事业单位培训之基本管理知识

1、 事业单位管理知识管理知识主要内容：第一章 管理学基本常识第二章 公共管理 第一章 管理学基本常识 一、管理概述及职能 管理是指在一定组织中的管理者，运用一定的职能和手段来协调他人的活动，使别人同自己一起高效率地实现既定目标的活动过程。 管理存在的两个必要条件：第一，必须是两个人或两个以上的集体活动。第二，有一致认可的、自觉的目标。 管理的职能 管理的职能就是管理者必须具备的职责和功能，或者说管理者在执行其职务时应该做些什么工作。 管理的职能包括计划、组织、协调、领导和控制五项职能。 1、计划 计划是根据组织目标，制定实施方案的一个过程。计划是管理的首要职能，是实现管理效率和效果的灵魂，是管理

2、过程中的核心环节。计划的内容可以概括为：5W1H。1)做什么(what)？2)为什么做(why)？3)何时做(when)？4)何地做(where)？5)谁去做(who)？6)怎样做(how)？计划工作的程序 1）估量机会。它是在实际的计划工作之前就应着手进行的工作，是对将来可能出现的机会的估计，并根据自己的长处和短处，搞清楚自己所处的地位，做到心中有数，知己知彼。 2）确定目标。明确要向哪里发展，打算实现什么目标，什么时候实现等。 3）确定前提条件。就是研究分析和确定计划工作的环境，或者说就是预测执行计划时的环境。因此，应选择那些对计划工作具有关键性的、有战略意义的、对执行计划最有影响的因素进

3、行预测。 4）拟定可供选择的方案。一个计划往往有几个可供选择的方案。选择方案时，不是找可供选择的方案，而是减少可供选择方案的数量，以便可以对最有希望的方案进行分析。 5）评价各种备选方案。在找出了各种可供选择的方案并明确了它们的优缺点后，就要根据前提和目标，权衡它们的轻重，对方案进行评估。 6）选择方案。这是做决策的关键。有时会发现同时有两个可取的方案，在这种情况下，必须确定出首先采用哪个方案，将另一个方案也进行细化和完善，并作为后备方案。 7）拟定辅助计划。即拟定投资计划、生产计划、采购计划、培训计划。 8）编制预算。预算实质上是资源的数量分配计划。它既可以成为汇总各种计划的工具，又是衡量计

4、划工作完成进度的重要标准。 2、组织 组织是为实现某一共同目标，经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度，而构成人的集合。 按组织的性质，可以把组织分为经济组织、政治组织、文化组织、群众组织和宗教组织。 按组织是否自发形成，可以分为正式组织和非正式组织。 正式组织是指那些由人们共同组成的，具有明确的目标和权责结构，并通过完整的制度体系规范其成员的行为，实现合理分工与协作的系统。 非正式组织并不是由正式组织建立或需要的，而是建立在情感相通的基础之上，追求的是在共同活动中获得快乐与人际关系的和谐融洽，其成员没有等级差别，一般有较正式组织更好的沟通、互动和默契关系。 3、协调 行政协调是指调整行政系

5、统内各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效能、实现行政目标的行为。行政协调是行政管理的一项重要职能。 行政协调的作用 行政协调的主要作用在于解决各部门之间和人员之间所发生的磨擦、矛盾和冲突，保证决策目标的实现。具体作用表现在 ： （1）可以使各行政部门和行政人员在工作上密切配合、和谐一致，避免内耗和互相冲突。 （2）可以促进各行政部门合理配置和有效利用人力、物力、财力和时间等行政资源，精简和优化办事程序和环节，提高行政效率。 （3）有助于各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念，有利于公共行政管理活动的有序进行。 （4）行政协调有助于将

6、分散的力量集中起来，从而产生整体的“合力”。 行政协调原则（1）依法协调的原则；（2）统筹兼顾，顾全大局的原则； （3）求同存异，动态协调的原则； （4）公正合理，实事求是的原则。 4、领导 领导是一种影响力，是影响个体、群体或组织来实现所期望目标的各种活动的过程。 优秀的领导者的素质应包括四大方面，即政治素质、知识素质、能力素质和身心素质。 领导工作的三要素： 领导工作=f（领导者，被领导者，客观环境） 5、控制 控制是管理人员监视各项活动以保证它们按计划进行并纠正各种显著的过程。 行政控制是指行政领导者和工作人员为了检查行政执行的进程和完成情况，纠正实施过程中的偏差，以确保实际工作与工作计

