2022年基建行业过去、现在和未来专题报告

1、2022年基建行业过去、现在和未来专题报告1. 基建的过去1.1. 辉煌基建七十年：筚路蓝缕、砥砺前行建国七十余年以来，我国基础设施实现了从整体滞后、瓶颈制约、基本缓解到总体适应 的跨越式转变，交通、能源、水利等重点基建领域成绩斐然，高铁里程、公路里程、港 口吞吐量等多项指标跃居世界第一，建设港珠澳大桥、青藏铁路、南水北调等多个代表 性超级工程，被世界冠以“基建狂魔”称号。纵观我国七十年辉煌基建发展史，根据建 设重心及作用差异主要可分为以下四个阶段：1）建国初期至改革开放前（1949-1978）， 集中全力发展重工业，基础工业体系初步建成。2）改革开放三十年（1978-2008），加 快完善能

2、源供应、交通运输、基础原材料、农林水利等领域基础设施缺口，基础产业瓶 颈制约明显缓解，基建水平取得重大飞跃。3）四万亿基建刺激方案出台后（2008-2017）， 基建迎来又一次成长高峰，期间逆周期调节作用持续凸显，共经历三次强力“稳增长”， 基建增长动力转为政策驱动。4）基建低增长时代（2018 年至今），2018 年起地方融资 平台监管持续趋严，资金端约束加强，基建增长明显放缓，整体投资增速维持低位。1.1.1.建国初期至改革开放前（1949-1978）集中全力发展重工业，基础工业体系初步建立。1953 年新中国出台“一五计划”，正式 确立以重工业优先发展为主导的新中国工业化发展方向，并规划

3、建设以苏援 156 项工程 为核心的共 694 个工业建设项目，涉及煤炭、石油、炼钢等多个工业薄弱领域。1957 年“一五”计划多数指标大幅度超额实现，多个现代工业部门实现了从无到有的跨越式 发展，其中包括：鞍山钢铁公司无缝钢管厂等三大工程建成投产；首个载重汽车厂长春 第一汽车制造厂产出第一辆“解放牌”汽车；首个飞机制造厂试制成功首架喷气式飞机； 首个制造机床厂沈阳第一机床厂建成投产，“一五”工程落地标志着我国现代工业体系已 初具轮廓。1958-1970 年间“二五”、“三五”计划陆续落地，工业化体系逐步完善，能 源、冶金、机械等领域产能持续扩容，自给率大幅提升。1973 年我国耗费 43 亿

4、美元引 进 26 套成套装备（“四三方案”）弥补钢铁、石化、化纤领域技术短板，同时推进系列 技术引进方案，大幅缩小了重点产业的国内外技术差距。整体看，从建国初期到改革开 放近三十年的经济建设方案基本围绕重工业展开，期间各类财政及行政资源高度集中于 中央，“一五”时期中央控制了近 80%基建拨款，资源配置的高度集中有力保障了大批 高投入重工业项目的顺利实施。1.1.2.改革开放三十年（1978-2008）1978-1989 年：迅速发展前起步阶段，集中力量加大重点行业投入。改革开放前，我 国经济建设以重工业为主，能源、交通等重点基础设施十分薄弱，整体投资结构存在严 重轻重工业失调问题。为填补基础

5、产业和基础设施缺口，我国于 1982-1989 年安排建设 共 319 个重点项目，其中能源、基础原材料工业和交通运输等基础设施项目 261 个，计 划总投资 2927 亿元，占全部重点项目的 94.2%。1978-1989 年基建累计投资额超 1 万 亿，年均复合增速达 11.5%，期间建成落地的重大工程包括：葛洲坝水电站、平朔露天 煤矿等 153 个重点能源项目；冀东水泥厂等 88 个重点原材料项目；大秦电气化铁路一 期工程、秦皇岛煤码头三期工程、北京-武汉-广州同轴电缆载波工程等 125 个重点交通 运输和邮电通信项目。上述项目的建成投产大幅缓解了能源、原材料、交通、通讯等行 业供应短缺

6、问题，为后续经济快速发展奠定良好基础。1990-2002 年：基建进程加速推进，国债发行促基建投资额高增。1990 年我国出台中 华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要，对农业、水利、能 源、交通、邮电通讯、原材料等发展作出明确部署，全国基础设施建设进入快速发展期。 1998 年受海外金融危机及境内水灾影响，我国发行了一批特别国债用于对冲经济下行压 力，投向农业、水利、交通、通信、市政、中央储备粮库等基建领域，1998-2002 五年 合计发行特别国债 6600 亿元，有力提振了基础建设投资额增长。1990-2002 年，我国 累计完成基础建设投资额 11.4 万亿元，年均

7、复合增速 21.5%，相较 1978-1989 年增长 10 个 pct，建设进程明显提速。期间我国各领域基础设施建设均取得重大突破：1）能 源领域，落地神府东胜矿区、新疆塔里木油田、大亚湾核电站、岭澳核电站一期工程、 黄河小浪底水利枢纽、二滩水电站等工程，大幅缓解能源紧张状况。2）交通领域，京九 铁路、北京西客站、上海浦东和广州白云新机场、上海地铁二号线等项目投产；沈大高 速建成通车，现代化交通网络开始形成。3）水利领域，开展了长江、黄河等主要干流、 湖泊的防洪堤建设；三峡水利工程开工。制度变革：分税制改革推行，城投平台成地方政府融资最主要来源。1978-2002 年间， 我国财政制度共发生

