安徽完善特种行业管理法律制度

1、完善特种行业管理法律制度的构想宿州市公安局 杨道海摘 要：随着大部分特种行业的前置治安审批被取消， 以及行政许可法 等法律法规颁布实施后， 特种行业进入高速发展期。 而特种行业治安 管理的法律法规严重滞后，特种行业中出现的许多新情况和新问题， 无法用原有的特种行业管理法律法规去处理 1 ，让公安机关陷入两难 境地，导致新形势下对特种行业治安管理处于“于法无据”的失控时 期。因此，探索和完善新时期我国特行管理法律制度成为当前一个亟 待研究解决的重要课题。 本文依据当前形势分析了我国特种行业的现 状及其法律制度存在的问题， 探索性地提出了应尽快完善我国特行管 理法制的必要性和初步构想。关键词：法律

2、制度 治安管理 特种行业引言时代在进步，社会在发展，随着我国政治、经济体制改革和法制 建设日趋深入，经济、政治和社会结构等各方面都发生了巨大变化。 作为社会主义市场经济重要组成部分的特种行业也进入了前所未有 的高速发展期，特种行业数量大幅度增长，从业人员急剧增加，新的 经营方式层出不穷， 管理难度也相继大幅度增加， 甚至一些地方的特 种行业治安管理出现失控情况。 由于法律制度不健全使得管理工作未 能及时到位， 还一定程度上侵害了经营单位和公民的合法权益， 阻碍 了经济发展。 尤其是我国行政审批制度改革以来， 大部分特种行业的 前置治安审批被取消， 原有的以审批为主要手段的管理方式已无法适 应新

3、形势的需要， 特种行业治安管理处于重大转型期， 需要政府和公 安机关治安部门提供良好的经济发展软环境不能及时跟上。 如何跟上 政治体制、 经济体制和法制建设的步伐， 改革和完善特种行业管理法 律制度，建立一整套与社会主义市场经济发展相适应的特种行业治安 管理法律制度， 规范特种行业管理， 为经济发展创造良好的社会治安 环境，是目前一个迫切需要解决的问题。一、我国特种行业的现状及存在的问题（一）我国特种行业的现状我国的特种行业呈全国性和地区性共存的特点。 目前，根据国务 院和公安部的有关法律法规规定， 由中央规定公安机关列入特种行业 管理的行业有：旅馆业、印章业、印刷业和旧货业。截至 2009

4、年底，全国特种行业及重点管理行业 75.6 万余家，其 中旅馆业 32.3 万余家，刻字业 1.7 万余家，印刷业 10.5 万余家，典 当业 4126家，拍卖业 1943 家，废旧金属收购业 15.2 万余家，机动 车修理业 23.9 万余家，旧货流通业 1.9 万余家。在全国性的特种行 业及重点管理行业内共计破获刑事案件 3.4 万余起，查处治安案件 8.5 万余起，抓获犯罪嫌疑人 8.88 万余人。 2地区性特种行业是各地根据本地区治安管理的实际情况， 报经省 一级人民政府批准将某些行业列为地区性的特种行业。如：有的省、 市将桑拿浴室、美容美发业、机动车维修业、电子游戏业、风景点、 小件

5、行李寄存、客运三轮车、钥匙制配业、路边店、汽车拆卸业、营 业性射击场等列为本地区的特种行业加以管理。（二）我国特种行业治安管理法律制度存在的问题 大量特种行业前置治安审批项目的取消，传统的以“审批式” 管理为主的特行管理法律制度面临“无用武之地”的境地。由此出现 的许多新情况、新问题，使原有的法律、法规已远远跟不上新时期特 行管理的需要；对特种行业管理最大的特点就是法律和政策严重缺乏 稳定性和透明性，朝令夕改，领导意志决定一切，让人无所适从，在 相当大程度上影响了我国特种行业企业的健康发展。 其缺陷主要表现 在以下方面： 31、政策大于法律，法律法规相互冲突有政策无法律， 政策大于法律，政策代

6、替法律。这自我国特行管 理法制初建至今一直存在。 据不完全统计我国自建国初期至今已制定 80 多部涉及特行管理方面的法律、法规、规章及规范性文件，其中 规范性文件就有 50 多部，占了 60以上。许多管理规定仅仅是文件、 讲话稿，政策性的多，严密的法律法规少。例如现今仍然有效的：公 安部三局关于 公安机关在旧货业管理中对嫌疑物品能否暂扣的请 示 的批复、公安部三局对 关于在国外注册公司在国内刻制公章的 请示 的批复、关于机动车修理业纳入特种行业管理的批复 、关 于改革和加强特种行业管理规则的通知 等等。比如对无证经营的场 所，往往规定“一律取缔”，但什么是“取缔”，并无规范的法律解释。 对特种

