新预算法实施条例落地带来哪些变化

1、目录索引一、 实施条例正式的出台反映了什么？ 6二、 财政预算四本账现有腾转调剂模式或发生变化 7三、 专项债地位有所提升，地方政府举债进一步规范 12四、 备受关注的重要问题 15五、 争议问题的界定更清晰 16六、 十月后实操层面将出现的变化 18七、 风险提示 21p4图表索引图 1：财政预算体系四本账腾转模式 10图 2：近年来，社会保险基金来自一般公共预算的财政补助规模渐长（亿元） 10图 3：PPP 入库情况有所好转 15图 4：我国五级财政预算体系 17表 1：近年来，政府性基金预算对一般公共预算的支出力度显著加大（亿元） 8 HYPERLINK l _TOC_250008 表

2、2：正式稿四本账腾转模式表述变化 9 HYPERLINK l _TOC_250007 表 3：正式稿预算收入调剂模式表述变 化 11 HYPERLINK l _TOC_250006 表 4：正式稿删去“可以不编制本级国有资本经营预算”相关表述 12表 5：正式稿特别强调政府性基金预算超收收入应优先偿还专项债务 13表 6：实施条例确定了专项债为用于有收益的公益性事业发展债券 13 HYPERLINK l _TOC_250005 表 7：正式稿特别强调地方政府违规举债的处分措施 14表 8：正式稿删去对PPP、产业投资基金等模式的支持性表述 14 HYPERLINK l _TOC_250004

3、表 9：关于央行国库经理制的变化历程 16 HYPERLINK l _TOC_250003 表 10：正式稿特别强调派出机关不作为一级预算 17 HYPERLINK l _TOC_250002 表 11：正式稿明确了地方政府制定优惠政策的边界线 18 HYPERLINK l _TOC_250001 表 12：新实施条例预算编制时间提前 19 HYPERLINK l _TOC_250000 表 13：新实施条例特别提出项目库管理 20表 14：新实施条例对一般性转移支付与专项转 移. 2支1 付均具有细致的规定p5日前，国务院正式颁布了华人民共和国预算法实施条例（下简称“实施条例”正式稿）。自

4、2014 年新预算法修订通过后，其实施条例（征求意见稿）于次年随即公布。但条例正式文件实则历经了长达 6 年的修订打磨，方才落地，不仅反映了各部门对修例的重视与审慎，同时也体现了其 诸项敲定之艰难。六年来，我国的经济与财政现状已发生了不小的变化，实施条例的颁布对我国当下的财税体系有哪些作用与启示意义？当有哪些值得注意的边际变化之处？一、实施条例正式的出台反映了什么？预算法素有“经济宪法”之称，其实施条例几经考量，其重要性不言而喻。整体来看，就宏观角度的财税框架而言，正式稿出台对当下国的财政预算体 系或有如下影响，具体将在下文各章详述（一）宏观层面上，实施条例系统性地整合了此前零星分布于各政策文

5、件的财政概念与实操步骤，从此各级预算部门从理论到实操更加规范化、体系化，可将其看作央财政对地方财政的操作指导手册 。由于预算法自修订以来缺乏对相应概念的细化解释，也没有标准流程的操作准则。因此部分财政部门与其他相关单位对其存在一定的认知不足或误解。例如实施条例对财政四本账的腾挪条件、各级财政转移支付提前下达比例、项目实施项目库管理等细节都作出了更加明确详实的规定，尽管此前财政部门已对这些工作开展实施，但部分地方财政或仍有不甚理解或不规范之处。现今实施条例对预算法各专业术语作出了进一步的阐释，可以看做央财政对地方财政 的实际操作导 。此外，由于实施条例文件本身具有法律意义，因此写入文件的相关规定

