中美南极考察投资比较研究及启示

1、中美南极考察投资比较研究及启示摘要：南极在中国与美国各自的国家战略中的地位都日益上升。选择两国对国家南极考察的投资作 为比较研究对象，可以发现两国在投资额度、强度、结构及效益产出方面存在较大差异，中国总体上和美 国还存在巨大差距。其原因在于两国对于南极的战略定位、南极考察的组织模式以及目前所处的南极事业 发展阶段均有所不同。通过投资对比，中国应当认识到目前对于南极考察的投入远远不能满足调整后的战 略需求，并且前期的投入产出效率并未体现出明显的优势。中国应当进一步加大对于南极考察的投资力度， 同时调整南极考察的效益导向，并优化南极考察的投资结构。关键词：中美比较；南极考察；投资；南极治理、问题的

2、提出南极是指南极条约第6条规定的南纬60度以南的区域，包括一切冰架。从29个南极条 约协商国的国家南极计划来看，各国开展南极考察的范围包括南大洋和南极大陆，南大洋是以 有海洋特征的在南纬50 -60之间的南极辐合带为界1o南极蕴藏着丰富的科学资源，对全球生物科学、地球科学、空间科学、环境科学等领域研 究具有极为重要的价值。南极条约高度重视以科学研究为核心的考察工作，强调南极条约 协商会议要便利“南极的科学研究”和“南极的国际科学合作”，明确“缔约国当其在南极进 行诸如建立科考站或派遣科学考察队的实质性的科学研究活动”才有资格参加南极条约协商会 议2o在实践当中，南极考察活动一般专指在南极域内开

3、展的科学探索为核心的工作，包括相 应后勤保障、安全维护、基础设施建设等类型的活动。在目前所有的南极活动中，国家组织的 南极考察是最重要的南极活动，无论是根据关于南极环境保护的南极条约议定书的规则， 还是从各国南极战略定位来看，其优先性高于其他活动形式和内容。在全球安全、政治、经济 和气候变化的影响下，世界主要南极考察国家纷纷加强南极考察投入，重视运用高新技术开展 南极科学考察和基础性研究，意图通过南极考察成果等南极科学行为产生政治效应并成为未来 南极权益话语权的依据3，对南极治理体系和南极条约走向产生影响。伴随着“构建人类命运共同体”理念的提出，南极作为“战略新疆域”重要的组成部分， 对于我国

4、的战略价值日益凸显，我国南极事业发展特别是南极考察的发展也成为理论界和实务界关注的焦点。原国家海洋局于2017年5月22日发布的中国的南极事业白皮书中明确提 出“鼓励开展南极科学和考察研究，愿为南极全球治理提供更加有效的公共产品和服务，推动 南极治理朝着更加公正、合理的方向发展，努力构建南极人类命运共同体”的战略目标。此外， 还有重量级智库提出中国应当“重新认识南极在整体战略中的地位” “南极治理关系到中国在 全球公域治理领域的话语权、影响力、地位和作用等问题，对未来中国的发展有着举足轻重的 意义”气那么在如此强的政治愿景指引之下，中国南极考察的实际执行情况如何，其发展阶 段如何界定，这也是关

5、乎我国下一步南极战略调整及实施的基础问题。目前国内对此的研究多 数是定性分析，而国外有研究关注到了中国考察经费的增加，却将其解读为中国对南极资源的 “野心”和与美国、澳大利亚等南极活动大国战略博弈的工具气结合中外研究现状，本文选择以南极考察投资为切入点来分析中国南极考察的实际执行情 况。但是欲评估中国的战略执行情况，则需要有对标国家，并开展比较研究，而美国是南极治 理体系中公认的最具影响力的国家，也是世界上南极考察投入最大的国家，因此本文选择中美 南极考察投资为比较研究对象，从而对目前中国南极战略定位提升后，南极考察实际执行情况 进行评估分析，进而为我国今后的相关具体举措的出台提供决策支撑。二