7、行业的管理绝大部分依据的是政策性规定。一些法律、法规本身就互相冲突， 让基层民警在执法中无所适从。 比如旅游部门规定，三星级以上宾馆必须有桑那浴，公安部门规定， 三星级以上宾馆可配套建设桑那浴， 到底应该谁先批？公安机关内部 各警种的关系也没有协调好。2、缺乏公正、公平和透明度在特行治安管理的立法活动中， 不可避免地会涉及特行治安行政 管理权力同公民、法人和其他组织权利的关系问题。按照传统法学， “权力和权利是两个不同的概念，行政权力属于公权 ，自然人、 法人、和其他组织的权利属于私权 。从原则上讲，权利是本源， 权力是由其派生的。一般情况下， 公权不宜介入、干预私权 的行使，除非私权的行使损

8、害了国家的、社会的、群体的利益和 他人的合法权益，才需要公权介入予以处理。而且对行政机关来 说，权力与责任应该统一；对公民、法人和其他组织来说，权利与义 务应该统一。在立法工作中，在规定有关行政机关权力的同时，必须 规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使；规定公民、 法人和其他组织义务的同时， 应该明确规定其享有的权利， 并规定相 应的措施以保证其权利的实现。 ” 但在治安行政管理的一些法律、 法 规和规章中，权力与职责、 权利与义务的规定不相协调，对治安管理 部门规定的权力比较具体，责任比较抽象；对公民、法人和其他组织 规定的义务比较具体， 权利比较原则； 比较重视对违反治安管理行

9、为 的制裁，而对法律规范的引导作用重视不够，等等。诸如此类是不符 合 WTO公正公平原则的，必需废止、修改或重新制定。WTO协定中的基本原则之一， 就是透明度原则， 又称为阳光原则， 其基本要求是法律、法规、规章和政策措施要公开透明。这个原则， 体现在公安机关的特种行业管理中， 就是要求特种行业管理的法律依 据、法律程序和法律适用的结果必须透明。但实践中，特行管理工作 的透明度还不高，一个重要表现就是在特行管理中存在数量庞大的 “规范性文件”，这些文件往往只是内部传达和通知， 公开程度很低， 管理相对人往往无法知悉。这与透明度原则的要求有很大的距离。 43、废、改、立无限期特行管理法律、 法规

10、和规范性文件严重滞后已是不争的事实。 目 前涉及特种行业治安管理的十几部有效的法律、 法规和规范性文件中 就有 14 部需要修改而至今未修改的：如印刷业管理条例 、旅馆 业治安管理办法、废旧金属收购业治安管理办法 、机动车修理业、 报废机动车回收业治安管理办法 、关于改革和加强特种行业管理工 作的通知等。这些法律规范和规范性文件的修改，至今遥遥无期。 让基层公安机关执法过程中如何依法行政， 依法管理，如何依法预防、 发现和打击违法犯罪活动， 保障特种行业的合法经营， 维护社会治安 稳定，都成了现实中亟需解决的具体问题。自建国以来， 全国各地管理特种行业虽然已有五十多年历史， 但 对于全国性的特

11、种行业的管理 ，半个多世纪以来，依据的只是具体 的几种行业的治安管理办法 、政策性文件和部分省市颁布的特 种行业治安管理办法 、条例等，五十多年的特行管理实践至今没 有促成一部统一的特种行业治安管理法 。这充分说明我国特行管 理法律制度的不健全，亟需改革和完善。二、完善特行管理法律制度的必要性法制工作是加强特种行业治安管理的基石， 如果不加强特种行业 治安管理法制化建设， 一切管理工作的新方法、 新措施都是无基之高 楼，无根之树木。因此，加强特种行业治安管理法律制度建设，对公 安机关依法履行日常治安管理职责， 保障人民群众生命财产安全和推 进社会主义市场经济建设，使特种行业合法有序经营有着重要