7、划相一致而采取的措施。 计划是实现控制的依据，控制是实现计划的保证。两者的关系具体表现在： （1）一切有效的控制方法首先就是计划方法。 （2）之所以需要控制，是为了要实现目标和计划。 （3）控制职能使管理工作成为一个闭路系统，成为一个连续的过程。 （4）控制工作既是一个管理过程的开始，又是一个新的管理过程的开始。 二、管理学基本原理 1、系统原理 系统，即相互有机联系、相互作用的诸元素的综合体。 系统原理，即运用系统理论，对行政管理活动进行系统分析，通过正确处理行政管理系统内、外部环境之间的各种关系，实现行政管理系统的整体优化。系统的特性（1）整体性（木桶原理）（2）内部相关性（横：决策、组织

8、、人事、财务、监督；纵）（3）环境相关性（输入输出，适应）（4）目的同一性（分、总为人民服务）2、能级原理 能级原理，又称能级相称原理，即根据人的能力大小，赋以相应的责任和授以相应的职权，使有不同才能的人都处于相应的能级岗位上，各显其能，各施其才，以保持和发挥组织或团体的整体效能。 运用能级原理的要求 （1）能级的划分与组合应保证行政组织结构的稳定性和有效性（正三角形或正宝塔形） （2）不同的能级应具有不同的责任、权力和利益，实行责权利一致的原则 （3）各类能级必须动态对应（量才任用，人尽其才；流动打破部门单位所有制；竞争；打破领导终身制） 3、人本原理 人本原理要求在管理活动中坚持一切以人为

9、核心，以人的权利为根本，强调人的主观能动性，力求实现人的全面、自由发展。 行政管理中的人本原理，主要包括以下几点基本精神： （1）人是行政管理活动的主体和核心。 （2）搞好行政管理的关键是做好人的工作。 （3）搞好行政管理要靠一批优秀的行政管理人才。 （4）社会主义国家的行政管理，理应更能够科学地掌握和贯彻人本原理。 4、动态原理 亦称权变原理 权变原理是指根据国家行政管理系统所处的内外环境因素，因势利导，随机应变，适时调整管理对策和管理方法。 基本精神及运用: （1）管理要素，复杂多变（社会环境、客观物质条件、主客体） （2）审时度势，相机权变（以变应变） （3）追求实效，实现目标（目的：一

10、切从实际出发） 5、效益原理 效益原理，也可称为效率原理、效能原理，是指在行政管理活动中，按照行政目标的要求，力图以尽可能少的行政总投入，获得尽可能多的行政总产出。 运用效益原理应处理好以下几个方面的关系: （1）整体效益和局部效益的关系。 （2）行政管理的直接效益与整个社会目标的关系（经济效益和社会效益相统一）。 （3）长远效益和当前效益的关系 。 6、激励原理 需要动机行为成果需要 在行政管理中，从分析、考虑和满足人的各种需要出发，以引起某种理想的动机和动力，进而造成有效的激励力，激励人们努力工作并取得好的行为效果，这就是管理学上的激励原理。 激励原理的核心是以人们各种需要为基本内容的动力

11、问题。 激励动力的三种基本类型 （1）物质动力：初级的但却是基本的动力 （2）精神动力：建立在物质动力基础之上，又相对独立存在。包括革命的理想、事业的追求等。 （3）信息动力：行政信息是推动行政管理工作不断改进和完善的巨大动力。 7、木桶理论 又称水桶原理或短板理论，其核心内容为：一只水桶盛水的多少，并不取决于桶壁上最高的那块木块，而恰恰取决于桶壁上最短的那块。根据这一核心内容，“水桶理论”还有两个推论：其一，只有桶壁上的所有木板都足够高，那水桶才能盛满水。其二，只要这个水桶里有一块不够高度，水桶里的水就不可能是满的。 必须知道的管理基础知识 1、蝴蝶效应 上个世纪70年代，美国一个名叫洛伦兹