8、两次重大变革。1980 年我国将原先高度集中的财政体制变更为财政 包干制，即地方政府按固定分成比例缴纳税收给中央，其余归各地自由支配。改革开放 之初，此轮放权让利有效激活了各地经济发展活力，然而长期实施后中央财政逐渐入不 敷出，导致中央整体宏观调控能力下滑。为解决中央财政匮乏及财权分散问题，1993 年 我国推行分税制改革，将原有财政包干制中由地方收取的部分税收划归中央，并采取税 收返还及转移支付制度弥补地方财政缺口，中央财政汲取能力大幅提升。分税制推行后， 地方政府为扩大融资渠道开始借助城投公司作为基建融资平台，由城投公司向国开行贷 款，待项目完工获取土地增值收益后再由地方政府还款，各地城投

9、平台逐步兴起。2003-2008 年：全面快速发展阶段，基础设施水平跨越式飞升。“十六大”以来，我国 持续加大基础设施建设投入，2003-2008 年基建累计投资额达 15 万亿元，年均复合增 速达 23%，各领域基建布局持续完善。1）能源工业生产能力大幅提升：截止 2008 年末 能源工业累计完成投资 10 万亿元，年均增速 14.7%；原煤/原油年产量分别达 27.9/1.9 亿吨，是 1949 年的 87/1583 倍；发电累计装机达 7.9 亿千瓦，是 1978 年的 13.5 倍， 其中火电/水电分别达 6.0/1.7 亿千瓦；核电/风电达 885/839 万千瓦，清洁能源建设取 得

10、初步进展。2）交通运输建设突飞猛进：截止 2008 年末交通运输业累计完成投资 9 万 亿元，年均增速 13.4%，交通基础设施水平显著提高，其中新增铁路里程 5.79 万公里； 新增公路里程 365 万公里，高速公路增加 6.02 万公里，“五纵七横”国道主干线初步形 成，公路等级明显提高。3）市政基础设施明显改善：1979-2008 年我国环境和公共设施 管理业累计完成投资 4.9 万亿元，年均增速 31.5%，供水供气、污水处理等市政设施保 障能力大幅增强。历经三十年发展我国基础产业及基础设施瓶颈制约不断缓解，能源、 交通、通信等领域成绩斐然，建成落地西气东输、青藏铁路、三峡工程、南水北

11、调等多 个超级工程，基建水平取得重大飞跃。1.1.3.四万亿开启基建大时代，逆周期调控工具特征明显（2008-2017）“四万亿”投资方案出台，地方政府加码投资全力稳增长。2008 年 11 月初，为应对金 融危机，国常会提出进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施。初步匡算， 实施这十大措施，到 2010 年底约需投资 4 万亿元，建设项目以政府主导的基建、市政 类工程为主。多数项目在中央转移支付过程中需要地方政府配套融资，但当时地方政府 无法进行债券及贷款融资，项目投资落实缺乏快速有效渠道。2009 年 3 月，央行和银监 会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债

12、、中期票据等融资工 具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”以城投公司为代表的地方融资平台井 喷式出现，基建贷款迅速落实，城投债发行规模明显增长，2009 年全年发行规模 1896 亿元，超过历史之和，地方政府运用融资平台支持基建成为重要力量。基建逆周期调节作用持续凸显。自 2008Q4 四万亿基建项目推出后，基建逐步成为托底 经济的重要抓手，在后续多次稳增长中作为逆周期调节工具使用。2008-2017 年我国共 经历三次强力“稳增长”：1）2008Q4-2009 年“四万亿”投资出台，基建累计同比加速 回升，2009 上半年基建同比增速高达 51%，全年增速高达 42%。2）2011Q

13、4-2012 年， 受外部欧债危机及内部经济下行压力影响，2011 年底政策再次转向稳增长，2012 年 4 月起发改委项目审批进程明显提速，财政支出大幅加码；同时放松融资平台监管，城投 债发行大幅放量（2012 年同增 161%）。2012 年基建投资增速快速攀升，由 2 月的-2.4% 增长至 12 月份的 13.7%，2013 全年基建投资增速超 21%。3）2014Q4-2016 年，国际 市场需求乏力，国内地产高库存压力显现，基建稳增长政策再次加码，2015 年政府再次 边际放松融资平台监管，并大力推广新融资工具 PPP，2015-2017 年基建投资始终维持 在 15%-20%的较

14、高增速水平。1.1.4.基建迈入低增长时期（2018-至今）地方融资平台监管趋紧，基建投资增速大幅放缓。2014 年 9 月，国务院出台加强地方 政府性债务管理的意见（43 号文），明确发行地方债为地方政府举债的唯一合法形式， 且必须进行额度控制和预算化管理，在 43 号文基础上各部门陆续出台了多个文件推动 地方政府性债务管理及隐性负债化解。2015-2016 年间，由于地方融资平台受到监管， 地方政府开始依托 PPP、政府投资基金、政府采购服务等模式进行融资，“明股实债”问 题突出，地方隐性债务风险仍存。2017 年 5 月，财政部 50 号文再次重申严格限制地方 政府违规担保、违规举债；同

