管理与管理论课程

1、PAGE PAGE 39第一节 管理与管理论的演进一、管理的含义 管理是为了实现某种目的而进行的决策、计划、组织、指导、实施、控制的过程。管理的职能 管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。 就我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，可以把管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面管理的类型 现代社会的管理划分为公共管理和工商管理（也称之为私人管理）两大类型管理理论的演进 自从管理学成为独立的学科以来，大体经历了三个发展阶段,古典管理理论阶段,行为科学阶段,现代管理理论第二节 行政与行政学一、行政的含义 行政是指依法享有国家权力的国家行政机关，对国家事务、社会公共事务

2、和自身内部事务的管理活动二、行政的作用、特点 行政（管理）是社会运行过程中起主导作用的管理活动，其作用主要表现在： 行政（管理）对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。行政（管理）直接或间接制约和影响其他一切管理活动。行政（管理）直接关系着人民群众的切身利益 特点: 行政是以提供公共服务为目的的社会管理活动。行政是为国家政治统治服务的政治性活动。依法行政是现代行政的本质特征。社会民主是有效行政的基础保证。5）公平原则是现代行政的出发点。三、行政学的研究对象、相关学科和特征行政学亦称行政管理学或公共行政学，是以行政管理为研究对象，并揭示其内在规律的一门学科。具体讲，就是研究国家行政

3、组织对国家和社会公共事务及其自身内部事务进行有效管理的规律、基本原则和方法的一门学科。行政学的研究内容主要包括： 研究政府为什么去管。(2)研究政府应该管什么。(3)研究政府能够管什么。(4)研究政府怎样管。（5）研究政府由谁管。 从学科上讲，行政管理学综合运用多种知识研究行政管理问题，相关学科涉及政治学、法学、社会学、管理学、心理学等。 行政学在形成与发展过程中表现出一些鲜明的特征，主要包括：（1）阶级性与社会性的统一。（2）理论性与应用性的统一。（3）规范性与权变性的统一。（4）综合性与独立性的统一第三节 公共管理与公共管理理论的兴起一、公共管理的含义 “公共管理”与“公共行政”有所不同。

4、“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，尽管“公共管理”也包含了“公共行政”的许多内涵，但它主要关注的并非只是过程、程序和按指令所办事项，以及内部取向，而更多的是关注取得某种结果和对结果所负的个人责任。公共管理理论的产生 20世纪70年代末到80年代初，当时在美国一些大学的商学院和公共政策学院中公共管理理论开始形成。公共管理学的研究对象 公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科公共管理学的研究方法 （1）历史研究。（2）文献研究。（3）系统分析。(4)比较分析。(5)实验分析。(6)案例分析 第一章 公共组织 第一节公共组织概述一、组织的概念 组织是指在一定的社会环境中

5、，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织的性质 是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织公共组织的作用 公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织公共组织的构成要素 A组织人员。B组织目标。C职能范围。D机构设置。E职位设置。F权力与职权。G权责划分。H规章制度。I团体意识。J组织设计。K支持硬件。L技术与信息 第二节公共组织的结构一、管理层次与管理幅度 管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度指一名上级管理者或一个组

6、织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。它是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般越宽公共组织的结构形式 公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。一般有以下形式：A直线结构。单一垂直领导，结构简单，传递速度快，但容易导致僵化，规模不大。 B职能结构。每个上级部门没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。拓展了管理事务范围，适合复杂管理，但如缺乏协调，会造成政出多门、混乱局面。C直线职能结构。每个上级部门有单一服从自己的下级部门，但这个下级部门需接受其它上级部门的指导与监督。既有垂直领导，也有水平领导。缺点是垂直领导可能排斥水平领

7、导。D矩阵结构。又叫适应性组织。以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行任务的结构。垂直领导（原有等级内）与水平领导（临时机构内）并重，有利于发挥组织成员综合优势，适合复杂工作。缺点是双重领导，以及稳定性较差。我国政府组织的结构A纵向结构。宏观中央层次，地方行政组织的层次。如省、市、县、镇微观行政组织内部的工作层次关系。如部、厅、局、所B横向结构。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。行政体制的基本类型行政组织体制的基本类型可以按照不同的标准来划分。A根据行政组织中最高决策权所属人数分为首长制和委员制。在我国实行首长制，也吸收了委员

8、制长处，重大问题经集体讨论由首长集中决定。B根据行政组织构成单位的功能和性质分为层级制和职能制。在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。C根据行政组织权力的使用特点分为集权制和分权制D根据行政部门中同一层级所受的指挥和控制分为完整制和分离制 第三节 公共组织的过程与行为一、组织冲突与协调组织冲突指因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发的组织间行为的“不合辙”。通常有三种形式：A目标与顾客的冲突。目标导向型与顾客导向型的冲突，如美国卫生及公众服务部管制卫生及福利项目，而退伍军人管理局则要为顾客谋最大利益，于是冲突产生。 B功能与领域的冲突。即“条条”与“块块”的