12、的气象学家在解释空气系统理论时说，亚马逊雨林一只蝴蝶翅膀偶尔振动，也许两周后就会引起美国得克萨斯州的一场龙卷风。 2、青蛙现象 把一只青蛙直接放进热水锅里，由于它对不良环境的反应十分敏感，就会迅速跳出锅外。如果把一个青蛙放进冷水锅里，慢慢地加温，青蛙并不会立即跳出锅外，水温逐渐提高的最终结局是青蛙被煮死了，因为等水温高到青蛙无法忍受时，它已经来不及、或者说是没有能力跳出锅外了。 3、鳄鱼法则 假定一只鳄鱼咬住你的脚，如果你用手去试图挣脱你的脚，鳄鱼便会同时咬住你的脚与手。你愈挣扎，就被咬住得越多。所以，万一鳄鱼咬住你的脚，你唯一的办法就是牺牲一只脚。 4、鲇鱼效应 以前，沙丁鱼在运输过程中成活

13、率很低。后有人发现，若在沙丁鱼中放一条鲇鱼，情况却有所改观，成活率会大大提高。原来鲇鱼在到了一个陌生的环境后，就会“性情急躁”，四处乱游，这对于大量好静的沙丁鱼来说，无疑起到了搅拌作用；而沙丁鱼发现多了这样一个“异已分子”，自然也很紧张，加速游动。这样沙丁鱼缺氧的问题就迎刃而解了，沙丁鱼也就不会死了。 5、羊群效应 头羊往哪里走，后面的羊就跟着往哪里走。在一群羊前面横放一根木棍，第一只羊跳了过去，第二只、第三只也会跟着跳过去；这时，把那根棍子撤走，后面的羊，走到这里，仍然像前面的羊一样，向上跳一下，尽管拦路的棍子已经不在了，这就是所谓的“羊群效应”也称“从众心理”。 6、刺猬法则 两只困倦的刺

14、猬，由于寒冷而拥在一起。可因为各自身上都长着刺，于是它们离开了一段距离，但又冷得受不了，于是凑到一起。几经折腾，两只刺猬终于找到一个合适的距离：既能互相获得对方的温暖而又不至于被扎。 刺猬法则主要是指人际交往中的“心理距离效应”。 7、手表定律 手表定律是指一个人有一只表时，可以知道现在是几点钟，而当他同时拥有两只时却无法确定。两只表并不能告诉一个人更准确的时间，反而会使看表的人失去对准确时间的信心。 8、二八定律(巴莱多定律) 19世纪末20世纪初意大利的经济学家巴莱多认为，在任何一组东西中，最重要的只占其中一小部分，约20%，其余80%尽管是多数，却是次要的。 9、马太效应 圣经.马太福音

15、中有一句名言：“凡有的，还要加给他，叫他有余；没有的，连他所有的，也要夺过来。” 马太效应，指强者愈强、弱者愈弱的现象，广泛应用于社会心理学、教育、金融以及科学等众多领域。 10、晕轮效应所谓晕轮效应，就是在人际交往中，人身上表现出的某一方面的特征，掩盖了其他特征，从而造成人际认知的障碍。在日常生活中，“晕轮效应”往往在悄悄地影响着我们对别人的认知和评价。 有的青年人由于倾慕朋友的某一可爱之处，就会把他看得处处可爱，真所谓“一俊遮百丑”。 第二章 公共管理 第一节 公共行政 一、公共行政的含义、特征 （一）公共行政的含义 公共行政，即行政管理，就是国家行政机构依法管理国家事务和社会事务的组织活

16、动。公共行政是国家管理的基础，也是政府活动的核心。 首先，公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织。 其次，这一活动的客体是社会公共事务。 第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。 （二）公共行政的特征 1、以公共利益为目标。 2、以公共权威为基础公共权威包括公共权力和公共威信。 3、以公共政策为途径。科学地制定公共政策（决策）并付诸有效实施和科学评估，是政府主要的实施途径。 4、以公共问题为对象。社会安全、环境污 染等问题。 5、以公共财政为保障。（三）公共行政的原则 1、法治原则 （1）依法行政是现代公共行政的基本特征之一，也是现代公