6、、中美南极考察投资差异美国对南极的探索和认识较早，在19世纪初期的南极探险时代就有来自美国的探险家出现 在南极。美国是世界上最早开展大规模南极科学考察的国家，在国际南极考察领域持续保持遥 遥领先的高额投资，通过开展大规模长周期的南极大型科学考察项目，并着力发展陆海空综合 保障能力，确立了美国在南极考察领域稳定的优势。而美国到目前为止没有公开的南极战略， 但是其在具备战略性质的1959年美国安全委员会NSC-5905/1号文件中明确提出，“美国的国 家利益是在南极事务中保持领导地位，并且在新的因素出现使我们可以评估该地区战略和经济 潜力时，使美国处于一种有利地位。”由此可见，美国巨大的投入是为了

7、维持美国在南极的“领 导”地位。本文将先从中美考察投资数额的差异入手，比较两者GDP占比及投资结构的不同， 之后评估两国考察实际效益产出的差异。（-）投资数额差异美国政府主导的南极考察始于1939年，我国自1985年开始首次南极考察，比美国落后近 半个世纪。为便于开展比较研究，本文截取1986年至2017年连续32年间中美两国的南极考察 投入数据进行对比6，美元折合人民币汇率按照各年实际汇率计算。我国政府投入南极活动的 总投入约为42亿人民币，年均投资约1.31亿元。美国同期支持南极考察活动的总投入约为608 亿人民币，年均投资约19亿元，位居世界第一（图1）。在1986-2017年，美国南极

8、考察总投 入约是我国的15倍。为从更广泛的视角看待中美南极考察投资差异，本文选择2005和2015两个年份世界主要 南极考察国家的投资数据进行对比7，在这两个年度里，美国年度南极考察的投入约为我国的 10倍，美国南极考察投资规模高于中国、德国、澳大利亚、英国等4国的投资总和，中美南极 考察投资总体差距巨大。德国、澳大利亚和英国的经济总量均小于中国，但这3个国家的年度 南极考察投资都在我国的4倍左右，分别长期位于世界第二、第三和第四的位置（图2）。由此可见美国在南极考察投入方面长期保持压倒性的优势，而我国的南极考察投资规模一直低位 运行。20000015000010C0005C000图1 198

9、6-2017中美南极考察投资对比图350000300000250000中国（万元） 美国（万元）妒妒箕妙寥粉寥成图2主要南极考察国家年度投资情况对比表2005年南极投入29.7010.356.706.502015年南极投入22.448.848.224.932.2135.0030.0025.0020.0015.0010.005.000.00澳大利亚（二）投资强度差异从上文的分析不难发现，中美对于国家南极考察投资总额相差巨大，但是除了总额之外， 如果分析两国的战略重视程度，就必须考虑两国的投资强度。借鉴研发强度的概念，本文将南 极投资强度界定为国家南极考察投资占GDP的份额，从而体现国家对南极的重

10、视程度回。从 1986-2017南极投入占国内生产总值比例计算，美国南极考察投资与当年GDP的比值一般稳定 在万分之0.25左右，而我国除了因1993年购置“雪龙”号船当年南极考察投资占GDP比值较 高外，其余年份大多稳定在万分之0.05左右（图3）。19861995这10年间属于中国极地考 察初创时期，当时我国处于改革开放初期，无论从国际横向比较还是自我的纵向比较，当时的 国家经济实力和发展水平还处于相对较低的阶段，但对南极考察投资处于我国极地考察30多年 来最高的一个时期，这一时期完成了建设长城、中山两个常年考察站和购置“雪龙”号船的任 务。此后，虽然我国经济形势整体发展较好，年均GDP增

11、长率保持在9%左右，但对南极的投 入始终处于相对较低的程度。从GDP占比角度来看，南极在各国的政治经济中所占的比例仍然较轻，远远没有达到关乎 国计民生的程度，美国是世界上对南极累计投资和逐年投资最大的国家，从投入额度占比来看, 美国对南极仍然属于是针对未来某种变化或可能性的一种准备气0.450.350.250.150.05中国南极投入GDP占比 （万分之）美国南极投入GDP占比（万分之）图3中美南极投入占各自国内GDP比值（三）投资结构差异对比历年中美南极考察投入数据差异以及GDP占比的差异，可以推导出两国对于南极的战 略关注度和重视程度，但是由于南极的特殊性，对于南极考察投资的分析还需要注意