9、冲突（条是垂直的，块是地方的）。财政部要求对地方财政部门加强管理，而地方则希望对其实行属地管理。 C目标间的冲突。不同组织的目标领域发生交叉，引起冲突。如警察与消防员皆参与处理危机事故，领域重叠，可能引发冲突。 组织协调可分为水平协调与垂直协调，水平协调指组织间水平方向上的合作，如利益相关组织通过协商达成协议；垂直协调指上级对下级组织冲突进行的协调。个体行为、群体行为与组织行为1.个体行为公共组织尤其是行政组织中的人的行为方式有其特别之处，主要有三种基本模式。A成人发展模型。根据人的不同阶段，20岁时工作满足感低，倾向学习，承受能力差。30岁时经过社会化和个人成长后，进入职业稳固期。40岁面临

10、中年危机，满意感急速下降。50岁，满意感重新恢复。退休前满意感又下滑。B文化行为模式。不同民族文化背景下，行政人员行为不同。包含多个维度：避免不确定性，个人主义集体主义，刚性气质柔性气质，长期取向短期取向，权力距离。如权力距离是接受不平等权力分配的程度，美国人接受距离小，则个人参与决策热情高；而法国、意大利则反之，愿意依赖上级。 C政治行为模式。根据政治因素描述个体行为。分为乡下型（忠诚度高，追求声望，在乎升迁）、都市型（只在乎能否让自己自由发挥）。或制式型（类似乡下型）、专才型（类似都市型）、混合型（不在乎声望，但希望升迁） 群体行为 非正式群体与组织管理。在任何组织和社会的构成中，都存在着

11、非正式群体，许多组织的职能都是通过非正式群体来完成的，特别是在正式群体的沟通和指挥协调遇到障碍时，更是如此。 非正式群体按其形成的原因可分为利益型、情感型、爱好型、信仰型和亲缘型等类型。按其影响结果可分为积极型、中间型、消极型和破坏型。按其构成情况可分为横向型（由组织中级别、层次相同或工作性质一样的人员组成），纵向型（由组织中不同级别、不同层次、不同职位、不同工种的人员组成）和混合型（不分等级、层次差别，由各色利益相关的人员组成）。 非正式群体的特点主要表现在：第一，具有自发性。第二，具有不稳定性。第三，中心人物作用突出。第四，至少在一段时间里表现出很强的凝聚力。第五，信息沟通的数量和质量远远

12、超过正式组织的信息沟通。第六，心理和行为对外界事物感受上的一致性。群体压力与从众行为从群体利益角度来看，并非从众行为一定会产生好的效果。通常从众行为的结果有三种可能性：一是积极的一致性，二是消极的一致性，三是无异议的一致性（一种得到大家公认的行为模式）。因此，组织在对待从众现象时，应把握这样一个最基本的原则：鼓励和支持积极的一致性，消除和转化消极的一致性，服从和遵守无异议的一致性。组织行为 公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”的特征：其一经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求的是自身利益的最大化。 第四节公共组织环境公共组织的生态环境主要指组

13、织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境公共组织环境的基本构成要素政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政 党制度、公共政策。 经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。文化环境:文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言 较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。 （4）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术 第二章

14、 公共管理职能 第一节 公共管理职能概述公共管理职能的内涵及其形成原因公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体公共管理的程序性职能决策。公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。 组织。具体地，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。 （三）领导。公共部门中的领导者运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为，激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。具体地，领导职能又包括指挥、沟通、协调及激

15、励等基本职能活动。 （四）控制。公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。三、公共部门的任务性职能（一）经济职能 1.宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。 微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产

16、品与服务的生产和经营有关的管理活动。 政治职能 1.民主建设。2.社会治安。3.国家安全。社会职能 1.提供社会保障。2.促进公正的收入分配。3.环境保护。（四）文化职能 文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、互相促进。 第二节 公共管理职能的历史演变传统社会的公共管理职能前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征： 公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵

17、族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。 包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。 （3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的二、西方国家公共管理职能及其变迁根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。 （一）自由放任主义（二）国家干预主义（三）新古典主义 第三节 市场经济中的公共管理职能市场机制的缺陷市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配

