土地一级开发

1、土地一级开发土地一级开发是指由政府或其授权委托的企业对一定区域范 围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安 置、补偿。从空间上来讲，土地一级开发主要可分为成片（或连 片）开发及分片开发两类。从时间上来讲，一种是可以先做一级 开发、再做二级开发，即一、二级开发分离的形式，另一种是一 级开发包含在二级开发之中的形式。一、概述土地一级开发会进行适当的市政配套设施建设，使 该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的 建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。（房地产 开发商用土地盖房子属于二级开发）二、开发流程（一）原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政

2、府或上级主管部门的同意后向市国土局提出土地一级开发 申请。（二）市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。（三）通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土 地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案 主要包括：待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上 物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。（四） 编制了开发实施方案的项目上由市国土局会同市发展改革、规 划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设 项目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建 设资质、交通及环保等条件提出原则意见。（五）通过联审会的项目确定土地开发主体1、土地储备

3、机构负责实施土地开发 的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地 拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开 发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土 地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备 机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。2、 通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹 措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并 组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利 润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土 地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议 （

4、六）土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市 国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续， 涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规 定办理相应手续（七）如果开发项目涉及新增集体土地办理农用 地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权 的，土地储备开发实施单位依法办理相关手续，并获得市人民政 府的批准。（八）在取得市人民政府的批准文件后由土地储备 开发实施单位到相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设 等相关手续。组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。危改、 文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。（九）组织验收 建设项目的土地一级开发完成后

5、由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容：1、审核土地一级开发成本2、组 织验收土地开发程度是否达到合同的要求3、根据委托合同支 付相应土地开发费或管理费4、纳入市土地储备库三、一级土地开发模式当然，这只是一种约定俗成的说法， 在法律上还没有明确的规模指标界定；从性质上来讲，一类是存 量一级开发，包括旧城改造、旧村改造、城中村改造及退二进三 （工业厂区改商业、住宅等第三产业）项目，另一种是增量一级 开发，包括征用和农转用土地，有些是已纳入城市总体规划的成 片征地开发，有些是总体规划区以外单独立项基建类项目。根据 土地一级开发涉及的类型不同及发展历程，当前土地一级开发的 开发模式主要有五

6、种：第一，割腊肉式：谁看上哪一块就割给谁， 开发商、用地单位自行做一级和二级开发。这种方式的好处是政 府无需投入，缺点是政府收益也低，城市整体规划难以实施，开 发进度无法掌控、保障。尽管国家三令五申强调，今后经营性城 市建设用地将一律先由政府进行一级开发，再进入土地市场，但 割腊肉式仍将会延续相当长的时间。这是无可奈何的事情，在缺 乏大额保证资金的情况下，很多制度是苍白的。第二，指婚式（即 五统一）：成立土地储备机构或指定专门成立的国有公司承担一 级开发，好处是政府收益相对丰厚，缺点是政府需要大量铺垫资 金，开发进度慢，没钱的地方玩不起，更等不起。第三，招亲式： 政府公开招标方案优、成本廉的企

7、业承担一级开发，根据土地使 用权的转移与否及分利办法不同，在实际操作中又衍生为多种形 式，如一级开发不发生土地使用权转移的委托式，实际上相当于 工程承包，也可以发生两次土地使用权转移，即政府将生地出让 给一级开发商，开发成熟后再由一级开发商转让给二级开发商， 另一种叫“生地出让-熟地回购”，即一级开发成熟后再由政府收储 统一上市。在政府与一级开发商的分利办法上有固定收益、溢价 分成、固定收益+溢价分成及完全市场操作等几种，在惠州市政 府与中信深圳集团一级开发合作中，政府作出了土地增值收益全 部归中信的承诺。第四，新城公司式：直接成立新的城区公司垄 断一级开发经营，好处是政府主导，缺点是与市场脱

8、节，甚至滋 生腐败。第五，借壳上市式：目前国内土地证券仍为空白，可与 境外有信誉、有资质机构合作土地一级开发，借壳上市融资，其 缺点是政府容易陷入被动。如香港华润曾经操作的10平方公里 海南石梅湾项目采用的就是这一形式。四、盈利模式1、工程总承包模式 土地一级开发企业接受 土地整理储备中心的委托，按照土地利用总体规划、城市总体规 划等，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织 进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施的建设。市土地 储备中心按照总建设成本的一定百分比作为经营利润（北京市规 定利润率不高于预计成本的8%）。 2、利润分成模式重庆市 的土地一级开发采用的是这种方式，土地