12、到背后的 结构差异。就中美而言，主要体现在投资方向和计算口径之上。投资方向差异。美国年度南极投资较高的年份，都是实施大型科学计划，而中国年度投 资较高的年份，一般都是实施重大基础设施建设项目。2013-2017年的5年间，美国南极考察 年均投入是我国的4倍，低于以往年均10： 1的比例，其主要原因是在此期间我国新建“雪龙 2”号极地科学考察破冰船，新增的基建投资使得中美之间的差值有所缩小。反观美国，美国从1999-2012年连续13年对南极投资保持在近30亿元的年均投资规模。 从投资方向来分析，获取投资额度位居前三的大项目分别是：冰立方（ICECUBE）计划2.8亿 美元、国际极地年（IPY）

13、计划7500万美元和长期生态研究（LTER）项目5700万美元，持续支持超 大规模的科研项目是本世纪最初10年美国投资规模较大的主要原因。美国注重开展处于南极研 究前沿的重大科学项目，起到对整个南极科研发展引领作用。计算口径差异。美国南极考察投资中虽已包括支付军方为南极考察提供后勤保障的费 用，但并没有包括南极考察使用的飞机（C17、LC-130等）、重型破冰船等重大设备的购置和 维修费用，这类固定资产属于美国国防部投资购买和所有。美国国家科学基金会极地办公室（OPP）提供给军事部门的补偿资金仅仅用于购买军事人员工时、运输机机时以及运输船和重 型破冰船的船时。而我国的南极科学考察破冰船和固定翼

14、飞机都由极地考察管理部门从对南极 考察投资中进行购置，并承担操作人员工资和相应维护费。因此，事实上美国对南极考察的投 资还要高于上述统计数据。（四）投资效益差异从前述分析不难发现，中美南极考察在投资上有着巨大差异，而且战略重视程度，美国也远高于中国。在投资领域上，美国更重视科学计划，而中国仍处于基础设施条件的“补课”阶 段，那么双方的产出如何呢？本文下面将以双方公开的考察成果的量化对比为参考，比较双方 的产出效益。为便于说明中美之间南极投资效益的对比情况,本文统计了自2010年以来既能体现出两国 实际情况又具有对比意义的单个年份，对于保护区、提案等，若涉及多国联合设置或提议，则 进行加权平均计

15、算（表1中美南极考察投资产出效益对比情况表）表1中美南极考察投资产出效益对比情况表（单年数据对比）一级指标二级指标三级指标美国中国单位/备注科研业务能力论文数量发表SCI论文数量681157篇SCI论文被引次数2824185次共享数据资料数据样品1155169个科技前沿领域重大研究计划有有观测覆盖范围覆盖范围优良考察人数科考人数3067348人自动化监测陆域自动观测有有海洋自动观测有有综合活动能力站基 保障能力越冬站22个度夏站（含营地）62个内陆站11个考察站建筑总面积5.111.28万m2航空能力洲际冰雪机场10个洲际飞机161架洲际飞行架次2382次数主要考察船船舶总吨位6.33.3万吨

16、主力破冰船冰级PC2PC3IACS冰级保障范围站船飞机保障范围优优考察站空间布局优良通讯能力通信和数据传输有有预报能力气象海冰预报优优应急能力自身搜救能力优中SAR国际治理能力提案数单独提案22115个联合提案53.34.2个南极 视察数单独视察122次联合视察1.30次南极特别 保护区特别保护区个数15.51.75个特别保护区面积2806117km2南极特别管理区特别管理区面积3891651km2南极海洋保护区海洋保护区面积77.50万km2非政府活动管理社会南极活动南极活动执法与检查有无南极活动行政许可有有国家南极立法环保立法有无非政府南极活动立法有无南极经济活跃度南极旅游人数189778