18、置高效、合理和优化的目标。 然而，市场决不是万能的，市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题市场不能消除垄断和非公平竞争市场不能解决外部性问题市场无法满足社会对公共产品的需求。市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题市场不能确定和控制宏观经济总量平衡。市场调节是一种事后调节市场经济中公共管理职能的内容限制垄断和促进竞争 界定和维护财产权，克服外部性。公共部门用来纠正外部效应的措施包括经济措施、法律措施、行政措施和社会措施。经济措施主要指征税，如对车主征收“公路使用费”，征收污染税或拍卖“污染排放权”以解决污染问题， 提供公共产品。软件指法律制度、国防、行政

19、服务、消防、社会卫生保健与文体教育等；硬件则包括供水、供电、邮电、通讯、道路交通设施等基础设施。 保障收入分配的公正化。第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准。第二，对个人征收累进所得税，第三，实施工资和物价管制。第四，增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助金和救济金等。此外，政府还可通过征收高额财产税和遗产税等，防止收入过分悬殊；通过举办公共工程等，增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入。 （五）调控宏观经济。一是财政政策，即调节政府开支的规模和税收高低，以调节人们可支配的收入，从而调节总需求；二是货币政策，即用调节货币供应量的方法来影响投资和消费。因此宏观经济政策应以保

20、持货币增长稳定和物三、公共管理职能的限度公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败”的现象。首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。 最后，公共部门系统存在低效率常态。在现代市场经济生活中，市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。 第三章 公共决策 第一节 决策概论决策的含义决策是人类社会所特有的现象，是人类社会发展到

21、一定历史阶段的产物。决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程，即人们为实现一定的目标所作的行为设计及其抉择公共决策的含义公共组织的决策是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程公共决策的类型（1）程序性决策与非程序性决策。单目标决策与多目标决策。 确定型决策、风险型决策与非确定型决策。个人决策与群体决策。 (5)原始决策与追踪决策四、决策的价值前提与事实前提根据西蒙等人的看法，决策无非是根据前提引申出结论，这类前提主要涉及两个方面的内容，即价值因素和事实因素。所谓事实因素是指决策中所依据的客观事实，如一个人在决定上班带不带伞时要考虑天气

22、情况，在这里天气情况就是我们所说的事实因素。但决策的依据不仅仅是事实因素，还包括价值因素。所谓价值因素是指决策者的个人好恶，仍以上述的简单决策为例，如果天下雨，带伞可以遮雨；但如果天不下雨，雨伞就成了累赘 第二节 行政决策体制行政决策的含义作为决策的一种基本类型，行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定行政决策系统公共政策系统是由政策主体、政策客体、政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统。其构成有：A信息子系统。由掌握信息技术的专门人才组成，从事信息的收集、加工处理、传递等活动，旨在为公共决策提

23、供准确、及时、实用的信息。 B咨询子系统。又称参谋子系统。由各种专家、学者组成，运用科学的方法和技术，旨在分析问题、设计方案、参与政策评估并反馈信息等，是公共决策科学化、民主化的一个重要条件。 C决断子系统。也称中枢子系统。由拥有决策权力的高层领导者组成，系统在公共政策系统中居核心地位，具有权威性和主导性。 D执行子系统。由政府行政机关和行政人员构成，具有现实性、综合性、具体性、灵活性等特点，它将政策方案转化为政策效果。 E监控子系统。由体制内和体制外的有关部门和个人组成的一个子系统，相对独立于其它系统，作用贯穿于整个公共决策过程之中，是公共决策科学化、民主化、法制化的一个重要保障。行政决策体

24、制行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型，各国行政决策体制与这三种决策体制有着紧密的联系 第三节 行政决策程序行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤，主要有以下五个步骤一、问题界定一般而言，问题界定需要经过以下几个基本环节： 症结分析。原因分析。确切表述。即对问题症结的“现实”与“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因做出准确判断。 问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。目标确立行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所要达到的

25、条件状态。行政决策的目标如同管理中的其他目标一样，均具有如下特征：（1）层次性。(2)多样性(3)从属性。 目标确立阶段主要经过依据确定和体系建立两个环节：(1)依据确定。(2)体系建立。目标确立的主要方法有：(1)综合指标法。(2)主要目标列举法。(3)目标排序法。(4)综合评分法。(5)逐步淘汰法。方案设计决策方案是指为解决实际问题、实现决策目标而设计的行动准则、步骤、途径和方法。方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计多种实现决策目标的备选行动方案的过程。方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节决策方案的设计一般可分为轮廓构想