15、年 6 月发布 87 号文，要求严格禁止以政府采购服务模式 开展工程；11 月发布 92 号文进一步规范 PPP 项目模式。2018 年 3 月，财政部发布 23 号文，全面规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，提出在预算法框架下，除 地方政府债券外不得提供任何方式融资，并对资本金进行穿透式监管，地方债务管理进 一步趋严。2018-2021 年间我国基建投资额分别增长 1.8%/3.3%/3.4%/0.2%，期间为 应对中美贸易摩擦（2018Q3-2019Q1）及新冠疫情（2020）压力共采取两次稳增长举措， 但由于地方政府隐形负债管控未明显放松，整体基建投资增速仍保持低位。1.2. 细

16、分行业变迁：交通与能源占比下降，市政基建占比明显提升我国广义基建投资口径包括电热水、交通运输及公共设施三大领域，2021 年三大领域 分别完成投资额 3.5/6.8/8.6 万亿元，占基建投资总额的 18%/36%/46%。分行业 看，电力、热力、燃力及水的生产和供应业中约有 67%资金投向电力及热力领域，其次 为供水领域（占比 25%）。交通运输业以道路运输业投资为主，占比达 72%，其次为铁 路运输（11%）、装卸仓储（11%）、航空运输（3%）及水上运输业（3%）。水利、环 境及公共设施管理业中近 80%投向公共设施领域，其余两项占比较小。基建三大分项重心逐步转移。从基建投资结构变化看，

17、2003-2006 年我国基建投资额主 要集中于电热水及交通运输领域，占比分别高达 30%/40%，其中电热水投资增速于 2004 年升至 45.2%，达到峰值。2006 年起，随能源体系建设日趋完善，电热水领域投资增 速大幅放缓，占比逐年下降，2015 年起降至 20%以下。同期，交通基础设施迎来建设 高峰，投资增长明显提速，2006-2012 年交通运输业投资占比维持在 40%以上。 2012-2021 年，水利、环境及公共设施管理业逐步取代交通建设成为第一大投资领域， 投资占比由 38%增至 46%。1.2.1.电力、热力、燃气及水的生产和供应业近三年投资增速有所回弹，水务投资占比大幅提

18、升。2018-2021 年，电热水领域分别完 成投资额 2.9/3.4/3.5 万亿元，同增 4.5%/17.6%/1.1%，三年 CAGR 达 7.5%，较全口 径基建增速高出 5.2 个 pct，景气度明显提升。细分来看，近年来水务投资占比大幅提升， 2021 年占比达 25.2%，较 2011 年提升 12.9 个 pct；电力、热力投资增速近两年明显回 弹，2020-2021 年同比增速分别达 17.0%/3.2%，占电热水总投资额的 66%/9%，后续 随新型电力系统建设加速推进，电力建设投资额有望呈现较快增长。1.2.2.交通运输、仓储和邮政业铁路投资占比下滑，整体投资增速放缓。受

19、“四万亿”基建刺激政策驱动，我国交通基 础设施建设于 2008 年起迎来新一轮投资高峰期，2009 年我国道路运输及铁路运输投资 额分别同比增长 48%/42%，增速达近二十年最高点。2015 年起，我国公路及铁路布局 日趋完善，交通建设投资增速逐步放缓，铁路投资占比逐年降低。2021 年，我国交通运 输、仓储和邮政业共完成投资额 6.8 万亿元，同增 1.6%，其中道路/铁路/水路/航空运 输投资额分别同比变动-1.2%/-1.8%/+17.9%/+18.8%，占比分别为 71%/11%/3%/3%。1.2.3.水利、环境和公共设施管理业市政基础设施投资维持高位，生态水利占比小幅提升。水利、

20、环境及公共设施管理业主 要分为水利工程、环境治理及市政基础设施三大领域，2021 年各领域占比分别为 79%/12%/9%。近十年来市政基础设施占行业总投资比保持在 80%左右，占全口径基 建投资总额的比例持续提升（2021 年占比达 36.2%，较 2003 年提升 12.6 个 pct）。水 利工程及环境治理投资占比近三年小幅抬升，合计约占行业总投资额的 20%。2021 年 7 月，中共中央、国务院提出应“加快补齐市政基础设施和公共服务设施短板”，目前我国 不同地区市政基建水平差异较大，县城、乡镇区域市政建设空间广阔，未来相关领域建 设投资额有望维持高位。1.3. 投资地域变迁：西部扩张

21、，华北东北占比萎缩，华东华南维持高位基建投资区域分化：华东占比达 30%，北部地区投资规模较小。根据统计年鉴披露的 各地基建投资增速数据，我们汇总计算了国内六大区域（华北、东北、华东、华南、西 南、西北）的基建投资完成额：2020 年华东地区完成基建投资额 5.63 万亿元，占总投 资额的 30%，排名第一，其次为华南地区（27%）及西南地区（19%）。华北、西北、 东北三大北部地区基建投资额分别占比 10.9%/9.0%/3.5%，整体投资规模较小。行政区域划分视角：近十年县城基建增速缓慢，对比城市县域基建投资空间广阔。2020 年县城市政公用设施建设固定资产投资完成额总计 3884 亿元，