6、也较 前期更具效力。如正式稿对地方政府违规举债新增规定：“各级政府、有关部门和单 位有下列行为之一的，责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：（一）突破一般债务限额或者专项债务限额举借债务”。（二）部分模糊问题尘埃落定，边界更加明确。与第一条类似，实施条例对现今部分边界模糊的问题重新作出了定义，可为与不可为的边界线更加明晰，例如文件特别强调了各类开发区、园区财政不作为一级独立预算，并对地方与央税收共享政策作出了更加详细的规定。（三）细节方面，实施条例正式稿较六年前征求意见稿表述出现多处改动，其部分与六年来的财政变化息息相关，也从政策层面反映了各项财政工具的细微变化，

7、进而对未来财税体系产生影响。例如较之征求意见稿，正式稿 新增强调了政府性基金收入（第二本账）应当优先用于偿还专项债，并弱化了政府性基金预算调入一般公共预算（第一本账）的相关表述（近年来第二本账的支持是第一本账的重要资金来源之一）；正式稿对国有资p6 本经营预算（第三本账）的着墨 有所加重，也彰显了近年来第三本账日益提高的重要地位，未来或有进一步提升；正式稿删去了大部分关于预算收入调剂的有关规定，未来调剂方式或更加灵活；正式稿删去了对PPP、创业投资引导基金、产业投资基金等投资模式的支持表述，也反映了六年来的政策变化等等。我们将在下文展开详细分析。二、财政预算四本账现有腾转调剂模式或发生变化第一

8、，财政四本账之间的腾转模式留有调整空间：政府性基金收入或更多用于偿还自身专项债务。简单回顾一下历史背景，国财政预算体系四本账分别为：第一本账一般公共 预算、第二本账政府性基金预算、第三本账国有资本经营预算、第四本账社会保险基金预算。新预算法将四本账原先各自独立的壁垒打破：“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”。对此，2015 年实施条例意见稿进一步阐述，政府性基金预算、国有资本经营预算的结转结余资金可以调入一般公共预算；且政府性基金预算应包含“向一般公共预算调出资金”这一科目1。因此，自 2015 年起，地方财政加大了政府性基金预算、国有资本经营预算的资

9、金调入一般公共预算的力度，拓展了狭义财政预算收入来源。同一时期，受“开正门堵偏门”等政策的影响，一般公共预算收支缺口逐年扩大，而来自政府性基金预算的支（持表则1部）。分缓解了这一困境p71 “政府性基金预算、国有资本经营预算连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算”、“政府性基金预算的编制内容：，向一般公共预算调出资金”。表1：近年来，政府性基金预算对一般公共预算的支出力度显著加大（亿元）从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有全国一般公共预算收入标名称全国一般公共预算收入资本经营预算调入资总量金，以及地方财政使用结转结余资金2010830801008318020111

10、0374015001052402012117210270011991020131291431150130293201414035010001413502015152217805516027220161595527271166823201717256710139182705201818335214773198125201919038222161212543数据来源：财政部，广发证券发展研究心简而言之，目前财政四本账的腾转方式为：第二、三本账（政府性基金预算、国有资本经营预算）可调入第一本账（一般公共预算），第一本账可补助第四本账（社会保险基金预算）；反之则不可，即上述调剂图过1程）。均为单向（然

11、而，在正式稿 ，对政府性基金预算的调出资金表述自“向一般公共预算调出资金”简化为了“调出资金”（而第三本账国有资本经营预算表述仍为“向一般公共预算调出资金”）；与之对应地，一般公共预算收入相关表述也从“从政府性基金预算和国有资本经营预从算国调有入资资本金经”营简预化算为调了入“资金、其他调入资金”（表 2）。与此同时，财政部部长刘昆也在解读文章2如此概括： “一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算，国有资本经营预算可以向一般公共预算调出资金”。p82 HYPERLINK /zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202008/t20200821_3572

12、503.htm /zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202008/t20200821_3572503.htm表2：正式稿四本账腾转模式表述变化实施条例正式稿实施条例征求意见稿依照预算法、本条例和国务规定，政府性基金预算能够统筹使用的资金可以调入一般公共预算。央一般公共预算收入编制内容包括本级一般公共预算收入、从国有 资本经营预算调入资金、地方上解收入、从预算稳定调节基金调入资金、其他调入资金。央一般公共预算的编制内容： (一)收入，包括本级一般公共预算收 入、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、地方上解收入、从预算稳定调节基金调入资金。地方各级一般公共预算收入编制

