

1、第三章 公共组织公共组织的性质与结构非营利组织第一节 公共组织的性质与结构一、公共组织的内涵 1、组织与公共组织组织是社会的细胞，是人们实现共同目标的工具。从社会发展史来看，组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。早期组织：家庭、氏族、部落、阶级、国家。从人类社会群体角度来看，组织由两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群关系。在现代社会中，组织所追求的目标有公共目标与非公共目标之分。据此，人们可以把组织划分为公共组织和非公共组织。这两类组织在基本目标、结构模式、运行方式等方面都有很大的差异，表现出各自不同的特征。公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，

2、以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。政府行政组织是最重要的公共组织。公共利益是公共组织发展的逻辑起点和终点，公共性是公共组织的本质。2、公共组织的基本要素物质要素人员经费物资设备精神要素目标责权结构人际关系3、公共组织的特征以增进公共利益为目标公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性公共组织受到高度的公共监督公共组织的活动具有政治性公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难公共组织具有一定的独占性二、公共组织的结构公共组织结构是指公共组织各种要素的一种特定安排，即公共组织各要素

3、的排列组合方式。良好的公共组织结构是完成公共组织目标、提高行政效率的物质基础，具有重要的功能。合理的公共组织结构应该是以职能为中心，在数量上保持合理的比例关系，在运行上相互协调适应，呈现出一个有机的、充满活力的网络整体。公共组织结构有纵向结构和横向结构：纵向结构形成公共组织的层级制，横向结构形成公共组织的职能制。它们之间各有优缺点，互相制约，互相补充，缺一不可。所以，各个国家的公共组织都将层级制和职能制结合起来，既设有层级的公共组织，又将各个层级的公共组织分设为平行的若干部门，力图使它们互相取长补短，发挥它们的优点，避免它们的缺点。1、公共组织的纵向结构 决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技

4、术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层公共组织层级制的优缺点：优点：（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。2、公共组织的横向结构（1）

5、按业务性质分工。这是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。 （2）按管理程序分工。这是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。如各级政府的首脑机构就是决策部门，各级政府的政策研究室就是各级政府的咨询部门，一般的业务部门就是执行部门，统计局就是信息部门，监察部就是负责监督的部门。（3）按管理对象分工。这是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。（4）按地区分工。指按一定的政治、经济、地理环境等要

6、素，在不同的地区，设置不同的部门。如公路局，就是以地区为单位来划分管理范围。3、公共组织的主要结构形式（1）直线制（2）职能制（3）直线职能制（4）矩阵制直线制部长A局长B局长C局长处长科长科员处长科长科员处长科长科员又叫军队式组织，按照垂直系统建立组织形式，各级领导执行统一的指挥和管理职能，不设专门的职能机构。职能制又称“参谋型组织”，是在行政主管的领导之下，按专业分工设置管理职能部门，各职能部门直接对首长负责，并在其业务范围内对下级有指挥、协调、监督的权力的组织形式。县长省长局长厅长厅长厅长厅长县长县长乡长乡长局长局长局长乡长财务处直线职能制以直线为基础，在行政首长领导之下设立相应的职能部

7、门，分别从事专业管理，作为该领导的参谋的组织形式。校长人事处教务处院院院总务处系系系系系系矩阵制又称“专案组织”，是由纵向的职能系统和横向的项目系统交叉形成的组织形式，它是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的。A部门B部门C部门科员科员科员科员科员科员科员科员科员甲工作部乙工作部丙工作部三、公共组织的类型公共组织本身是一个复杂的系统，虽然在其本质上都是以增进公共利益作为目标，但各自由于所依靠的资源（权力）、在社会中所处的地位、具体的组织目标并不完全相同，以及其行为方式也不完全一致，因而公共组织就具有了不同的类型。 以公共组织是否拥有行政权力以及这一权力的大小来进行划分，相对其他标准而言，更

8、能反映出公共组织的本质特征，以及不同类型公共组织的活动特点。按此标准进行划分，公共组织主要可以分为政府组织、准政府组织和非营利组织。1、政府组织广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。在广义层面，政府组织包括立法机关、司法机关与行政机关。狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的，行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家事务的机构体系。基本特点：（1）政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；（2）政府组织从事公共管理的手段是行政权力；（3）政府组织有权支配和运用公共资源；（4）政府组织提供的产品是公共物品；（5）