17、219人根据表1数据，我们将中美两国南极考察的效益产出分为以下三个方面进行对比：南极治理。美国通过大量的考察实践，积累了相对丰富的南极治理经验，同一时期内， 在南极条约协商会议上提出了 221单独提案，我国仅为15个，美国开展了 12次的南极视察， 我国迄今为止仅开展了 2次视察工作。量化比例前者是14.7:1，后者是6:1。前者和中美在投资 总额的比例15:1基本是相当的。后者和个别年份中美投资强度对比5： 1也是基本相当的。科研产出。以S CI论文(Web of Science来源数据库)产出做比较，19972015年间，美国 极地研究人员发表的极地SCI论文总篇数达16756篇，中国为1

18、713篇，量化比例9.78:1。2015 年，美国发表1247篇，中国261篇，量化比例4.8： 1。后勤保障。美国南极考察站面积为5.11万m2,我国只有1.28万m2,量化比例4:1。美 国参与洲际飞行的飞机是16架，每年飞行238个架次，绝大多数的飞行架次是跨洲飞行，我国 只有雪鹰601 一架固定翼飞机，执行洲内的飞行任务，量化比例16:1。美国南极破冰船的总吨 位是6.3万吨，并已经启动新一轮的破冰船建造计划，我国含新服役的“雪龙2”号破冰船在内 仅为3.3万吨，量化对比2:1。从前述三个方面中美南极考察投资产出的量化数字来看，基本在1:5-1:16之间，而且多个 数字和两国投资总额对

19、比以及投资强度对比非常接近。这绝非巧合，恰恰证明了投资总额、投 资强度与投资效益的正相关性，说明在南极考察领域，资金投入仍是南极实力的关键因素。除 此之外，也说明中国在资金利用的效率上并不优于美国，至少量化考察，中国的产出效率和美 国是相仿的。三、中美南极考察投资成因分析从长远来看南极考察包含了为人类谋求福祉的崇高意义，但从各国具体南极工作上讲也具 有体现国家意志的特点。南极考察活动经济耗费巨大，维持常年考察站、破冰船和南极航空活 动能力是南极条约协商国的典型配置，长期连续性的科学考察工作需要国家财政资金源源不断 的支持。由于南极主权未定，各国的南极考察活动与国家对南极的战略目标定位往往保持高

20、度 协调一致，南极考察投资情况是国家对南极事务战略重视程度的客观体现。通过前文中美两国 投资走向的分析不难看出，即使是在中国经济飞速发展的近三十年，特别是对南极的战略定位 不断提升的近几年，两国投资额度、投资强度以及投资效益的差距并未缩减。因此，除去国家 前期积累、经济实力的表面因素，就深层次原因来看，中美两个大国在南极投资方面的巨大差 异，根源在于两国对南极的战略定位、南极考察组织模式和发展阶段的不同。(-)战略定位一直以来，美国都是通过国家安全委员会研究确定重大南极战略，强调美国南极的国家利 益是在南极事务中保持领导地位，美国强调其在南极具有重要的科学利益和与之紧密联系的政 治、安全、经济

21、和环境利益。美国南极政策主要是为支持南极条约而维持“一种积极而有 影响的存在以便确保美国在南极洲的一切利益”，在南极的这种存在应包含“围绕主要学科开展 科学活动”和“常年使用南极点站和其他两个考察站” 10o美国认为南极条约协商国的影响力 与其参与南极科研的程度和质量直接相关，“美国国家南极考察计划”使其始终保持在国际南极 治理中的主导地位。事实上，美国南极战略对于保障其在南极地区实质性存在以及在国际南极 治理中的规则制定权和议题设置权发挥了重大影响。我国南极考察事业一直秉承“为人类和平利用南极做出贡献”为宗旨，通过“五年计划” 的方式“自下而上”的提出拟在一定周期内在南极开展的具体工作，长期