13、内容包括本级一般公共预算收入、从国有资本经营预算调入资金、上级税收返还和转移支付、下级上解收入、从预算稳定调节基金调入资金、其他调入资金。地方各级政府一般公共预算的编制内容：(一)收入，包括本级一般公共预算收入、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、上级税收返还和转移支付、下级上解收入、从预算稳定调节基金调入资金、其他调入资金。央政府性基金预算支出编制内容包括本级政府性基金各项目支出、对地方的转移支付、调出资金。央政府性基金预算的编制内容：政府性基金各项目支出，包括本级支出、对地方的转移支付、向一般公共预算调出资金。地方政府性基金预算支出编制内容包括本级政府性基金各项目支出、上解上级支出

14、、对下级的转移支付、调出资金。地方政府性基金预算的编制内容：政府性基金各项目支出，包括本级支出、上解上级支出、对下级的转移支付、向一般公共预算调出资金。央国有资本经营预算支出编制向内一容般包公括共本预级算支出、调出资金、对地方特定事项的转移支付。国有资本经营预算编制内容：（二）支出，包括本级支出、向一般公共预算调出资金、对下级的转移支付。地方国有资本经营预算支出编制内容包括本级支出、向一般公共预算调出资金、对下级特定事项的转移支付、上解上级支出。数据来源：财政部，广发证券发展研究心这一变化或许并不意味着现有的腾转模式将发生重大改变，它只是为未来的可能调整留下了更多的余地和空间，可根据实际的经济

15、状况与财力水平（主要取决于灵活调整。但土依地然出需让要金注）意的是，这一表述调整至少释放了现有腾转模式可能微调的信号。例如，当财力充裕时，或可由原先间接的“政府性基金预算一般公共预算社会保险基金预算”调整为更加直接的“政府性基金预算社会保险基金预算”（图 1 蓝色虚线部分）；当财力紧张时，或可选择暂不调出，以保障自身专项债务的优先偿还（图 1 红色虚线部分）。结合当下财力状况，后一种情况相对概率更大，这一点也将在下文看到辅证。p9图1：财政预算体系四本账腾转模式券发展研究心。注：实线为现存模式，蓝色虚线为可能新增形式，红色虚线也为现存模式，但未来可能出现变化。图2：近年来，社会保险基金来自一般

16、公共预算的财政补助规模渐长（亿元）社会保险基金收入:财政补贴:合计社会保险基金本年收支结余:总计20,00015,00010,0005,000020092010201120122013201420152016201720182019数据来源：Wind，广发证券发展研究心p10第二，预算资金的流转留有更多调整空间，各级财政调剂模式更加灵活。实施条例征求意见稿 对预算资金的统筹安排、调剂等曾有严格的规定，如一般公共预算的结余资金应补充预算稳定调节基金，不得挪作他用；结转结余资金应当由本级政府财政部门收回统筹安排使用等等（表 3）。在正式稿， 这些表述已经删去。此外，原先征求意见稿对财政部门的年度预

17、算周转金规定 为“年度终了，各级政府财政部门应当将预算周转金全部收回，作为结余资金调入预算稳定调节基金”，在正式稿亦将“应当”改为了“可以” （表 3）。可见，与财政预算四本账之间的资金腾转模式类似地，正式稿对预算资金的统筹安排、调剂模式也保留了更多的调整空间。同时也反映了在财政收支矛盾日益加剧的今天，各级财政部门需要更多的灵活与机动，以保障基本的财政支出稳定。表3：正式稿预算收入调剂模式表述变化实施条例正式稿实施条例征求意见稿各级一般公共预算的结余资金应当全额补充预算稳定调节基金，不得挪作他用。经本级政府批准，各级政府财政部门可以设置预算周转金，额度不得超过本级一般公共预算支出总额的 1%。