26、和细部设计两个具体步骤。方案设计阶段所运用的一些基本方法主要有： 头脑风暴法。又叫自由思考法，即通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想的方法。 对演法。即让不同方案的制定小组间展开辩论。(3)综摄法 又称比喻法或集思广益法结果预测结果预测是针对行动方案实施的客观条件及其变化因素，对方案在各种客观条件下的可能结果做出预测，目的是为了对备选方案进行全面评估或修改完善。结果预测在行政决策中的地位由行政决策本身面向未来的特征所决定，是方案评估和择优的前提条件。结果预测的基本步骤是：第一，收集资料。第二，确定方法。第三，计算和分析。第四

27、，评审结果结果预测的主要方法有： 德尔菲法。即采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠、一致的意见的方法。 专家会议法。即通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果的方法。 时间序列法。即假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态的方法。 回归分析法。即根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态的方法。 (5)趋势外推法。即根

28、据预测对象的历史和现实资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况的方法五、方案抉择方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较、权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。方案一经抉择和批准，即成为行政人员和行政对象的行动准则。 方案抉择的主要环节包括：（1)确定标准。(2)可行性分析。(3)合法化过程。方案抉择的主要方法有：(1)经验判断法。(2)“决策树”技术。(3)试验法。(4)模拟法。 第四节 公共决策中的群体决策群体决策及其利弊分析 在公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。群体决

29、策的优势在于：第一，群体决策能够集思广益，群策群力。第二，群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，从而使之易于执行。第三，群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同人员的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。 但是，群体决策也有其不利的一面，具体表现在以下方面：第一，工作程序较慢。第二，个人的创新思想和建设性意见不能够很好地表达出来。第三，易出现极化现象。第四，人为的决策障碍。第五，实际上是个人拍板。第六，一旦决策失误，责任需由集体承担，从而掩盖了个人的过失。第七，当组织不具备群体决策的条件，如组织成员素质较低、缺少必要的决策技能、缺乏健全的决

30、策程序等，一旦采取群体决策形式，往往会带来非常不利的结果。第八，把群体决策作为激励的一种手段的做法并不明智。参与决策的特征随着现代公共管理观念的建立，一般成员参与决策的过程已经成为公共组织所追求的一种民主诉求。通常认为，一般成员参与决策往往是通过一定的组织系统来影响公共决策的过程和内容，是一种与独裁式的管理体制相抵触的民主决策形式。参与决策无疑可以削弱集权式领导的作用，因此从领导机制的角度来看，它无疑是一种制衡的工具。由于参与决策的群体往往就是公共决策的执行群体或目标群体，所以，通过参与的形式做出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也较高，有利于提高公共决策的有效性

31、和促进公共决策的合法性。群体决策的择案规则一票否决（全体一致）。一票否决即全体一致原则，指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备选方案，有任何人持不同意见，方案都不能通过。多数决定。多数决定即少数服从多数，以多数票通过中选方案的择案规则。两两对比法。该法也被称为“成对表决法”。 偏好次序表决法赞成投票制淘汰投票制正负表决法8.等级决定 第四章 公共组织中的领导 第一节 领导与领导者领导的含义在公共组织中，领导是领导者依托个人影响力和组织赋予的权威，为了完成公共管理使命而动员、引导人们的思想和行为，实现组织目标的活动领导权威领导既是一种活动，也表现为一种能力，即影响力。因此，领导亦简

32、单定义为影响力影响人们心甘情愿地为实现组织目标而努力工作的能力。也就是说，领导的这种影响力能改变个人或群体的思想和行为，这种影响力来自于领导权威，这种权威由两个部分构成：职位权力和个人权力。公共组织的领导者公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使领导权力并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。公共组织领导者的来源一般有两种。一种是内部来源，即公共组织系统内部升任和补充。另一种是外部来源，即从全社会选拔优秀人才领导者的基本技能组织赋予领导者一定职权，要求其实现组织目标。然而，仅有职权是不够的，必须辅之以领导者个人技能才能使领导行为变得卓

33、有成效。对于承担不同公共管理职能的领导者而言，拥有一定的素质和技能是其完成组织使命、实现组织目标的基本前提。罗伯特卡茨认为，领导者必须具备三种技能，即技术技能（业务能力）、人际技能（处理人际关系的能力）、概念技能（抽象和决策能力），上述技能又简称为领导者的THC技能领导与管理的区别领导与管理是有区别的。从管理职能的角度看，领导是一个引导和影响人们为实现组织和群体目标而做出努力与贡献的过程。然而，并非所有的管理都是领导，并非所有的管理者都能成为领导者。领导与其他职能的区别之处，在于与人相联系的方面和特征上。从属性来看，领导既是一门科学，也是一种艺术。与领导艺术相对立的是“权术”，即“弄权之术”