22、以来在国家层面战略 规划中缺乏对南极工作定位的明确界定与表述。随着我国海洋强国战略和“一带一路”倡议的 实施，国家在总体战略发展层面对南极提出了更高的需求，2015年国家安全法明确规定：“坚持总体国家安全观，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益 的安全”11。国家安全法强调的南极安全，可以理解为维护南极总体和平发展的态势和我国 开展各项南极事务活动的权利。习近平总书记2017年1月18日在联合国发表题为共同构建 人类命运共同体的主旨演讲，特别提到“要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极 地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域” 12o习近平总书记关于把极地作

23、为构建“人 类命运共同体”新疆域的指导思想，是对“为人类和平利用南极做出贡献”思想的科学传承和 丰富发展，是新时代我国管理南极事务和参与南极国际治理的根本指导原则。从总体上看，不难发现，虽然中国对南极的战略定位的层次明显高于美国，但是更多是处 于“人类”这一愿景层面，而尚未全面落实到实操层面；就国家南极事务指导思想而言，2017 年习近平总书记做出“认识南极、保护南极、利用南极”的重要指示，开启了真正把战略思想 上从愿景层面落实为国家行动，到目前为止只有三年时间，有关工作成效尚未充分体现出来。 美国从一开始的目标就非常明确，就是“美国在南极洲的一切利益”，其为战略目标开展实际操 作的时间周期要

24、超出中国。（二）组织模式极地管理机构是一个国家开展极地工作的核心部分，包括一个国家开展南北极考察管理与 研究机构的组织架构、工作体系、基本职能、人员规模与结构、研究方向、年度预算、后勤支 撑能力（考察站和考察船）等回。美国对南极考察管理部门采取了高度综合的管理模式，并持 续加强南极事务主管部门的管理职能和权限。美国国家科学基金会（NSF）作为国家南极主管 机构，其经费来自于国会拨款，通过其下属的极地项目办公室（OPP ）负责科学考察项目资助 与后勤保障管理，美国相关研究机构的考察工作必须纳入基金会主导的美国国家南极考察计划， 由美国国家科学基金会统一提供后勤保障服务。美国国家科学基金会既负责对

25、南极基本建设、 后勤保障的资助，同时又面向科学家对重大科学计划进行投资，有利于统筹规划科研和后勤的 协调发展。在上述机制之中，各部门、各机构所需要的的资金都由NSF统筹并用于南极考察活 动之中，从而确保了美国南极考察投资的额度、强度与效率。我国对南极考察管理模式虽然也是由国家极地管理部门统筹开展，具体工作由国家海洋局 极地考察办公室（CAA）承担。但是与美国南极管理机制不同的是，CAA仅是组建国家考察的 平台，并提供统一的后勤保障，对重大科学计划只负责南极考察现场的局部工作，并不统筹协 调重大科学计划的发展方向和投资。中国目前采取的是不同部门按照职能对南极考察分别资助 的方式，科研经费、后勤保

26、障和能力建设等的资金来源由多个不同部门负责，投资流向各不相 同，不利于统筹规划科研和后勤的协调发展，这也制约了我国南极考察投资的额度以及效率。此外在对南极考察具有重要影响的南极政策层面，以美国国务院为领导的跨部门“南极政 策小组”在统一美国南极政策中发挥了核心作用，行政机构在美国南极政策执行中发挥主要作 用。我国缺乏在南极政策制定中起引领作用的跨部门协调机制，南极事务管理机制还存在管理 事项单一、机构分工不明以及协调机制匮乏等诸多问题，亟需在机制与体制上理顺与完善14o（三）发展阶段从各南极大国的南极事务发展路径来看，一般都经历了以“探险或探索”为主的草创阶段、 以“完善后勤保障和基地建设”为