18、年度终了时，各级政府财政部门可以将预算周转金收回并用于补充预算稳定调节基金。级政府财政部门可以设置预算周转金，额度不得超过本级一般公共预算支出总额的 1%。年度终了，各级政府财政部门应当将预算周转金全部收回，作为结余资金调入预算稳定调节基金。一般公共预算连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金补充预算稳定调节基金。政府为的结结余转资资金金，可以调入一般公共预算。各部门、各单位基本支出的结余资金，应当在编制下一年度部门预算时统筹安排；项目支出的结余资（金含以专及项连转续移两支年付未结用转完资的金结）转应资当金由本级政府财政部门收回统筹安排使用。预算执行，预算资金的调剂按照下列规定执行：（一）同

19、一部门的预算资金在同一功能分类科目下，人员经费在不同经济性质分类科目间调剂的，或者公用经费在不同经济性质分类科目间调剂的，或者项目支出在不同经济性质分类科目间调剂的，由部门负责办理；（二）同一部门的预算资金，人员经费或者公用经费在不同功能分类科目间调剂的，或者公用经费和项目支出间调剂的，或者项目间调剂的，或者人员经费增加需要从本部门其他预算资金调剂的，由部门报本级政府财政部门核准后办理；（三）部门的预算资金与本部门以外预算资金间调剂，凡不涉及预算级次间变动或者部门新（四）不同预算级次间的预算资金调剂的，或者部门新增项目需要从本部门以外预算资金调剂的，由本级政府财政部门审核后报本级政府批准。数据

20、来源：财政部，广发证券发展研究心p11第三，四本账地位的改变：国有资本经营预算的重要性有所提升，对广义财政的支持作用逐步提高。近年来财政预算四本账的重要性正悄然变化，主要为第二本账（政府性基金预算）与第三本账（国有资本经营预算）。对于前者，如上述两点所示，主要体现在自 2015 年四本账相互衔接以后，大量的资金调出支持，以及专项债、抗疫特别国债的纳入等。对于后者，考虑到近年财政收支矛盾的加剧，以及第二本账当 土地出让增幅有限且专项债务偿债压力提升等问题，未来第三本账地位提升的可能性不言而喻。在实施条例征求意见稿曾有表述：“ 考虑到部分基层政府国有资本经营预算收入较少的现状，可以根据实际情况不单

21、独编制本级国有资本经营预算，相关收支事项纳入一般公共预算。”这一规定现已删去，由此可见国有资本经营预算的重要性有所提高，收入规模也在逐年扩增。经过六年的变化，第三本账需要更加积极地发挥其对国家财力的支持作用。诚然，短期内第三本账大规模扩增较难实现；但财政收入对第三本账依赖度的日益提升是一种必然趋势，不可忽视。表4：正式稿删去“可以不编制本级国有资本经营预算”相关表述实施条例正式稿实施条例征求意见稿经本级人民代表大会或者其常务委员会批准，设区的市、自治州以下各级政府可以根据实际情况不单独编制本级国有资本经营预算，相关收支数据来源：财政部，广发证券发展研究心三、专项债地位有所提升，地方政府举债进一

22、步规范第一，专项债重要地位凸显，偿债压力值得关注。与上文对应，正式稿新增了对政府性基金预算超收收入安排的强调 ：“政府性基金预算年度执行有超收收入的， 应当在下一年度安排使用并优先用于偿还相应的专项债务”。这一新增反映了专项债日益剧增的重要性，稳定的偿债收入来源是保障专项债的主要因素。同时也体现了逐年扩容的专项债规模与波动幅度较大的政府性基金预算收入之间的矛盾性，未来随着这一矛盾的加剧，项目收益类专项债、普通专项债p12实施条例正式稿实施条例征求意见稿各级政府性基金预算年度执行有超收收入的，应当在下一年度安排使用并优先用于偿还相应的专项债务。各级国有资本经营预算年度执行有超收收入的，应当在下一