12、的意 义。（一）、我国特种行业迅速发展的内在要求 一是我国特种行业发展迅速 我国的特种行业伴随着改革开放， 尤其是市场经济的确立和发展 而迅速发展起来。截至 2009 年底，全国特种行业及重点管理行业 75.6 万余家，其中旅馆业 32.3 万余家，刻字业 1.7 万余家，印刷业 10.5 万余家，典当业 4126 家，拍卖业 1943家，废旧金属收购业 15.2 万 余家，机动车修理业 23.9 万余家，旧货流通业 1.9 万余家。就拿旧 货业来说，截止到 2004年 6 月，全国旧货企业 5500多家，年交易额 1200 亿元，旧货从业人员近 500万人，截止到 2009 年底就发展到 1

13、.9 万余家，发展相当迅速。旧货行业对于活跃商品流通、满足不同层次 的消费需求、促进城乡就业、节约社会资源，发挥了积极作用。随着我国特种行业的迅速发展， 其在国民经济中的地位作用不断 显现。旅馆业、旧货业在直接创造外汇、回笼货币、拉动内需、增加 就业等方面的重要作用越来越为社会各界所认识和重视。二是特种行业交易秩序需要规范 随着特种行业的产业规模的不断扩张，在特种行业经营过程中， 法律纠纷也不断出现，原先许多约定俗成的“行规”受到了越来越多 的质疑和挑战。 例如，旅客自带酒水到大饭店餐厅内消费是否允许？ 旅客进房后，在第二天 12 点钟以前（虽然有的宾馆延长到次日 14 点） 未退房的是否应当

14、加收房费等等， 如何调解这些纠纷， 目前尚无专门 的法律、法规规定。然而，这些法律纠纷的出现，确实极大地妨碍了 特种行业的正常交易秩序。 为此，加快特种行业管理法律制度的完善 也是特种行业交易秩序的迫切需要。三是有助于鼓励和刺激特种行业创造财富法律本身不能直接创造财富， 但是法律可以通过确认和保护财产 权来保护财产的拥有者和使用者，以鼓励财富的创造。如，在旅馆业 经营活动中，普遍存在着对星级饭店的水电收费标准高于居民和一般 工商企业的现象，加重了饭店的社会负担，现行的法律、法规不能使 这一问题得到根本解决。 再如一些权力部门对特种行业的乱罚款、 乱 收费、乱摊派、 乱检查使得特种行业业主叫苦不

15、迭。这些问题也都需 要通过完善的法律制度加以根本解决。 如果长此以往， 特种行业不仅 不能创造财富，反而会因此萎缩乃至于无法经营，阻碍经济的发展。（二）、发展市场经济、建设公安法制、实现法治政府的需要 党的十七大提出， 要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社 会主义法治国家。 依法治国是社会主义民主政治的基本要求。 要坚持 科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。尊重和 保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、 平等发展的权利。 ” 公安机关作为在党绝对领导下的国家行政机关， 加强特种行业治安管 理法律制度建设是推进依法行政， 建设法治政府的重要组成部分， 是 整体与部分的关系。加

16、强特种行业治安管理法律制度建设， 同时又是公安管理法制化 建设的重要组成部分。 加强特种行业治安管理法律制度建设能否高质 量完成， 直接关系到公安管理整体法制化建设工作， 关系到公安机关 治安部门能否依法履行职责，严格公正文明执法，做到有效减少、预 防治安灾害事故，预防、发现和打击违法犯罪活动。一言以蔽之，公 安机关能否把特种行业的治安管理活动纳入到有序发展的法制轨道， 将直接关系到国家能否基本实现建设法治政府的目标。（三）、实现社会稳定，构建和谐社会的需要 当前中国社会的多元化的发展， 带来了利益的多元化， 利益间的 有效平衡需要政府依法管理来实现， 利益间的冲突需要通过司法来解 决。和谐社

17、会的构建，必须借助法制建设的推动和保障。因此，通过 法律的制定和完善，推进社会主义民主的制度化、法律化、程序化； 通过加强和改进立法工作， 从法律上体现科学发展观的要求， 促进社 会的全面进步；通过严格、公正、文明执法，建设法治政府，确保公 民各项权利的实现；通过法制宣传教育，增强全社会法律意识，形成 人人自觉守法用法的社会氛围， 已成为我们健全社会主义法制， 实行 依法治国的必由之路。自古以来，人们追求的理想社会就是一个安定、有序、和谐的社 会，即社会治安稳定、 社会秩序良好、 人民安居乐业的社会。 而稳定、 有序、和谐的社会就是在社会生活的方方面面有章可循。这个“章” 就是完善的而良好的法