22、同比增长 26.2%，为基 建年总完成额的 2.1%，年度增速表现亮眼。但从近十年数据来看，县城市政基建水平 整体增长缓慢，投资额 CAGR 仅 4.2%，市/县市政基建水平 2020 年达 5.7 倍，仍存在较 大差距。对比人均，2020 年县城人均市政基建投资额为 1013 元，不足城市人均（4298 元）的四分之一，长期基建投资空间广阔。5 月 6 日央办国办发布关于推进以县城为 重要载体的城镇化建设的意见，大力推动县域建设新路径，有望带动相关地区基建投资 额快速增长。1.4. 投融资模式变迁：从集中到分散，“开正门、堵偏门”1.4.1.基建资金来源分析从统计局的口径看，投向基建的资金来

23、源主要有国家预算内资金、国内贷款、自筹资金、 利用外资、其他资金五类。以 2020 年的数据看，占比最大的为自筹资金，比例为 55%， 其次为国家预算内资金，占比 21%，国内贷款占比 13%，其他资金占比 11%，利用外 资金占比 0.2%。从各项资金占比的变动趋势来看，1）预算内资金占比由 2004 年的 9.85%提升至 2020 年的 21.12%，特别是在 2014 年后加速提升，预计主要系 2014 年预算法改革后，所有 政府债务均需要纳入预算内进行管理。2）国内贷款占比自 2004 年的 34.66%逐步下降 至 2020 年的 13.36%，预计主要和城投融资方式逐渐多元化，以

24、及社会资本参与投资基 建有关。此外在实际中，有时投资主体（如城投公司等）的资金来源是贷款，但并没有 以国内贷款来统计，而是计入了自筹资金，因此整体上投入基建的贷款占比可能被低估。 3）自筹资金：主要包括企事业单位自有资金、股东投入资金、借入资金等几类。这部分 主要是依靠城投融资投入。自 2008 年四万亿以后城投大幅扩张，自筹资金在基建中的 占比逐渐走高。而 2015 年后，由于地方融资平台开始受到监管，自筹资金占比开始出 现下降。4）其他资金：包括社会集资、个人资金、无偿捐赠的资金及其他单位拨入的资 金等。1.4.2.建国-1993 年：投融资主要依靠中央政府财政在改革开放之前，我国长期处于

25、计划经济体制，所有的基建项目全部纳入国家统一计划， 以国家行政投资方式为主，中央政府是唯一的投资主体。国家不仅决定关系国民经济结 构的新建项目的决策，对于所有项目的改建扩建、更新等也全部包揽，各地政府和实际 使用基建的单位没有自主投资决策权。此时来自中央的预算拨款是投资资金的主要来源， 项目的亏损由国家财政予以补助。1.4.3.1994-2013：城投逐渐成为主力，隐债风险积累分税制改革后，地方城投平台应运而生。1994 年实行分税制改革以后，中央部分事权下 放地方，各地庞大基建投资逐步交由地方政府承担。但地方政府融资渠道十分有限，且 不能直接向银行借贷或者发行债券，因此在基建投资诉求强烈与财

26、政资金短缺的双重压 力下，地方融资平台应运而生。最初，城投平台规模较小，发展较为缓慢。1998 年亚洲 金融危机爆发，国家对于基建投资稳定经济的需求短期内较强，城投平台发展迎来了第 一次重要机遇。1998 年国家开发银行与芜湖建投进行“打捆贷款”的试点合作大获成功， 随后“芜湖模式”以及和芜湖建投类似的城投平台在全国各地推广开来。2008 年四万亿推出，城投平台正式成为基建主力。2008 年四季度为应对次贷危机推出 的四万亿投资是以政府主导的基建、市政类项目为主，在转移支付的过程中，需要地方 政府配套融资，项目投资落实缺乏快速有效渠道。2009 年 3 月，央行和银监会联合提出： “支持有条件

27、的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中 央政府投资项目的配套资金融资渠道。”地方融资平台开始井喷式出现，基建贷款迅速落 实，城投债发行规模明显增长，2009 年全年发行规模 1896 亿元，超过历史之和，地方 政府运用融资平台逐步成为支持基建的重要力量。随后城投平台监管也有收紧，但整体 仍保持大幅扩张的趋势，对基建投资形成了主要的支撑。这一阶段城投平台借助贷款、城投债、非标等多种形式大规模扩张，隐性负债风险逐渐 累积。在 2009 年-2010 年时期，城投平台主要是依靠贷款及城投债来扩张负债，2010 年起中央也出台了一些文件来约束城投负债的过快增长，主要包括清理不

28、规范的平台、 限制银行贷款、清理 BT 融资等方面。随着监管的趋严，贷款、债券等渠道受限，信托、 券商、基金资管等影子银行渠道快速膨胀，绕过监管来为城投补充资金。地方城投平台 一大特点便是依靠地方政府信用进行超额融资、超额投资，而银行等金融机构因为地方 融资平台背靠地方政府信用，所以愿意超出其资产负债表能力、超额为其融资。地方融 资平台超出其自身资产负债表能力的投融资导致多年以来积累了较大的隐性负债，且游 离在预算体系之外，中央无法切实掌握地方政府的债务规模和投向，为了防范地方政府 债务可能存在的风险，中央决定对现有地方政府举债机制进行改革。1.4.4.2014-2017 年：顶层设计开正门，

29、PPP 爆发式增长43 号文与新预算法构建地方债务改革的顶层设计。2014 年以来，财政部推动修订预算 法、提请国务院印发国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号），从顶层设计层面构建了地方政府债务管理的法律制度框架。 其中 43 号文规定，明确：第一、政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业 债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。实质切断了融资平台与地方政 府的直接联系，限制了这些融资平台公司的新增融资能力。第二、地方政府可以发行债 券举债，但必须向上级政府报备、接受监督。意即地方政府可以负债，但不要通过融资 平台违规在体外负债，要在上级政府监督范围内负