23、年度安排使用。与一般债的利差预计也将小幅走阔3。表5：正式稿特别强调政府性基金预算超收收入应优先偿还专项债务数据来源：财政部，广发证券发展研究心此外，实施条例的颁布也确定了专项债的准确定义：用于有收益的公益性事业发展的专项债券。由于新预算法并未对 专项债务作出定义，实施条例需要对其作出进一步阐释。在实施条例征求意见稿，专项债务的释义为“为有收益的公益性事业的发展举借的债务”，也于今年的正式稿基本确定。实施条例正式稿实施条例征求意见稿专项债务是列入政府性基金预算用于有收益的公益性事业发展的专项债券。专项债务是为有收益的公益性事业的发展举借的债务，通过发行地方政府专项债券举借。这一定义便能较好地解

24、释了 2020 年部分专项债资金注资小银行的举措。表6：实施条例确定了专项债为用于有收益的公益性事业发展债券数据来源：财政部，广发证券发展研究心第二，地方债务管理体系进一步规范，建立地方政府债务风险评估标体系 ，违规举债追责制上升至法律层面。同样与债务相关的，正式稿较之征求意见稿新增了规定：“各级政府、有关部门和单位有下列行为之一的，责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：（一）突破一般债务限额或者专项债务限额举借债务”。尽管前期已实施对地方违规举债行为的严格监管，但此次的实施条例将合规举债正式上升至行政管理与法律层面的意义。p133 实施条例：“设区的市、自治州以

25、下各级一般公共预算年度执行出现短收的 可以通过申请上级政府临时救助平衡当年预算”，而上级政府（省、自治区、直辖市政府）“可以通过在国务下达的本地区政府债务限额内发行地方政府一般债券予以平衡 ”，这意味着一般债偿还保障机制与专项债（尤其是项目收益类专项债）不同。详见我们前期报告地方专项债的偿债担保看什么？。表7：正式稿特别强调地方政府违规举债的处分措施实施条例正式稿实施条例征求意见稿各级政府、有关部门和单位有下列行为之一的，责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：（一）突破一般债务限额或者专项债务限额举借债务；（二）违反本条例规定下达转移支付预算或者拨付转移支付资金；

26、（三）擅自开设、变更账户。数据来源：财政部，广发证券发展研究心第三，正式稿删去了对 PPP、创业投资引导基金、产业投资基金等投资模式的支持表述。征求意见稿 ，曾出现对 PPP（政府和社会资本合作模式）、创业投资引导基金、产业投资基金等模式的积极支持（表 8）。正式稿已经删去。这一变化反映了近年来地方财政对投资建设支持模式的转变。自 2015 年“堵偏门、开正门”“开明渠、堵暗道”以来，PPP 等模式作为国家支持推广的明渠之一得到了长足的发展，但同时也积累了不少“伪 PPP”、隐性债务等问题。因此财政部于2018 年起加强了对该模式的监管与规范，也因此 PPP 项目库历经了两年多的调整回撤。实施

27、条例正式稿实施条例征求意见稿国家支持推广应用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与交通运输和城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。预算、国有资本经营预算安排资金设立或者参与设立创业投资引导基金、产业投资基金等，通过市场化运作，引导社会资本共同支持经济社会发展薄弱环节和重点领域发展。此外，值得关注的一点是，今年二季度起 PPP 各标初现回暖。表8：正式稿删去对PPP、产业投资基金等模式的支持性表述数据来源：财政部，广发证券发展研究心p14图3：PPP入库情况有所好转PPP项目数:总入库个15,00014,00013,00012,00011,00010,0009,00

28、08,0007,0006,000数据来源：Wind，广发证券发展研究心四、备受关注的重要问题第一，备受瞩目的央行国库经理权问题最终落听。新预算法对国库管理权 保留了旧预算法的“央国库业务由国人民银行经理”，但同时也强调了“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”。需要注意的是，在同期发布的实施条例征求意见稿， 对此表述略有不同： “国人民银行经理央国库业务 应当接受财政部的导和监督 ”、“地方国库业务 办由理国”、人“民国银人行民分银支行机分构支机构和有关银行业金融机构办理地方国库业务应当接受本级政府财政部门的导和监督 ”。经过数年的修订，正式稿最终 还是改回了原版的表述（表 9）。这一问题