17、共行政的要求。 （2）依法行政是依法治国的核心内容。 2、服务原则 （1）政府的本质是为人民服务。 （2）顾客至上意识或是大众至上意识必须是政府行为的起点。 3、效率原则 （1）政府活动的有效性，有效性的基本层面是活动的合法。 （2）体现活动的效益。 社会效益（占第一位）；经济效益。 4、责任原则 （1）政府的行为对社会大众负责。 （2）政府对自己的行为负责。 二、政府的职能 （一）政府职能的含义 政府职能，是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理是应承担的职责和所具有的功能。 政府职能包括以下四层意思：（1）政府职能的实施主体是政府机构。（2）政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事

18、务。（3）政府职能的实施手段是依法行政。（4）政府职能是完整统一的体系。 （二）政府职能的作用 政府职能体现了公共行政的本质要求，是公共行政的核心内容，也是公共行政的本质体现，直接体现公共行政的性质和方向。政府职能的转变是行政管理体制和机构改革的关键。 1、政府职能是认识行政管理的前提。 2、政府职规定了国家行政活动的基本方向。 3、政府职是确定和划分政府职权的基础和依据。 4、政府职是设置行政机构的基本依据。 5、政府职是科学组织管理过程的重要依据。 （三）政府职能的分类 政府职能可以分为基本职能和运行职能。 1、基本职能（1）政治职能，政治职能亦称统治职能，主要包括：军事保卫职能；外交职能

19、；治安职能；民主政治建设职能。（2）经济职能，主要包括：宏观调控；提供公共产品和服务；市场监管。 （3）文化职能，主要包括：发展科学技术；发展教育；发展文化事业；发展卫生体育事业。 （4）社会职能，主要包括：调节社会分配和组织社会保障；保护生态环境和自然资源；促进社会化服务体系建立；提高人口素质，实行计划生育。 2、运行职能 运行职能是按照行政管理过程纵向划分的政府职能。主要包括：计划、组织、协调、控制、监督。 （四）政府职能的转变 1、影响与制约政府职能转变的因素 （1）社会环境的变迁。社会环境变迁是决定政府职能转变的外在动因。 （2）公共行政的科学化。 （3）技术手段的创新。 （4）传统行

20、政文化的影响。 2、政府职能转变的内容（1）政府职能的外部转移。指政府将不属于自己的职能还给企业以及社会中介组织，防止政府职能的“越位”，将属于政府自己的职能收回，防止政府职能的“缺位”。 （2）政府职能的系统转移。在纵向层级之间要按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任；在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。要在管理运行上按封闭原则进行分类。 （3）行政管理方式的转变。行政管理方式，即政府行使能的方式，包括工作方式、工作作风、运行程序等，管理手段的转变，就是将传统计划经济体制下的单一行政

21、手段，转向综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。 3、政府职能转变的关键政企分开 （1）政企分开的主要内容：政府与企业社会职能的分开；企业所有权与经营权的分开；政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。政府不应直接管理企业，直接干预企业的生产经营活动，不得随意截留企业的权利，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。 （2）政企分开的主要措施：解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系；大量裁减专业经济部门和各种行政性公司，发展社会中介组织；加强和改善国有企业的监管方式。作为过渡性措施，要保留部分专业部门，主要职能为制定行业规划和

22、引导行业产品结构的调整。 第二节 行政组织一、行政组织的概述 （一）行政组织的概念 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。从动态上讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，行政组织是指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。 我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。中央人民政府是最高国家行政机关，其任务是组织管理全国政治、经济、文化和国防等方面的行政事务；地方各级国家行政机关的任务，是在中央人民政府的领导下，组织和管理所辖行政区域内的各种行政事务。 国家机构由国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关