27、主的奠基阶段和以“科研特别是大科学计划”为主的深化阶 段。我国从1984年建设长城站至今，南极考察后勤投资在总投资中所占比值仍然较高，说明我 国南极考察仍处于爬坡上坎的第二阶段，而美国则早已经进入第三阶段，这也是双方考察投资 差异的重要成因之一。在南极考察投资之中，我国后勤与科研的投资比为7.4,也就是投资1 亿元的科学考察工作，需要投资7.4亿元的后勤支撑经费。而美国的后勤与科研投资比值为2.9， 意味着开展同价值的科学考察工作，美国约比我国节约60%的后勤保障经费。与我国目前状况 非常类似的是美国在1970-1985年阶段，这一时期美国的后勤与科研投资比在6.1左右。考虑 到极地基础设施比

28、如破冰船、考察站、固定翼飞机等一般具有20-30年的使用周期，因此我国 在南极考察基础设施大规模建设投资结束后，可以迎来一个后勤与科研投资比下降的阶段。四、中美投资比较对中国南极考察发展方向的启示（-）对于中国南极战略定位及南极考察效益评价的再认识战略定位与实际投入的落差从公开的国家文件之中可以看出，中国对于南极的战略定位是“构建南极命运共同体”，强 调南极对于全人类的共同价值；而美国则是非常直接的保障“美国在南极的一切利益”。两者从 定位来看，高下有云泥之别。中国不仅为南极条约协商国，同时也为全世界展示了中国对于南 极的政治愿景，中国倡导的“构建人类命运共同体”所传递的“共商共建共享”的治理

29、原则， 蕴含休戚与共的风险意识、和平利用非军事化的安全意识，足以成为解析现有南极治理规则、 丰富和发展新规则的指南针15o然而作为落实南极战略最为重要的手段和路径，南极考察在中国所获的投入远远逊于美国， 产出也成比例的落后于美国。这说明，中国虽然提升了南极的战略定位，但实践并没有跟随相 关的战略进行调整。在国家各类事业的资源分配上仍然处于较为边缘的位置。不过如果引入历史维度的话，美国形成稳定的南极战略定位，是在上世纪五十年代，本文 所量化分析的投资情况，主要集中于近三十年，中间有三十年左右的发展期。我国提出战略新 疆域以及人类命运共同体思想，特别是将其应用于南极，到2020年为止不过三年的时间

30、。因此 出现这种落差也在情理之中。长远来看，如果想将比美国更具优越性的战略构想加以落实，就 必须加快增加投入的速度，充分发挥“后发优势”。南极考察的战略效益评价中国从1984年开展南极考察以来，取得的进步是毋庸置疑的。中国的南极事业白皮书 之中就明确指出：“经过30多年的发展，中国的南极事业从无到有，由小到大，取得了举世瞩 目的辉煌成就。”但是从中美投资额度和产出效益的比较来看，中国的效率并不高于美国，而且 由于投入值低，产出效益也远远逊于美国。换而言之，至少在南极领域，我国并未体现出明显 的制度优势。尤其是在南极治理的话语权和主导权方面，更是远远落后。从投入的结构及考察 产出的导向来看，我国

31、仍是以后勤保障为主，以追求学术成果为辅，而对治理的支持不足。（二）中国南极考察投资及效益导向的调整针对对比中美南极考察投资差异所发现的中国南极考察存在的问题，本文认为应当从以下 方面加以调整完善。加强南极考察投资力度正如上文所述，我国近年来调整了南极在国家整体战略中的定位，一方面要实现在南极构 建人类命运共同体的战略目标，进一步提高认识南极、保护南极、利用南极的能力，为国际社 会更好地认识南极提供更多的公共产品和服务；另一方面要认真履行南极海洋生物资源养护 公约关于环境保护的南极条约议定书，积极在南极的环境资源保护利用和治理过程中发挥 作用。就必须加大南极考察的投资力度，而且增强的幅度应当是满足“战略层次优势”的。我 国近10年来对于南极考察年平均投入相当于美国的1/10,德国的1/5,澳大利亚的1/4和英国的 1/3。甚至也低于日本、印度、韩国等亚洲国家。而从我国的战略定位来看，我国的投入不仅应 当追平前述国家，甚至应当远高于它