9、政府组织行为的价值取向是公共利益。政府是公共管理的核心主体（1）政府决定着整个公共管理的基本范围、基本性质和基本方向。（2）政府决定着整个公共管理的体制和运行。（3）政府是公共管理中其他管理主体的管理者。 2、准政府组织在国家承担公共管理职能的组织中，还有一类比较特殊的组织，它们不是行政组织，但实际承担着部分行政组织的公共管理职能，被称为准政府组织。准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。第二节 非营利组织作为一种组织形式，非营利组织已经存

10、在几个世纪。但是一般认为，现代意义上的非营利组织出现于二战前后，并以1942年英国牛津乐施会（The Oxford Committee for Famine Relief，简称Oxfam）的创立为标志。作为一个概念，非营利组织最早见于1945年签署的联合国宪章。对非营利组织常用的界定第一种是给出法律上的界定。第二种是依据组织的资金来源加以界定。第三种是依据组织的“结构与运作”界定。与非营利组织类似的词汇还有非政府组织（non-governmental organization）、志愿组织（volunteer organization）、公民社会组织（civil society organiza

11、tion）、免税组织（tax-exempt organization）等等。非营利组织：是以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。美国法律经济学家亨利.汉斯曼（Henry Hansmann）把非营利性组织的利润不得进行分配这一特征进一步提炼成非盈利组织的“非分配性约束”。国外非营利组织分类从国外非营利组织分类来看，目前比较普遍采用是亨利.汉斯曼的按照组织收入的来源方式和管理方式进行分类： （1）从收入来源分类，如果组织收入的大部分来自外界公众的捐赠，则称为“赞助型”组织，如红十字会；如果组织通过销

12、售产品或者服务来筹集大部分资金，则称为“商业型”组织，如医院。 （2）从管理的方式分类，如果组织是由自己的顾客来进行管理，就称为“自理型”，如乡村俱乐部；如果组织成立专门的董事会，然后聘请总经理来管理，称为“企业型”组织。 在美国还有更简单的分类方法，即将非营利组织划分为会员制组织和非会员制组织两大类，再将非会员制组织分为服务型组织和资助型组织。 按照非营利组织承担的功能进行分类，主要分为：（1）宗教性组织：包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。（2）社会性组织：包括奉献俱乐部、友爱团体。（3）文化性组织：包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。（4）学术性组织：包括私

13、立学校、私立大学、研究机构。（5）保护性组织：包括同行业者联合会、工会。（6）政治性组织：包括政党、政治后援集团。（7）慈善性组织：包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。（8）社会运动组织：包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。中国非营利组织分类 根据我国现行的法规和管理体制，非营利组织要在民政部门登记注册后才能成为合法的民间组织，因此，各种形式的非营利组织首先可以分为两个大类： （1）在民政部门登记注册的非营利组织，可以称为已登记非营利组织。社会团体、民办非企业单位、基金会。 （2）未在民政部门登记或

14、者转登记的非营利组织，可以统称为未登记非营利组织。2、非营利组织的特征组织性民间性非营利性自治性志愿性公益性3、非营利组织是公共管理主体的必要组成部分 （1）非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者 （2）非营利组织能提高公共物品的供给效率 （3）非营利组织能较好地满足社会多元化的需求 （4）非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求 4、当代中国管理中的非营利组织我国非营利性组织的兴起：中国漫长的封建社会中、建国后直到改革开放之前，我国都不存在真正的非营利组织。当代中国的非盈利组织主要是在社会主义市场经济体制的改革展开后逐步形成和发展起来的。产生原因： 一是市场经济在中国的出现

15、和发展，为非营利组织的成长打下了必须的基础。 二是转变政府职能改革的不断发展，也对非营利组织的建立提出了需求，开拓了发展空间。 我国非营利组织发展存在的问题 （1）非营利组织自身存在的问题 一是身份不清。这集中的表现在不少非营利组织具有亦官亦民或以非营利的身份从事营利活动。 二是非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。（2）与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题 一是对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。 二是法制薄弱。与非营利组织相关的法律过于简略、薄弱。 我国非营利组织改革发展的基本取向（1）大力培育非营利组织。在大力培育非营利组织方面，主要抓好两项工作： 第一，在社会领域推进“政社分开”改革。 第二，重点在资金方面进行必要的资助。（2）加强对非营利组织的监督管理。加强对非营利组织的监督管理，重点要抓好两方面的工作： 第一，逐步完善有关非营利组织的尤其是其活动的法律法规。 第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管