34、第二节 有效领导与领导理论人性假设理论现代管理思想的发展，折射出人性理论的发展脉络，也体现出组织领导者对人的本性及人的个人和群体行为的认识变迁。在领导过程中，不同的领导者之所以倾向于不同的领导风格，往往是由其对人性的不同认识决定的。代表性的人性假设理论主要有麦格雷戈的XY理论和沙因的四种人性假设基于X理论对人的认识，持这种观点的领导者认为，在领导工作中必须对员工采用强制、惩罚、解雇等手段来迫使他们工作，对员工应当严格监督和控制，在领导行为上应当实行高度控制和集中管理，在领导模式上采取集权的领导方式。所以，X理论被认为体现了集权型领导者对人性的基本判断。基于Y理论对人的认识，领导者应该对员工采取

35、民主型和放任自由型的领导方式，在领导行为上必须遵循以人为中心的、宽容的、放权的领导原则，使下属目标和组织目标很好地结合起来，为人的智慧和潜能的发挥创造有利的条件。人类特性的以下四种假设。理性经济人假设。社会人假设。自我实现人假设。复杂人假设。在领导行为中，不同的人性认知往往导致不同的领导风格选择，并进而对组织目标的实现产生重要影响领导理论的演变自20世纪30年代以来领导理论研究经历了三个阶段，每个阶段分别由一种研究路径所主导。 第一个阶段（20世纪30年代），这一时期的研究致力于了解领导者与非领导者在哪些人格特质方面存在差异，形成领导特质理论。 第二个阶段（20世纪40年代末到60年代中期），

36、主要采用行为主义的方法和视角，希望从领导行为和领导风格的差异上发现领导者与非领导者的区别，被统称为领导行为理论，代表性的有管理方格论等。 第三个阶段（20世纪60年代末到90年代），这一时期考察的重点主要在环境和领导情境对领导的有效性是否有决定性的影响，被统称为领导权变或领导情境理论，代表性的有菲德勒权变理论、赫塞和布兰查德的情境领导理论等研究发现领导者有6项特质不同于非领导者，即：智慧、进取心、自信、领导意愿、知识、诚实与正直。领导权变理论领导权变理论，又被称为领导情境理论，特点是重视情境对领导行为有效性的影响。该理论认为，并不存在着一种普遍适用的“最好的”领导方式，领导是一个动态过程，领导

37、者的有效行为应随着情境的变化和下属的不同而变化。领导者在一定情境条件下通过与下属交互作用来达致目标。领导绩效取决于领导者、被领导者、情境等因素的交互作用，可以用下列公式表示：领导=f(领导者，被领导者，情境）。决定领导绩效的条件包括：工作的结构化程度，领导者的职位权力，下属角色的清晰度，群体规范，信息的可获得性，领导者与下属关系的质量，下属对领导决策的认可度，下属的工作士气，等等。 第三节 我国行政领导制度民主集中制民主集中制是我国根本的领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来行政首长负责制行政首长负责制是我国的行政领导制度，这是一种集体领导

38、制度。集体领导就是集体决策、共同负责的制度。 我国的行政首长负责制是领导个人分工负责的制度。 集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。我国的行政首长负责制就是集体领导与个人分工负责制的有机结合。三、日常行政领导制日常的行政领导制度是前两项领导制度在实际执行中的具体化。从行政活动主体的双向性，即从行政领导者的角度和行政活动的参与者的角度来研究日常的具体行政领导制度，可以发现，日常的具体行政领导制度可以表现为三个层面：领导与群众关系问题；领导与领导之间的上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。 处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度。这种制度是行政领导的民主原则最直接的要

39、求和体现。 上下级行政领导者之间联系的制度。要使行政活动有序、有效地开展，既需要各种客观条件，更需要各级别的行政领导者的有效配合。 (3)协调行政领导班子内部关系的制度。行政领导班子内部关系的协调状况如何，对整个行政管理活动及其结果有很大影响。 第五章 公共管理绩效 第一节 公共组织的绩效管理绩效管理概述所谓绩效管理（PerformanceManagement）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责公共组织绩效评估指标的选择常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Eff

40、iciency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。1经济（Economic）2效率（Efficiency）3效能（Effectiveness）4公平（Equity）公共组织绩效评估指标体系的建构建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。 政府绩效的测评标准和方法 公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。（1）数量标准。（2）质量标准。（3）时效标准。（4）费用标准。公共部门绩效的测评方法。主要有4种方式。（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）