9、一级开发企业接受土地 整理储备中心的委托进行土地一级开发，生地变成熟地之后，土 地储备中心进行招拍挂出让，出让所得扣除开发成本后在市政府 和企业之间按照一定的比例进行分成。3、土地补偿模式土 地一级开发企业在完成规定的土地一级开发任务后，土地储备中 心并不是给予现金计算，而是给予开发企业一定面积土地作为补 偿（可能需要走形式上的招拍挂）。此种方式的利润率会高于第 一种模式，但是对于企业的现金流压力会比较大。五、开发主体土地储备机构负责实施开发的，其为主体。通 过招标方式选择开发企业负责整理的，开发企业的管理费用不高 于土地储备开发成本的2%，并由土地储备中心同开发企业签订 土地一级开发管理委托

10、协议。六、土地开发费获得土地后，对其开发的费用有三种：基础 设施配套费、公共事业建设配套费和小区开发配套费。1 .基础 设施配套费。对于基础设施配套常常概括为“三通一平”和“七通一 平。“三通一平”指：通水、通路、通电、平整地面。“七通一平”指： 通上水、通下水、通电、通讯、通气、通热、通路、平整地面。 2 .公共事业建设配套费用。这与项目大小、用地规模有关，各 地情况不一，视实际情况而定。3.小区开发配套费。同公共事 业建设配套费类似，各地根据用地情况确定合理的标准。七、暂行办法第一条为规范市区土地一级开发行为，更好 地落实土地利用总体规划和城市总体规划，确保有计划供应土 地，根据中华人民共

11、和国土地管理法中华人民共和国城市 房地产管理法、国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国 发200428号）和国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083号）和土地储备管理办法（国土资发2007277 号）等有关规定，制定本办法。第二条本办法所称土地一级开发，是指土地储备机构按规定确定土地一级开发单位，依照土 地利用总体规划和城市规划，对国有土地、集体土地依法实施拆 迁、收回、征收和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。 城中村和旧城改造，按本办法规定实施土地一级开发。第三条 市国土资源局（以下简称市国土局）负责土地一级开发管理工作， 市土地储备机构负责组织实施。市发改、建设、规划、财

12、政和审 计等行政主管部门按照各自职责，做好相关工作。 第四条土地 一级开发坚持以政府主导、市场运作的原则，可以由土地储备机 构承担，也可以由土地储备机构通过招标方式选择有实力的经济 实体承担。一级开发后的土地，按照年度土地供应计划和供地政 策供应土地。第五条土地一级开发主要包括：（一）办理一级 开发相关政府审批手续，包括规划、项目核准或备案、征地、拆 迁、市政建设、交评、环评等一级开发审批手续（二）实施集体 土地征收工作；（三）实施国有土地收回（收购）及地上建筑物征收 工作；（四）完成地上附着物拆除、地下构筑物拆移等工作；（五） 根据规划条件进行土地平整及其他市政、配套基础设施建设； （六）其

13、他一级开发工作。第六条土地一级开发实施方案由市土 地储备机构或辖区政府商市土地储备机构编制，经市国土局审核 后，报市政府批准。土地一级开发实施方案应包括地块现状情 况、土地及地上建筑物权属情况，规划条件及供地方向，一级开发成本，资金筹备计划，一级开发实施方式及时间安排等内容。第七条土地一级开发成本包括：（一）前期费用；（二）征地补偿 费、拆迁补偿费、工程费（三）市政基础设施、公共配套设施建 设费用；（四）财务费用和相关税费；（五）不可预见费。 第八条 土地储备机构负责实施土地一级开发的，由土地储备机构负责筹 措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并 组织实施。管理费用按照土地一级开发成本的2%列支。通过 招标方式进行土地一级开发的，由土地储备机构与中标单位签订 土地一级开发协议。中标人负责筹措资金、办理规划、项目核准、 征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地一