30、债。第三点便是大力推广 PPP。意即 如若政府财政收入、土地收入、政府债券都不能满足基建投资，可以与社会资本合作， 依靠后者的资本实力来完成投融资。此外从 2015 年 1 月 1 日起实施的新修订的中华 人民共和国预算法规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何 方式举借债务，所有政府债务必须全部纳入预算管理，接受人大监督。PPP 投资规模大幅扩张，粗放增长引来监管。PPP 的推广的初衷是好的，该模式提供一 种新的合法融资渠道，在融资平台被严格限制后，地方政府融资能力也将明显下降，但 基建民生支出相对刚性，可以通过引入社会资本补充部分资金，同时可以发挥市场在资 源配置中的地位

31、，有望大幅提升基础设施和公共服务的效率和品质。 在政策支持下，PPP 项目实现爆发式增长。财政部 PPP 项目库数据显示，到 2016 年底 PPP 入库额已达到 13.5 万亿，投资个数达 1.13 万个。同时据明树数据显示，2016 年全 国 PPP 项目成交总额 3.23 万亿元，是 2015 年的 3.4 倍，2014 年的 22 倍，2016 年成 为 PPP 模式爆发年。但与此同时，PPP 操作也暴露出诸多隐患，例如：地方政府大量采 用政府购买服务方式替代合规 PPP 方式以逃避“两个评价”等规范程序、PPP 资本金融 资杠杆幅度过大、政府付费与项目绩效脱钩导致存在刚性兑付变相增加

32、地方政府债务、 国企央企市占率居高不下导致民企参与度始终偏低等。这些隐患也直接导致了 2017 年 以来的系列 PPP 规范政策。1.4.5.2018-2021 年：隐性负债持续监管，专项债加快发行2014 年出台 43 号文改革地方政府债务管理，严控债务，但经济下行压力较大，后续 执行存在放松。2015 年 5 月 15 日，国务院转发财政部、人民银行、银监会关于妥善 解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见。意见要求：地方政府和银行 要妥善处理融资平台公司在建项目后续融资问题；鼓励银行业金融机构支持融资平台公 司在建项目的存量融资需求，确保项目有序推进；要求银行依法合规积极支持融

33、资平台 公司在建项目后续融资，银行业金融机构要在全面把控风险、落实信贷条件的前提下， 继续按照合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷。2015 年，中国证监会正式发 布公司债券发行与交易管理办法，将公司债发行主体从上市公司扩大到所有公司制法 人，城投平台通过发行公司债，债务规模再次大幅增长。2018 年起专项债加快发行，是基建投资近年来资金的主要增量来源。2018 年起，地方 政府专项债发行放量，2018 年新增发行专项债 1.35 万亿，较 2017 年增长 76%，随后 2019 年、2020 年均保持 50%以上的高增速。2017-2021 年累计发行新增专项债 11.2 万亿。由于

34、 2018 年以来城投融资受限、PPP 严监管，其他渠道资金来源整体处于收缩 中，专项债的大规模发行成为近几年基建资金的主要增量来源。2. 基建的现在2.1. 全面加强基础设施建设，“十四五”迈入新发展时代中央财经委员会第十一次会议强调，全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系， 为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。会议定调加强基建的重大战略意义，上 升至国家发展与国家安全的新高度。会议指出全面加强基础设施建设，对保障国家安全， 畅通国内大循环，促进国内国际双循环，扩大内需，推动高质量发展，都具备重大意义。 因此当前与今后一个时期，调动全社会力量，加快新基建建设，提升传统基建水平，适

35、度超前。中央财经委会议近几次会议讨论的主题包括共同富裕、碳中和等中长期重大战 略问题。因此我们认为此次研究的全面加强基础设施建设也会是一个中长期战略规划， 将开启“十四五”基建建设新时代。财经委会议提及五大重点，全面部署未来建设任务：1）要加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设，把联网、补网、强链作为建设的 重点，着力提升网络效益。交通方面：加快建设国家综合立体交通网主骨架，加强沿海 和内河港口航道规划建设，优化提升全国水运设施网络。能源方面：发展分布式智能电 网，建设一批新型绿色低碳能源基地，加快完善油气管网。水利方面：加快构建国家水 网主骨架和大动脉，推进重点水源、灌区、蓄滞洪区建设和现

36、代化改造。2）要加强信息、科技、物流等产业升级基础设施建设，布局建设新一代超算、云计算、 人工智能平台、宽带基础网络等设施，推进重大科技基础设施布局建设，加强综合交通 枢纽及集疏运体系建设，布局建设一批支线机场、通用机场和货运机场。3）要加强城市基础设施建设，打造高品质生活空间，推进城市群交通一体化，建设便 捷高效的城际铁路网，发展市域(郊)铁路和城市轨道交通，推动建设城市综合道路交通 体系，有序推进地下综合管廊建设，加强城市防洪排涝、污水和垃圾收集处理体系建设， 加强防灾减灾基础设施建设，加强公共卫生应急设施建设，加强智能道路、智能电源、 智能公交等智慧基础设施建设。4）要加强农业农村基础设