23、、国家军事机关组成。政府机关为国家机构的重要组成部分。 行政机构的行政权力与国家权力机关的立法权力、国家审判机关和国家检察机关享有的司法权力，分工不同，相互合作，共同构成国家权力系统。 群众组织亦称人民团体、群众团体，包括各种依法定程序成立的群众团体、专业团体、群众自治组织等，如工会、共青团、妇联等三大群众团体；文联、红十字会、慈善会等专业团体；村民委员会、城市居民委员会等群众自治组织。（二）行政组织的特征 1、政治性 （1）阶级性 ：国家行政组织的本质特征。 （2）决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来。 2、社会性 （1）服务性 首先为执行宪法和法律服务； 其次为一定社会公众的利益提供条

24、件或保障。 （2）管理性 制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调 3、权威性 （1）约束性 以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力。 （2）强制性 政府对破坏政府权威和社会秩序的行为予以惩戒。 4、法制性 （1）行政组织本身的法制性 组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序。 （2）行政组织管理社会公共事务的法制性 包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力。 5、系统性 （1）结构性 以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职。 （2）有序性 通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系。 6、发展性 （1）动态性 社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整。 （2

25、）适应性 通过组织调整，与社会生活相互适应。（三）行政组织设置的基本原则 1、与职能一致原则，即：职能是机构存在的前提；科学界定政府总体职能；科学配置和划分政府职能；以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性。 2、完整统一原则 1)领导、指挥统一。严格按照国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家政策和法规相违背的“土政策”、 “土制度”、 “土办法”来擅自建立工作部门，任意扩大编制。避免多头领导，政出多门的弊端。 2)职能目标统一 明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务归由同一行政机构负责，凡一个机构能办的事，不交给两个机构去办，防止机构重叠，政出多门。 3)机构

26、设置要统一完整，既要做到每个行政机构各自形成有机的整体，也要做到任何行政机构都是全国政府机构的一部分，从而形成既有最高指挥，又有逐级指挥与服从；既有分工，又有合作的上下衔接配套、左右分工配合，功能齐全的组织体系； 3、职权责一致原则 在行政组织中，要使机构的职位、权力、责任三者相互依存、不可分离。“在其位、谋其政、负其责”。它包含三层意思：设计合理的职位体系；权责相称的制约机制；奖惩分明的激励机制。 4、以人为本原则 应当根据组织任务、职能性质、技术含量的不同，以及根据人员的受教育水平和素质的不同，设置行政组织。 5、依法设置原则 必须根据宪法和法律以及有关编制规定决定行政组织机构的设置、调整

27、和撤销，必须依法审定机构及其人员的增减。 6、精简高效原则 即做到机构设置要精简；人员编制要精干；办事程序要简化。一切国家机关实行精简的原则，这是我国宪法的明确规定，也必然适用于行政组织的编制管理。 7、管理幅度与层级适度原则 在实际应用中，应遵循以下几条规律：在管理对象和内容不变的情况下，管理幅度与管理层级成反比；管理幅度事务的难易程度成反比；管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先进程度成正比；管理幅度与下属人员的能力成正比关系；管理层级与组织效率成反比。 （四）政府的作用1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者。3、政府是国家主权和领土

28、完整的捍卫者。4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者。5、政府是社会公平的提供者。 二、行政组织幅度与层级 1、管理幅度。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。管理幅度过大或过小，都会影响管理的效能。管理幅度与管理层级成反比例关系。管理层级越多，管理幅度就越小；管理层级越少，管理幅度就越大。管理幅度和管理层级是影响行政组织结构形态的决定性因素。管理层级多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金字塔”，因此，这类形态的行政组织结构被称为“尖形结构”；管理层级少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此，这类形态的行政组织结构被称为“扁形结构”。

29、2、管理层级 管理层级是行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由行政机关的工作量来决定。层次过多，公文旅行，手续繁杂，官僚主义滋生，不仅不利于行政机关本身的管理和职能的发挥，不利于信息沟通和传递，而且浪费人力、物力、财力；层次过少，事务集中于几个领导者或单位，也可能使行政工作人员疲于应付。因此，行政机关的层次必须适当。在行政组织中，一般具有三个层次，即高层、中层、基层。行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。 3、层级管理原则。 一是层级节制的原则，即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥，通过这种层次节制，