41、标准比较法。（4）要素分析法。（二）公共部门绩效评估的指标体系1.业绩2.效率3.效能4.管理成本 四、公共管理绩效的改进近十几年来，管理学研究者在寻找绩效改进方面上投入了大量精力，并产生了一些新的理论，其中比较典型的是组织修炼和知识联盟这两种理论。 第二节 公共组织的目标管理目标管理的涵义（Managementbyobjectives，MBO）是指对组织目标的管理：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式目标管理的过程1.设定组织目标2.目标的具体化3.目标完成检查和业绩考评三、目标管理的实施1.实施目

42、标管理的前提2.有效的设定管理目标3.目标管理的具体实施四、目标管理的优缺点和在公共组织应用的局限目标管理的优点1.激励明显2.管理有效3.任务明确4.控制有力5.自行管理目标管理的局限1.容易注重短期目标2.设置目标存在困难3.难以权变目标管理在公共部门应用的限制公共部门所处的坏境较私部门复杂多变，目标管理运用范围和程度受到一定影响目标管理存在信任问题，研究表明，官僚体系中建立信任很不容易公共管理目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量目标管理实施常以一年或少于一年为周期，强调短期目标管理，易忽视长期目标发展规划第六章 公共组织人力资源管理第一节 公共组织人力资源管理概述一、人力资源管

43、理的相关概念关于公共组织人力资源管理，首先必须明确三个基本概念：人事管理：指对社会组织中的人与事之间以及共事人之间的关系进行协调，以期达到事得其人、人尽其才、才尽其用、事尽其功的管理目标人事行政：特指国家行政机关的人事管理人力资源管理：是指对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的一系列活动的总称，涉及管理制度、法规、程序和方法公共组织人力资源管理的兴起与传统人事行政相比，公共组织人力资源管理的基本特征在人性假设上，人力资源管理把人看做是第一资源在管理原则上，人力资源管理主张以人为中心在管理方法上，人力资源管理注重科学性与艺术性的结合在管理内容上，人力资源管理注重人与事，人与环境的

44、协调配合在管理部门地位上。人力资源管理者成为决策层的核心之一在公务员管理上，人力资源管理致力于人力资源的开发利用公共组织人力资源管理的过程公共组织人力资源管理的过程包括以下活动环节或职能公共组织人力资源规划公共组织的职位与职责分配公共组织人力资源的获取公共组织人力资源的绩效评估和薪酬管理公共组织人力资源开发公共组织人力资源的流入和流出管理公共组织人力资源管理中的雇员关系第二节 公共组织的人力资源开发一、公共组织人力资源开发的含义是指公共组织为了公共管理工作中涉及的人或事方面的任务，所需要掌握的方法或技术，主要包括人力资源的预测与规划、选拔与使用、教育与培训、配置与管理的一系列活动，目的在于提高

45、公共组织人力资源的能力与素质，使其在行驶国家公共权力、管理公共事务和促进社会经济发展中发挥更大的作用、公共组织人力资源开发的主要内容预测与规划。是指对未来一定时期公共组织人力资源的需求量、需求质、需求结构和公共组织人力资源可能出现的数量、质量、结构进行推测，并制定规划，使公共组织人力资源的供求相适应的过程。预测与规划应注意以下几点：1、做到心中有数、有据，以便科学的量事而育人、用人；2、要实现科学的决策，必须做到科学预测、做好基础性、前提性的统计工作；3、做到规划以预测为基础，需要与可能相平衡，人的结构与经济结构相适应。 教育与培训。是指根据经济与社会发展的需要，按照不同岗位的需要，有计划、有

46、组织地开展旨在提高公务人员的智力水准、政治和业务素质，实现其价值观念转变的训练活动。 选拔与使用。是指通过一定的程序和鉴别，把符合一定要求的人选拔出来，并给予相应的职责和权力，使其积极有效地发挥作用。选拔与使用产生的积极作用：1、对教育和培训期示范促进作用；2、对事业与人才本身起推动作用；3、对周围的人与事起连锁反应作用。（4）配置与管理。仅仅选拔出合格的优秀人才还不够，还必须把他们配置到适当的岗位上，实现人与事的最佳配合，并加以科学化、法制化的管理，这就是公共组织人力资源的配置与管理。应遵循的原则1、配置的类别、领域要适宜，2、能级、能质要适宜3、个体、全体要适宜。三、加快我国公共组织人力资

47、源开发的策略（1）提高对公共组织人力资源开发重要性的认识；（2）加大公共组织人力资源开发的力度； （3）科学配置、合理调整公共组织人力资源结构；（4）增强教育与培训的力度； （5）提供公共组织人力资源开发的制度保障； （6）加强公共组织人力资源开发的国际交流与合作；（7）建立与完善人才市场； （8）拓展公共组织人力资源开发的途径。第三节 公务员制度一、西方文官制度西方文官制度是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等作出系统规定的规章制度和体制，目的在于选贤任能，提高行政效率及维持政府行政行为的连续性。文官制度的内容对文官实心分类管理是文官制度的