37、施建设，完善农田水利设施，加强高标准农田建设，稳步推 进建设“四好农村路”，完善农村交通运输体系，加快城乡冷链物流设施建设，实施规模 化供水工程，加强农村污水和垃圾收集处理设施建设，以基础设施现代化促进农业农村 现代化。5）要加强国家安全基础设施建设，加快提升应对极端情况的能力。我们认为“十四五”期间基建发展可总结为三个方向：第一、 老基建提质：从总量上看，以铁公基为代表的传统基建预计保持平稳增长，未来 老基建更注重质的提升，主要是对于短板的补齐、存量的改造更新、智能化升级 等方面将展现较好的成长性机会，具体来看：1）针对城市基础设施短板的补齐： 典型细分高成长赛道是地下管网。2）对于存量基础

38、设施的改造和更新：代表方 向为已上升至国家战略的城市更新。3）智慧型基建：如智慧交通等“十四五” 将迎来突破。第二、 新基建加量：新基建投资效率更高，自身盈利水平较好，投资主体更加多元，可 以避免大幅增加地方政府债务，预计在“十四五”期间将迎来快速增长：具体来 看：1）“双碳”战略下新型电力系统将迎来重要发展机遇，电源、电网、储能等 能源基建有望实现高速增长。2）以 5G、数据中心为代表的新型基础设施：如 5G、IDC、人工智能、工业互联网等方向。第三、 国家安全基础设施：中央财经委会议定调加强基建的重大战略意义，上升至国家 发展与国家安全的新高度，国家安全内涵丰富，我们理解的国家安全基础设施

39、主 要包括以下几个方面：1）提高应对重大自然灾害能力的基础设施：比如减隔震 技术、水利防洪等。2）粮食安全相关的基础设施：比如高水平粮仓、粮食物流 系统等；3）能源、信息、金融安全等其他方向相关基础设施。2.2. 老基建提质2.2.1. 传统交通投资平稳，智慧交通快速发展“十四五”预计铁路投资投资约 4 万亿，与“十三五”基本持平，结构以高铁投资为主。 铁路投资已经多年维持在 8000 亿左右规模，2021 年全国铁路完成固定资产投资 7489 亿元，同比减少 4.22%，为近 8 年来最低。截止 2021 年末，我国高铁里程累计达 4 万 公里，由于高铁规划至 2035 年为 7 万公里，比

40、 2021 年预计增加约 3 万公里，因此我们 预计十四五实际建设新增高铁里程数比十三五仍会有增加，预计可达 1.8 万公里，而普 通铁路基本建设完毕或进入升级改造状态。我们预计“十四五”铁路投资与“十三五” 大致持平，年均 7500-8000 亿左右。老基建提质包含对传统基础设施的智能化改造。智慧基础设施是传统基础设施与数字技 术相融合的结果，可以依据大量传感器采集的信息和数据，实时地监控、测量、分析， 并依据检测结果进行反应，为基础设施使用者提供更精确的决策以及更好的使用体验。 传统的基础设施包括能源、交通、水利等，数字技术包括传感器、物联网、BIM、大数 据、人工智能等。未来传统基建的建

41、设需要考虑与数字技术的衔接，智能型基础设施将 在“十四五”迎来较快发展。智慧交通是智能基础设施的重要方面。根据中国交通运输部规划研究院观点，智慧交通 指的是在城市已有的道路基础设施的基础上，将信息技术集成运用于传统的交通运输管 理中，整合交通数据资源的同时协同各个交通管理部门，由此形成的结合虚拟与现实的， 提供一体化的综合运输服务的智慧型综合交通运输系统。智慧交通是智能基础设施的重 要组成部分。预计 2025 年智慧交通市场规模可达 6948 亿元，2020-2025 年复合增长率为 14%。 根据 2021 年第四届进博会分论坛“第四次工业革命与智慧出行”商务部副部长任鸿斌 发言，2020

42、年中国智慧交通市场规模 3547 亿元，预计 2025 年将达到 6948 亿元，年均 增速 14.39%，未来将保持持续快速增长。2.2.2. 地下管网补短板地下综合管廊是城市地下用于集中铺设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃 气等市政管线的公共隧道，是综合利用城市地下空间的有效途径。近期部分地区地下管 网老化，出现燃气爆炸事件引起高层重视。支持政策方面，2021 年中央经济工作会议上， 最高管理层要求“十四五”期间，必须把管道改造和建设作为重要的一项基础设施工程 来抓，今年政府工作报告也提出要继续推进地下综合管廊建设。住建部发布通知进一 步做好市政基础设施安全运行管理工作，积极推进

43、城镇燃气管道老旧更新、供排水安全 管理、城镇供热运行安全及城镇老旧供热管网节能改造，“十四五”行业有望迈入景气加速周期。2.2.3. 城市更新改存量何为城市更新？城市更新是指对特定城市建成区进行综合整治、功能改变或拆除重建的 活动，主要改造对象包括旧工商业区、老旧小区、城中村等基础功能退化、设施亟待完 善的城市区域，可分为居住更新、环境更新、文化更新及产业更新四大类型。对比棚改、 旧改等大规模拆除重建行动，城市更新囊括范围更广，在增量拆建的基础上进一步强调 存量提质改造的重要性，是一种小规模、渐进式、可持续的有机更新，核心目标在于建 设宜居城市、绿色城市、人文城市以及智慧城市。配套政策陆续出台