30、保证整个行政系统迅速运转。 二是只管一个层级的原则，即上一层次只管下一层次，上一层次一般不能越过中间层次，这就要强调分层管理，层层负责。 第三节 行政领导 一、行政领导的含义与特点 1、行政领导的含义 行政领导在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，通过决策、指挥、监督、协调及控制等职能活动，依法行使其权利，发挥其影响，确定并实现行政目标的活动过程。 2、行政领导的特点 （1）行政领导的权力是国家法律或行政法规确定的，在国家行政领域内具有强制性和约束力。 （2）行政领导和权力范围，受国家权力机关和有关法律、法规、制度的限制与监督。 （3）行政领导是运用国家法定权力，并依法

31、实施领导职能的行为，具有高度的权威性。 （4）行政领导具有明确的隶属关系，即由有关法规明确规定行政组织内的领导与被领导关系。（5）行政领导随着国家行政管理活动的产生、发展而产生和发展。 3、行政领导者的产生方式 （1）选任制。是依据法定程序通过选举产生行政领导者的方式。 （2）委任制。亦称任命制，是按照有关法律规定，经组织考察由有人事任命权的机关或个人通过决定或命令委任产生行政领导者的方式。它是当代各国政府普遍采用的人事任用方式。（3）考任制。是通过公开考试、平等竞争、择优录用产生行政领导者的方式。（4）聘任制。是根据工作和职位需要，采用招标、投标、中标并签订人事合同的方式产生行政领导者。 二

32、、行政领导体制的类型（一）首长制与委员会制1、首长制首长制又称独立制，一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。 （1）首长制的优点：权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快。统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。 （2）首长制的缺陷 由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，那样就会造成损失。由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性。由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，出现不

33、受监督的权力。这样就可能滥用职权，产生腐败。 2、委员会制 委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。 （1）委员会制的优点：集思广益，民主决策。提高决策质量和可行性。既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理。互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。（2）委员会制的缺陷 事权分散，难以集中统一。行动迟缓，容易贻误时机。决策成本高，容易出现议而不决，决而不行，行而不果等现象，效率低下。互相推诿，责任不明确。（二）集权制与分权制1、集权制集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、

34、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。 （1）集权制的公共组织的优点 政令统一，便于统一领导、统一指挥。因为权力集中，行政首长反映灵活，决策及时，效率较高。具有协调配合的全局观念。统一意志，统一行动，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。（2）集权制的缺陷 组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性， 由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。集权制易于走向高度集权，易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制

35、或独裁。 2、分权制 分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独立进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。 （1）分权制的优点是：独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理。分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，效率较高。职能分工明确，有利于专业化管理。 （2）分权制的缺陷分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥。分权不易于集中资源，统筹全面发展。过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。（三）完整制与分离制 1、完整

36、制 完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。 （1）完整制的优点 有利于公共组织的统一领导、统一指挥。政令统一，权力集中。高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。 （2）完整制的缺陷资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。高度自主，容易出现各自为政。缺乏全局观念，只顾局部利益。2、分离制分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型

37、。 （1）分离制的优点有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥。有利于专业化管理，强调部门职能。有分有合，集中集权与分权的优点。 （2）分离制的缺陷多元领导有可能造成下级无所适从。人与事分离，不利于对公务员的领导和使用。难于协调，容易出现文山会海。（四）层级制与机能制1、层级制层级制又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。 （1）层级制的优点层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率。责任

38、明确，有利于监督。行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评。有利于推行决策。 （2）层级制的缺陷 如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。节制严格，不利于调动下属的积极性。容易出现家长制和依附性上下级关系。 2、机能制 机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。 （1）机能制的优点可以扩大公共组织的管理职能。专业分工，有利于专业化管理，提高效率。分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。 （2）机能制的缺陷职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果。分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率的后果。

39、第四节 行政决策 一、行政决策的涵义和类型 (一)行政决策的涵义 所谓行政决策，是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，做出决定的过程。 （二）行政决策类型 1、确定型决策、风险型决策和不确定型决策 确定型决策、风险型决策和不确定型决策。这是根据不同的行政决策条件和因素所作的划分。 确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，决策目标也非常明确，对决策实施的结果也能够确定。 确定型决策的条件和因素有四个： 一是有明确的决策目标；