48、重要内容：品位分类与职位分类考认制是文官制度的基础：由先后衔接的竞争考试与择优录用组成“政治中立，职务常任”是文官制度的基本特征我国公务员制度的形成和内容理论准备阶段【19851989年】；试点实验阶段【19891993年】；哈尔滨市和深圳市试点。全面实施阶段【从1993年开始】。1993年8月14日国家公务员暂行条例的颁布，标志着我国公务员制度的正式建立我国公务员制度与西方文官制度的区别有哪些？ 动因不同。西方文官制度是在资本主义社会条件下，为克服 资产阶级两党或多党轮流执政所产生的行政弊端，防止官员腐败，保持政府工作的连续性和效能而建立的，最终目的是为了促进资本主义社会的发展；而我国公务员

49、制度的建立，是我国经济建设发展的需要和干部人事制度改革的必然结果，目的是实现行政管理的科学化、法制化，更好地促进社会主义经济的发展。 基本原则不同。西方文官制度强调“政治中立”，并将对公务员政治行为的限制置于一系列行为规则之首；而我国公务员制度规定，公务员必须坚持四项基本原则，在政治上同党中央保持一致，积极参与国家的政治生活，公务员中的党员要起模范带头作用。 管理方式不同。西方文官制度是独立于党派之外，由专门机构进行管理；我购公务员制度的各项寡聚体管理制度都是按党的干部路线、方针、政策制定的，它坚持党管干部原则，强调德才兼备的用人标准，并把政治立场和思想品德放在考核的首位。 （4）服务宗旨和利

50、益关系不同。西方公务员是一独立的利益集团，有专门机构调整其与政府的关系，二者是雇员与雇主的关系；而我国公务员法规定，全心全意为人民服务是公务员的根本宗旨，是国家行政的根本宗旨，并随时接受人民的监督第七章 公共管理的责任与监控第一节 公共权力与公共责任一、公共权力与公共责任公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。公共权力的内涵 公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者；公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。公共权力的最终作用对象是公共事务。公共权力的目标是谋取公共利益。 公共权力的特性：与一般权力相比具有：社会性。政治性。工具性。独立性。多元性公共权力

51、与公共责任的统一：授权伴随责任。公共组织目标是服务于社会公众。负责的前提条件是：不滥用职权；且权力行为者能够承担责任责任的概念包含：主观责任和客观责任。主观责任：忠诚良知认同，是道德的反映。客观责任具体形式：职责和应尽的义务。公共责任的性质与落实性质公共责任是一种任务。落实责任时必须明确具体任务；公共责任是一种义务。接受权力就必须承担为社会谋取利益的义务，这是公共责任目标导向的要求；公共责任是监控与约束的条件。公共责任是对公共权力行使过程监控的前提条件，是对公共权力约束的基础落实公共责任的分配应清晰明确，分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大权力必须相应课以多大责任。公共责任与公共权力的

52、落实必须通过监控方式实现。监控公共权力行使、评价公共权力效果、落实公共责任；落实公共责任必须具备相应的客观条件。4.公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。完善法制、重视思想道德教育和宣传、树立良好社会风尚，做到以“德”治国。第二节 公共权力的监控一、对公共权力监控的含义指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。内涵：1.对公共权力监控的主体多元化。2.监控对象是具有公共权力的所有公共组织或个人。3.对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控二、公共权力监控的机制（监控体系）：监控、有效监控、建立有内在联系和

53、规律性的监控方式。正确处理对公共权力监控中的问题1.建立监控机构；2.完善监控机制；3.提高监控机构绩效；4.发挥社会监督的作用：社会公众参与监督舆论监督第八章 公共组织战略管理第一节 战略管理与公共组织战略管理一、战略管理概述是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。战略管理的特征 1.全面性。2.长期性。3.方向性。4.目的性。5.统一性。6.重大性。7.主动性。公共组织战略管理根据社会要求公共部门采取行动的压力（环境的平静或动荡）和公共部门组织的外部回应度（积极行动或者消极行动）的不同，可以将公共部门战略分为8种类型。1.支配者型

54、战略2.指导者型战略3.造势者型战略4.适应者型战略5.流浪者型战略6.官僚型战略7.妥协者型战略8.共生者型战略第二节 公共组织战略管理的实施一、战略规划是在环境分析基础上拟定战略的过程，是将战略意图转化为战略决策的过程。目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势好的战略计划包括：战略范围、资源分配、本身战略范围的机会和威胁、最佳协调资源配置和竞争优势战略规划的步骤：1.达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组2.构建组织目标3.进行环境分析4.确立战略议程5.指定备选战略6.作出战略抉择战略实施将构想转换为现实，注重行动效率。具体内容：1.建