44、，试点城市加速推动更新改造进程。自城市更新纳入“十四五”规划 以来，住建部等各部门陆续出台多项支持性政策及配套措施推动城市更新发展，归纳来 看主要包括以下三大方面：1）进一步明确城市更新发展战略，细化2021年改造目标。2021年4月发改委出台2021 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务，提出加快在老城区推进以“三区一村”改 造为主体的城市更新行动，2021 年规划新开工老旧小区改造共 5.3 万个；同时鼓励 在城市群、大城市等经济优势地区探索老旧厂区和大型老旧街区改造，因地制宜将 一批城中村改造为城市社区或其他公共空间。同年 9 月，发改委、住建部发布关 于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的

45、通知，要求各地认真摸排 2000 年底前建 成的需改造老旧小区存在的配套设施短板，做到符合改造范围的老旧小区应入尽入。2）规范城市更新行动，严防过度房地产化及大拆大建。2021 年 8 月住建部发布关于 在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知，指出“各地在城市更新推进过程 中，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向”，并 要求“城市更新项目内拆除建筑面积不应大于已有面积的 20%”、“项目拆建比不应 大于 2”。该文件进一步明确了城市更新行动与此前大规模棚改的差异，要求各地应 将以往“拆改留”的思维转变为“留改拆”，按照“以保留保护为主”原则稳妥推进 城市更新。9

46、 月 3 日中央及国务院印发的关于在城乡建设中加强历史文化保护传承 的意见再次划定城市更新中“禁止大拆大建”的底线要求，强调城市更新应以“绣 花织补等微改造方式”进行，尽可能保留当地历史文化特色。3）全面推行城市更新试点，探索因城施策发展模式。2021 年 11 月，住建部发布首批 城市更新试点城市名单，包含北京、南京、苏州、宁波、滁州等共 21 个城市。自试 点工作开展以来，各城市因地制宜快速构建城市更新配套政策体系，并积极落实具 体项目投资规划，同时部分非试点城市（如上海、武汉、深圳、广州等）自发成立 城市更新局，统筹配合城市更新行动，2021 年以来全国已有超 30 个省市出台城市 更新

47、相关政策。根据住建部披露，截止 2021 年底，全国已有 411 个城市实施共 2.3 万个城市更新项目，总投资达 5.3 万亿元；出台地方条例、管理方法和指导意见等 超 200 个，项目落地流程持续细化，各地政策体系逐步完善。根据改造程度差异，城市更新项目可分为整治类、改建类和拆建类三种类型。整治类项 目主要以消除安全隐患、完善现状功能为目的，不改变建筑主体结构和使用功能，改造 力度最弱，其项目审批流程也相对精简，主要由区政府负责审批、实施、竣工验收和后 续监管，改造资金来源于市/区政府或权利人。改建类项目主要为局部拆除或加建，可能 涉及土地用途变更，但一般不改变土地使用权的权利主体及使用期

48、限，改造力度居中， 项目需由市级城市更新管理部门审批，房企可通过改造、持有运营等方式参与项目。拆 建类项目改造力度最强，通常需要对城市更新单元内原有建筑物进行拆除并重新规划建 设，可能改变原有土地使用权的权利主体及土地性质，因此项目审批流程较为复杂，涉 及计划立项、专项规划审批、实施主体确认、用地出让等多个环节。从上海、深圳、广 州等城市更新体系成熟地区的实践经验来看，大型拆建类项目主要分为政府主导、市场 主导、多元合作三大模式：政府主导模式：由政府直接组织、统筹建立相关推进机制，项目实施主体由政府遴 选或直接指定，常见的融资渠道包括：1）财政资金（资金需求较低的公益类项目）； 2）城市更新专

49、项债（具备一定盈利能力，可覆盖专项债本息的项目）；3）地方政 府授权国企进行一、二级开发，由国企利用自有资金、银行贷款等融资方式筹集资 金（地方城投参与土地一二级开发的重要形式之一）。市场主导模式：由政府提供政策指引，将部分权利和收益让渡给市场，实施主体独 立或合作按政府要求负责项目运作，参与方主要包括房企、银行及各类金融机构， 各主体自主融资，同时平等合理分配利益，运作模式市场化。多元合作模式：允许地方政府、房企、产权所有者等多方主体按照“政府主导、市 场运作，统筹规划、节约集约，利益共享、公平公开”的原则共同参与项目，融资渠道相对多元，包括：1）PPP 模式，由政府出资联合社会资本成立项目

50、公司作为项 目建设运营主体，资金来源主要为股东资本金及市场化融资；2）F+EPC 模式，由 政府委托下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司；3）城市更新基金，由政 府或企业主导成立的产业投资基金，通过非公开方式向特定投资者募集资金，主要 服务于城市更新建设项目。投资测算：“十四五”期间城市更新有望带动投资额超 18 万亿。按照现有城市更新项目 分类，我们分别选取了老旧小区改造（整治类）、市政设施改扩建（改建类）、棚改及保 障房（拆建类）三大领域作为城市更新投资规模的测算依据。经测算，“十四五”期间整 治类/改建类/拆建类项目投资额分别达 6.9/7.5/3.7 万亿元，合计投资规模约 18