29、相关表述的反复修改也反映了其重要性。一是确立了央行经理国库制度的延续，意味着央行依然对国库业务具有监督经办的权责；二是删去了央行应当接受财政部门导和监督的相关表述， 并且依然强调了央地国库业务都需对财政负责，意味着国库方面央行与财政部门的平行而非从属的合作关系。总的来说，正式稿敲定了现状的延续，保证了央行经理权。当然需要强调的是，自 1985 年起，央行与财政部门于国库问题始终为平行合作关系，此次修p15表9：关于央行国库经理制的变化历程2020 年新预算法实施条例正式稿2015 年新预算法实施条例征求意见稿1995 年旧预算法实施条例央国库业务由国人民银行经理。未设国人民银行分支机构的地区，

30、由国人民银行商财政部后，委托有关银行业金融机构办理。央国库业务由国人民银行经理。未设国人民银行分支机构的地区，由国人民银行商财政部后，委托有关银行办理。地方国库业务由国人民银行分支机构经理。未设国人民银行分支机构的地区，由上级国人民银行分支机构商有关地方政府财政部门后，委托有关银行业金融机构办理。地方国库业务由国人民银行分支机构办理。未设国人民银行分支机构的地区，由上级国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行业金融机构办理。地方国库业务由国人民银行分支机构经理。未设国人民银行分支机构的地区，由上级国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行办理。央国库业务应当接

31、受财政部的指导和监督，对央财政负责。国人民银行经理央国库业务应当接受财政部的导和监督，对央财政负责。央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对央财政负责。地方国库业务应当接受本级政府财政部门的导和监督，对地方财政负责。国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理地方国库业务应当接受本级政府财政部门的导和监督，对地方财政负责。地方国库业务应当接受本级政府财政部门的导和监督，对地方财政负责。数据来源：财政部，广发证券发展研究心第二，政府资产负债表的编制写入法律，对地方政府的长期债务规划将产生深远的影响。正式稿与征求意见稿均提出政府综合财务报告应包括 政府资产负债表。党的十九大报告也要求加快建立现代财政

32、制度，而包括政府资产负债表在内的政府综合财务报告体系是这一制度的重要内容。统计局发言人于 2018 年表示国正在编制央和地方政府的资产负债表。摸清家底，是了解政府长期偿债能力、防范风险未雨绸缪的重要前提。预算法 实施条例再次提出了这一点，也再次确认了编制政府资产负债表的重要意义。然而， 考虑到编制工作体量巨大，短期内预计较难完成，政府资产负债表的公布值得期待。五、争议问题的界定更清晰第一，特别强调了开发区财政不作为一级预算。相较征求意见稿，实施条例新增强调了“县级以上地方政府的派出机关根据一级预算，其收支纳入本级预算”。其，所谓“县级以上地方政府的派出机关”主要包括 ：各级政府驻外办事机构、政

33、府职能部门设立的派出机构、政府在特殊经济区域或特殊地区的派出机构，如各类开发区（含高新技p16管理机构等。术产业园区、经济开发区、出口加工区）及风景名胜区换言之，实施条例对大部分国家级、省级、市级开发区进行了明确的界定，即开发区本身不能作为独立的一级财政预算，其收支均须由所属的上一级财政预算统筹分配。因此，此条引起了市场对园区管委会是否失去所谓独立财权的关注。然而，事实上大部分开发区本身并无独立财权我国财政体系自预算法颁布以来，始终实施一级政府一级预算（图 4）。其，大部分开发区由于未设人大组织，并不具备独立预算资格，故所谓失去独立财 权就无从谈起。此前，实施条例征求意见稿也早已提出派出机关收