18、律制度。 因为，社会治安的好坏关系着社会经 济的发展、政治的安定、人民生活的安全和整个社会秩序的稳定，没 有社会的稳定， 构建和谐社会就无从谈起。 特种行业由于其经营业务 内容的特殊性，决定了其容易被不法分子利用，进行违法犯罪活动； 容易发生治安灾害事故； 从业人员容易被腐蚀， 为不法分子提供方便， 甚至共同违法犯罪，从而引起社会治安动荡， 人民生活没有安全感等， 阻碍社会发展。所以，完善特种行业管理法律制度，规范特种行业经 营，对其实行必要的治安管理，加强治安防控，以保障特种行业的正 常运行，预防、发现、控制和打击违法犯罪活动， 保障人民安居乐业， 维护社会稳定，构建和谐社会。 5三、完善特

19、行管理法律制度的构想（一）、特行管理法律制度完善的基本步骤 目前，随着行政审批制度改革和行政许可法等法律法规的颁 布实施，特种行业治安管理法律法规已严重滞后， 不能适应市场经济 发展的需要，特种行业治安管理法律、法规的废、改、立工作迫在眉 睫。这就需要我们深入基层一线调查了解新情况、新问题，为完善我 国特种行业治安管理法律制度获取第一手详实资料， 并提出合理化的 意见和建议。第一步：深入基层调查了解新情况、新问题。 在目前特种行业治安管理法律、 法规不完善的情况下， 要求公安 机关的治安民警必须深入到行业中去， 全面、细致地了解各地区在现 阶段各个时期特种行业治安管理工作中出现的新情况和新问题

20、。如： 旅馆业方面出现的中外合资宾馆、汽车旅馆、青年旅馆、学生旅馆、 风景旅游区的农家旅馆（包括少数民族地区农家小旅馆） 、假日旅馆 等等不同形式的旅馆业的安全防范措施的设立形式和标准， 个体小旅 馆和钟点房的旅客住宿登记问题， 旅馆业信息系统建设问题等等； 印 刷业和印章刻字业中出现的“刻章、代办各种文凭、证件”的广告遍 及各地屡禁不止的问题；有些地方废旧物品收购中出现“底数不清， 情况不明”、管理失控等新情况和新问题，以及违法犯罪分子利用特 种行业进行各种违法犯罪活动的新特点、新规律、新动向。深入细致 地做好摸排、梳理、分类和统计工作；同时采取多种方式向社会各界 征求意见和建议。为完善特行

21、管理法律法规收集第一手参考资料。第二步：提出完善特行管理法律规范的废、改、立建议 当好上级公安机关和政府的参谋，并在实践中，对现行法律、法 规提出具体的废止、 修改和立法建议， 按其立法权限报告上级公安机 关、政府和人大等部门， 将特种行业中存在的问题以及拟于处罚的内 容增加到实体中，如印章、典当、旅店等审批保留项目中，对未审批 擅自开业的予以处罚之内容；已取消审核、审批项目中的“废旧业、 印刷业、报废机动车拆解、回收企业、机动车修理业”等不按期限向 公安机关申报备案的予以处罚（予以警告、警告后仍不申报的，可予 以停业整顿的处罚） 的内容； 各级公安机关可以组织专门力量就现行 的“特种行业治安

22、管理法律、法规”如旅馆业治安管理办法 废 旧金属收购业治安办法等予以清理，对于需要修改的，迅速提出个 性意见上报；对省级地方性法规、规章，省级公安机关可综合下级公 安机关提出的修改意见，报请省政府、省人大予以修改或废止；对于 目前尚未制定行政法规或规定不全面的， 可提出立法建议， 报请省人 大颁布地方性法规或公安部颁布部门规章； 如印章管理业治安管理 办法按摩、沐足、美容美发等治安管理办法等。（二）、特行管理法律制度完善的主要内容 特种行业治安管理由于其管理行业的特殊性、管理范围的特定 性、管理手段的特别性决定了其依据法律的特殊性和广泛性。 完善特 行管理法律制度，就是要根据特种行业自身特点以