40、二是有一个确定的自然环境和条件； 三是有两个以上的备选方案； 四是不同方案在确定状态下的损益值可以确定。 风险型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但实现决策目标结果必须冒一定风险。 风险型决策的特点是：后果具有风险性，但可以估算出发生的概率。 不确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件都不清楚，决策目标也不够明确，对决策的结果也不能控制和预测。2、程序性决策和非程序性决策 （1）程序性决策 程序性决策也叫常规性决策，是指决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考的结构性较强，重复性的日常事务所进行的决策。 （2）非程序性决策 非

41、程序性决策也叫非常规性决策，是指决策者对所要决策的问题无法可依，无章可循，无先例可供参考的决策，是非重复性的、非结构性的决策。 程序性决策和非程序性决策并没有明确的界限，大多数决策既不是完全程序化的决策，也不是完全非程序化的决策，而是程序化和非程序化的结合。3、个人决策和集体决策 （1）个人决策 在进行行政决策时，由行政领导者一个人所做出的决策，叫做个人决策。这是在政府系统内常见的一种决策方式和决策类型。 （2）集体决策 集体决策是指在进行行政决策时，由行政领导集体所做出的决策。集体决策往往采取少数服从多数的原则。 4、经验决策和科学决策 （1）经验决策 经验决策是指决策者对决策对象的认识与分

42、析，以及对决策方案的选择，完全凭借决策者在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式所进行的决策。这是领导者经常用的决策类型，也是最传统、最常见的决策类型。 （2）科学决策 科学决策是指决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。 尽管科学决策是建立在现代科学技术基础之上的先进决策方法，但是也不能认为经验决策就是落后的方法，是没有价值的方法。科学决策和经验决策各有所长，各有所短，互相不能取代，只能是取长补短。 （三）决策程序 行政决策程序是指行政决策过程中的各个相互独立又相互联系的诸环节的先后次序和步骤。 行政决策的基本程序包括： (1)认识问题，界定问题，找出差距； (2)确

43、定决策目标（注意决策目标的针对性、明确性、系统性、现实可能性和约束条件）； (3)确定决策标准，确定每个标准的权重； （4）拟定决策方案（注意方案的周全性、多样性、排斥性）；（5）分析方案；（6）选择方案（是决策过程最关键和最具有实质性的阶段）；（7）实施决策方案，完善决策；（8）评估决策。 二、行政决策的构成体系 1.行政决策中枢系统 决策中枢系统即决断系统是现代行政体系的核心，也称行政决策中心或政府首脑机关。其决策权来源于宪法和有关法律。一般来说，它同时是一级行政组织的领导中心，是现代行政决策体制的核心 行政决策中枢系统一般由行政领导集体及其工作机构或办事机构组成。 行政决策的中枢系统，既

44、可实行委员会制，也可实行首长制。 2、行政决策咨询系统 现代行政体制中的决策咨询系统是为决策中枢系统服务的参谋机构，是影响行政决策的行为主体之一。在国外被称为“智囊团”、“思想库”、“头脑公司”、“脑库”。 它是行政决策软技术的组织保证，也是接受决策中枢系统的委托，通过调查、统计、预测、分析、研究、咨询、论证等提供决策依据，拟定各项备选方案，提出审议意见，协助领导控制和监督决策实施，根据信息反馈及时提出修正方案的意见，为领导决策服务，对决策起辅助作用。 我国现代行政咨询机构的组织形式政策研究室各类专业研究机构学会、研究会等学术性咨询机构民间咨询公司专家顾问委员会 3、行政决策信息系统 行政信息

45、也称政务信息，是行政管理过程中行政主体、对象、环境等的特征以及它们之间相互进行交换的发展变化状态的表述。行政信息除一般信息特征外，还有自己的特点，即有自己特有的表现形式、书写格式、传递要求。 行政决策信息系统是为行政决策提供信息服务的专门系统，是行政决策科学化的基础，是现代行政决策不可缺少的有机组成部分。 第五节 行政执行 一、行政执行的含义、原则 1、行政执行的含义 行政执行是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实行行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动过程。行政执行即行政执法活动。 2、行政执行的一般原则（1）绩效