55、立与组织战略相适应的有效的组织结构2.合理配置资源3.建立良好的沟通协调机制，客服变革阻力第三节 公共组织战略管理的问题与改进一、公共组织战略管理的问题1.描述失实2.过程过于呆板3.正式的过程与创造性和革新相违背4.引进公共部门出现一系列的问题5.责任问题6.目标设定困难7.公共部门行政人员短暂任期造成的问题公共组织战略管理的改进战略管理思维比计划更重要。积极应对环境变化和挑战。重视战略规划与战略实施间的有效配合。打破部门障碍，建立目标和手段相结合的组织机构和工作程序，重视各级管理人员对战略规划设计的广泛参与。 重视战略管理的实施。保证战略实施的持续性、长期性、循环往复的过程。重视战略管理过

56、程中良好的沟通协调机制的建立。重视组织长期目标的设计。第九章 公共组织的文化与伦理第一节 公共组织文化概述一、公共组织文化的含义我们可对公共组织文化作出如下界定，即广义公共组织文化是指公共组织意识形态，以及与之相适应的公共组织制度和公共组织机构。而狭义的公共组织文化，则是指公共组织意识形态，即在公共组织实践活动的基础上所形成的，直接反映公共组织与公共关系的各种组织目标、价值标准、基本信念、行为规范和精神活动状态。公共组织文化的类型根据结构一功能分析，公共组织文化分为：（1)角色型公共组织文化。(2)权力型公共组织文化。(3)任务型公共组织文化。（4）人本型公共组织文化。 根据隶属区域，公共组织

57、文化分为：(1)社会总体公共组织文化。（2）区域公共组织文化。 根据表现形式，公共组织文化分为：（1)精英公共组织文化。（2）大众公共组织文化。根据作用直接与否，公共组织文化分为：（1)显性文化。（2）隐性文化。 根据民族文化差异，公共组织文化分为：（1)西方公共组织文化。（2）东方公共组织文化。公共组织文化的特征文化作为影响社会生活的一种重要因素，在不同的社会生活领域中表现为不同的形式。公共组织文化是文化在公共组织中的一种表现形式。因此，公共组织文化除了具有文化的共同属性外，也有自身独有的特征，这些特征集中体现在几对辩证统一的关系之中：个性与共性的统一、抽象性与具体性的统一、稳定性与变革性的

58、统一、理想性与现实性的统一、软约束性与强制性的统一。公共组织文化的结构公共组织文化是一个多层次、多方面的复合系统。公共组织文化的结构大体上由两大部分组成，一是构成公共组织文化的各个基本要素；二是各要素之间的相互关联性即结构层次性公共组织文化的功能 公共组织文化是公共组织的灵魂，对公共组织的存在和发展，甚至对社会文化的发展都具有促进功能。公共组织文化的促进功能主要体现在以下几个方面：指导功能2.凝聚功能3.激励功能4.创新功能5.统摄功能公共组织文化的整合功能体现在以下几个方面：导向功能2.约束功能3.协调功能4.控制功能公共组织文化的负向功能体现在:1.抑制功能2.阻碍功能第二节 公共管理伦理

59、一、公共管理伦理的含义所谓公共管理伦理，是指公共管理领域的基本伦理维度、公共管理行为的基本道德规范，以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社会公共精神公共管理伦理的特征第一，整体性与系统性。第二，政治性与社会性。第三，非功利性和非交换性。第四，高尚性与广泛性公共管理人员的职业责任概括起来讲，公共管理人员的职业责任包括行政责任、法律责任和道德责任三个方面的内容1.公共管理人员的行政责任 这是指公共管理人员违反公共组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。公共管理人员的法律责任 根据不同的分类标准，可以将公共管理人员的法律责任划分为以下若干种基本类型。根据

60、责任的性质和内容，分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任。根据引起责任的法律事实与责任人的关系，分为直接责任、间接责任、连带责任。根据问责主体，分为行政机关认定和追究的责任、权力机关认定和追究的责任、司法机关认定和追究的责任。 公共管理人员的道德责任 公共管理人员的道德责任是抽象性与具体性的统一，不同的视角可以有不同的概括。我们认为，公共管理人员的道德责任至少包含这样几个方面的内容：（1)公正。（2）仁爱。（3）求实。（4）宽容。（5）节制。第三节 公共组织文化建设一、公共组织文化建设的含义公共组织文化建设，是指公共组织的管理者有意识地培育优良文化、克服不良文化的过程。我国