23、及国内外的政治、 经济和社会治安形势， 完善特种行业治安管理的法律体系， 加强特种 行业治安管理的执法和普法教育工作。1、完善特行管理的法律体系。 基于我国特种行业治安管理法律法规严重滞后的现状， 笔者认为 目前首先要完善特行管理的法律体系， 即以特种行业治安管理法规为 统领，以旅馆业、印章业、旧货业、印刷业等相关法规为内容的法律 体系。（ 1）制定全国性的特种行业治安管理条例 针对入世后，尤其是行政许可法颁布实施后，特种行业出现 的新情况、新特点、新问题、迫切需要制定一部全国性的特种行业 治安管理条例，以规范对全国性特种行业的治安管理。首先，在立法层次上，以行政法规的形式制定一部特种行业治

24、安管理条例作为指导、规范全国性的特种行业的治安管理法规。其次，在调整对象上，着重调整公安机关与特种行业从业人员、 公民、法人、其他组织、来华外国人之间在维护社会治安秩序中权利 与义务的关系。最后，在立法内容上，主要包括特种行业治安管理的立法目的、 原则和任务；特种行业的概念、 范围的确定；管理的法律依据、 方法、 措施；少数民族和民族自治地方的变通措施；法律责任、附则和解释 等。国务院在制定这方面的行政法规时， 最好同时明确各冷言冷语的 职责，做到权责相当，“谁主管，谁负责”，并在规定中落实由主管部 门负主责，各部门之间协作的机制，防止“多部门管、各部门不管” 的情况出现。这就要求立法主体要有

25、长远的眼光， 高瞻远瞩。 不仅要立足当前 国内外的政治、经济和社会治安形势（如：要充分考虑到东中西部不 同的经济发展状况和少数民族、 民族地方的差异， 经济特区和特别行 政区制度对内地的影响， 入世后国外经济和政治势力的渗透以及为实 现祖国统一需要营造的政治、经济和社会治安局势等） ，更要着眼未 来，选择最佳的利益格局， 确定最佳的利益方案，求得最佳的法律效 果。制定出完善的特种行业治安管理条例 ，规范和指导全国的特 种行业管理。2、完善各行业部门规章和地方性行政法规、规章 要完善特行管理法律体系， 还必须制定出完善的旅馆业、 印章业、 典当业等单项部门规章为实施细则和地方行政法规和规章为补充

26、的 法律规范。特种行业治安管理是一项法律性、 政策性、业务性都很强的工作， 对特种行业进行治安管理，必须依法管理，严格管理，文明管理，科 学管理，切不可“以言代法” 。无法无从谈治安管理。有法不依，执 法不严，也谈不上真正的管理。 依法严格实行治安管理是社会文明和 进步的标志之一，也是对公安机关特种行业治安管理工作的基本要 求。当前，要切实解决“以言代法” 、法律法规严重滞后的问题，尽 量缩短特种行业治安管理工作中出现的“法律真空” 。对现行特种行 业治安管理法律、 法规和规章等进行清理， 加快特种行业治安管理法 规的“废、改、立”步伐，尽快制定出开办特种行业的安全条件等， 使基层公安机关在“

27、事中”检查时有标准， “事后”查处有依据。另外，各省、自治区、直辖市、计划单列市和国务院列为较大的 市可以根据本地区的政治、 经济和社会治安形势经由本级人大依据有 关特种行业管理的法律法规制定地方性行政法规和规章， 将本地区的 某些行业列为地区性特种行业加以管理或排除地区性特种行业。 可喜 的是，目前全国已有一些省市相继制定了本省的 特种行业治安管理 条例，如黑龙江省公共场所和特种行业治安管理条例 、江苏省 特种行业治安管理条例 、江西省特种行业治安管理条例等， 安 徽省公共场所和特种行业治安管理条例已列入议事日程。在特种行业治安管理法律、 法规的立法和修改中， 可借鉴澳大利 亚一些州的做法，规定旅馆业、印章业、典当业等行业必须建立与辖 区警察部门联网的特种行业计算机信息管理系统， 随时向辖区警察部10 门传送准确详实的行业经营业务内容。同时，可参照澳门、香港之做 法，在立法上规定严格的市场准入法定条件， 违反准入条件或利用虚 假条件骗取证照的， 提升为犯罪行为予以严厉的刑事处罚， 以提高违 法犯罪的风险和成本来管理特种行业。最终建立起以人民警察法 和治安管理处罚法为依据， 特种行业治安管理条例为主体， 旅馆业、印刷业、刻字业、典当业、废旧金属收购业等单项部门规章 为实施细则，地方行政法规和政府规章为补充的特种行业治安管理法 律法规体系