46、原则。（2）符合决策原则。（3）灵活变通原则。（4）民主集中制原则。3、行政执行的主要方法 1.行政手段 行政手段又称行政指令性手段，行政干预是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、组织、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。2.经济手段 经济手段是指行政机关根据客观经济规律和物质利益原则，运用经济杠杆来调节政策执行过程中的各种不同的经济利益之间的关系，以促进行政执行顺利实施的方法。所谓经济杠杆是指以价格、利润、税收、信贷、工资、奖金等经济范畴为支点，把某个单位或个人的物质利益与其劳动成果联系起来而形成的调节工具。 3法律手段 法律手段是指国

47、家行政机关依照法定职权和程序，把国家的各种法律、法令和法规贯彻到行政管理活动中的方法。 4.思想教育手段 思想教育手段是指通过开展思想教育工作，来引导被管理者按其预定目标努力完成行政任务的方法。思想教育手段作为一种以人为中心的人本主义的管理方法，它的本质是运用非强制性的手段，诱导行政主体和被管理者自觉自愿地去贯彻执行行政决策，以充分调动人的积极性，发挥人的潜能。 二、行政沟通 （一）行政沟通的含义 行政沟通是指在行政管理活动中，在政府各个部门和各个层级之间以及各种人员之间所进行的政务信息的交流与传递。 （二）行政沟通的功能 1、收集功能。2、维持功能。 3、革新功能。4、监控功能。 5、协调功

48、能。 （三）行政沟通的类型（1）按沟通的确定性划分，有正式沟通和非正式沟通两种。（2）按沟通的线路划分，有单向沟通和双向沟通两种。（3）按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通三种。（4）按沟通工具划分，有口头沟通、书面沟通和网上沟通三种。（四）行政沟通的改善 1、行政沟通的障碍 行政组织中的沟通存在的障碍主要有哪些？（1）心理与语言障碍；（2）职位与专业障碍；（3）组织结构障碍。 2、改善行政沟通的途径（1）全面提高行政人员的素质。 （2）明确沟通目的，建立沟通的规章制度，使行政沟通规范化。（3）建立信息反馈系统，进行信息的核查和监督。 三、行政成本 政府行政成本是政府向社会提供一定的

49、公共服务所需要的行政投入或耗费的资源，是政府行使其职能必须付出的代价，是政府行使职能的必要支出。行政成本是指政府行政活动对经济资源的消耗。 从狭义的角度看，政府机构正常运行需要消耗资源，比如建筑物、办公设施、人员工资等，这一部分行政成本本身不会带来直接的经济效益，却是必需的。 从广义的角度看，政府行政成本还包括政府行政决策所付出的代价，这部分代价是不是值得，取决于决策是否正确，如果决策失误，必然会导致不必要的行政成本支出。我国的行政成本总体较高，主要体现在5个方面: （1）公务成本高。文山会海、公务旅行、拖沓推诿现象较严重，效率低下。 （2）运行成本高。运用行政资源走后门、拉关系、投机钻营现象

50、普遍。 （3）基础成本高。机构众多、人员臃肿。 （4）装备成本高。追求办公场所、交通工具、办公用品高档化。 （5）无形成本高。效率低下影响了政府形象，造成干群关系紧张，产生行政成本积累现象。 降低行政成本，可以通过以下途径加以解决： 一是在广大行政机关树立行政成本意识。 二是建立健全行政成本监控机制。 三是深化行政体制改革，降低行政成本。第六节 公共财政 一、 公共财政的含义 （一）公共财政的含义 公共财政是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。 （二）公共财政具有的主要特点 1、政府是公共财政的分配主体；2、公共财政分配的目的，是为了满足公共需要；3、公共财政具有强制性和补偿性。 二、公共财政的职能 1、优化资源配置职能； 2、调节收入分配职能； 3、稳定经济增长职能。 1、优化资源配置职能 在现代社会中，资源配置的方式主要有两种，即市场配置和政府配置。公共财政所承担的资源配置职能是为弥补市场在资源配置方面的缺陷。 公共财政的优化资源配置职能主要内容有：（1）将资源配置于无法按付费原则经由市场配置的公共部门；（2）将资源配置于具有自然垄断倾向而不宜由市场配置的非竞争性商品