34、支纳入本级预算，此次正式稿只是新增强调了其“不作为一级预算”（表 10）。此次修例，或意在厘清市场投资者与部分地方政府、园区管委对这一问题的认知，以及规范个别越权园区的财政归属与收支流程。表10：正式稿特别强调派出机关不作为一级预算实施条例正式稿实施条例征求意见稿县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算，其收支纳入本级预算。国家实行一级政府一级预算。地方各级政府的派出机关，根据本级政府授权进行预算管理活动，其收支纳入本级预算。数据来源：财政部，广发证券发展研究心图4：我国五级财政预算体系数据来源：广发证券发展研究心 。注：各级总预算=本级预算+汇总的下一级总预

35、算。第二，地方政府税收优惠政策的界定范围进一步清晰。p17对于地方优惠政策，2015 年征求意见稿曾表示过的“除专门的税收法律法规外，各部门不得规定税收优惠政策”“（各部门）未经国务批准，不得规定对企业的财政优惠政策”已于正式稿删除。此外，实施条例正式稿还规定：“地方政府依据法定权限制定的规章和规定的行政措施，不得涉及减免央预算收入、央和地方预算共享收入，不得影响央预算收入、央和地方预算共享收入的征收”（加粗部分为新增表述）。两相对比，正式稿 一是删去了对各部门制定财税优惠政策的明确禁止令，保留了调整空间；二是更加清晰地界定了地方行政法规的禁区（“涉及央预算收入、央和地方预算共享收入”），方便

36、地方政府制定相应税收优惠政策。表11：正式稿明确了地方政府制定优惠政策的边界线实施条例正式稿实施条例征求意见稿地方政府依据法定权限制定的规章和规定的行政措施，不得涉及减免央预算收入、央和地方预算共享收入，不得影响央预算收入、央和地方预算共享收入的征收；违反规定的，有关预算收入征收部门和单位有权拒绝执行，并应当向上级预算收入征收部门和单位以及财政部报告。地方政府依据法定权限制定的规章和规定的行政措施，不得涉及减免央预算收入和影响央预算收入的征收。违反规定的，有关预算收入征收部门和单位有权拒绝执行，并应当向上级预算收入征收部门和财政部报告。除专门的税收法律法规外，各部门起草其他法律法规草案、发展规

37、划、产业政策、区域政策，不得突破国家统一的财税制度，不得规定税收优惠政策。未经国务批准，不得规定对企业的财政优惠政策。数据来源：财政部，广发证券发展研究心实操层六面、将十出月现后的变化除上述变化外，在基层财政部门实操层面也有一些值得注意的变化。尽管这些规定部分已写入征求意见稿，但实施条例的正式实施时间为 2020 年 10 月 1 日。需要说明的是，其部分规定（如提前下达转移支付比例）此前已于各文件有所披露，央财政已按此规定执行，但下至地方层级执行力度或有不逮。新条例正式稿的颁布将这一比例规定写入法律层面，进而能够规范各层级地方政府严格参照，同时也对各基层编制下年预算、规划下年投资产生影响。第

38、一，预算编制时间提前半年，为提升预算合理性与可行性提供充裕时间。新预算法实施条例规定财政部于每年 6 月 15 日前编制下一年度预算草案，县级以上地方财政部门则应于 6 月 30 日前编制预算。p18在 1995 年制定的旧实施条例，财政部编制预算时点为11 月 10 日前，且并 无对地方基层部门有明确要求。因此，自 2021 年起，央地财政部门编制下一年度预算时间将提前至 6 月；进而可为预算编制、修改、审批提供更多时间，提高各地预算编制的合理性与可行性。表12：新实施条例预算编制时间提前新预算法实施条例旧预算法实施条例财政部于每年 6 月 15 日前部署编制下一年度预算草案的具体事项，规定报表格式、编报方法、报送期限等。国务于每年11 月 10 日前向省、自治区、直辖市政府和央各部门下达编制下一年度预算草案的示，提出编制预算草案的原则和要求。财政部根据国务院编制下一年度预算