51、 万亿元， 年均投资额约 3.6 万亿元。各细分领域测算过程如下：1）老旧小区改造：按改造套数*单位改造成本（基础+完善+提升类）计算，“十四五” 期间年均投资额约 1.4 万亿元。改造套数：“十四五”期间我国拟完成共 21.9 万套、5400 万户老旧小区改造，改造 面积约 52 亿平米。根据 2022 年政府工作报告披露，2021 年我国新开工改造城镇 老旧小区 5.6 万套，假设剩余旧改任务平均分配于 2022-2025 各年，对应年均改造 套数约 4.1 万套、户数 1005 户，平均改造面积为 9.7 亿平米。单位改造成本：据国务院关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见中指 出城

52、镇老旧小区改造内容可分为基础类、完善类、提升类 3 类。其中基础类投资主 要包括房屋基础设施改造，根据北京市老旧小区综合改造技术经济指标（2017）， 若只考虑多层房屋的抗震、节能、电气、给排水四项改造工程，单位改造投资金额 为 724.8 元/平，按 70%折算成全国水平约为 507.4 元/平。完善类投资主要包括为 满足居民生活便利需要和改善性生活需求内容，测算中仅考虑加装电梯和停车场， 其中电梯按每部 60 万元、一梯 3 户、每栋 6 层估算；停车场按 6 万元/车位、每两 户 1 个车位保守估算。提升类投资主要包括小区公共服务设施配套建设及智慧化改 造，测算时按 400 万元/套测算

53、。2）市政设施改扩建：根据国家统计局发布的中国统计年鉴，公共设施管理业下包含 市政设施管理、环境卫生管理、城市市容管理、绿化管理、城市公园管理等子行业，基 本涵盖城市更新概念下改扩建类项目范围。因此我们选取固定资产投资（基建投资）中 公共设施管理业口径下的改建+扩建投资作为改建类城市更新项目投资额。考虑到政策 推动下后续市政设施更新进程有望加快，我们假设 2021-2025 年相关投资增速分别为 8%/10%/12%/14%/15%。3）棚改及保障房：近年来大规模棚改行动正逐步退潮，全国新开工棚改总套数于 2018 年达到峰值后逐年下降，2021 年棚改套数仅 168 万套，投资规模约 618

54、7 亿元。我们假设后续棚改投资延续下滑趋势，2022-2025 年棚改新开工减至 143/121/103/88 万套， 投资规模分别为 5259/4470/3799/3229 亿元。棚改投资规模下滑的同时保障房市场有望 迎来快速发展，2021 年以来，我国陆续出台多项政策加速推动保障房建设，2022-2025 年相关建安投资有望达 2399/3856/3863/3050 亿元。2.2.4. 冷链物流加速完善消费升级促冷链物流快速发展，冷链基础设施持续完善。冷链物流是以冷冻工艺学为基 础、以制冷技术为手段的低温物流过程，近年来受城镇消费水平提升、生鲜电商兴起等 因素驱动，行业规模快速扩张。根据中

55、物联冷链委统计，2021 年我国冷链物流市场规模 达 4184 亿元，同增 9.2%，近五年 CAGR 为 13.2%，维持较快增长。目前我国冷链物流 行业已形成较完整产业链，上游为冷链材料、设备及技术生产环节，中游包括冷链物流 运输及仓储，为产业链核心组成部分，下游应用以食品、医药、化工等领域为主。根据 交通运输部统计，截止 2021 年末我国冷藏车累计保有量达 34 万辆；冷库容量合计共 1.96 亿平米，近五年 CAGR 分别为 25%/10%，冷链基础设施持续完善。“十四五”冷链物流规划出台，行业发展有望提速。2021 年 11 月国务院印发“十四 五”冷链物流发展规划，目标：1）到

56、2025 年初步形成衔接产地销地、覆盖城市乡村、 联通国内国际的冷链物流网络，基本建成符合我国国情和产业结构特点、适应经济社会 发展需要的冷链物流体系。布局建设 100 个左右国家骨干冷链物流基地，基本建成以国 家骨干冷链物流基地为核心、产销冷链集配中心和两端冷链物流设施为支撑的三级冷链 物流节点设施网络。2）到 2035 年全面建成现代冷链物流体系，设施网络、技术装备、 服务质量达到世界先进水平，行业监管和治理能力基本实现现代化。2022 年以来，为加 快“十四五”冷链物流建设规划落地，多部门出台配套发展政策，部署冷链体系建设具 体任务，同时为行业提供项目审批、优先信贷等多方位支持。根据发改

57、委 2020 年披露 的部分国家骨干冷链物流基地项目投资额数据显示，单个中小型国家骨干冷链基地的投 资额约为 21.50 亿元，部分大型项目（如青岛国家骨干冷链基地）体量可达百亿，若按 平均投资额 60 亿元估算，“十四五”期间冷链基地建设累计投资额可达 6000 亿元，年 均投资额 1200 亿元。2.3. 新基建加量2.3.1. 双碳战略下，以新能源为主体的新型电力系统加快发展我国电力投资随经济发展持续增长。根据中电联数据，2021 年我国电力基本建设投资完 成额 10481 亿元，同比增长 5.4%，近 10 年复合增速为 3%。展望“十四五”期间，我 国经济持续稳定增长趋势不变，“双碳

58、”政策下电力供应结构中风电、光伏等新能源占比 持续上升，电网系统中特高压及配电网不断完善，储能等配套投资加码，多因素将驱动 电力投资增速上移，预计“十四五”复合增速有望到达 10%-15%左右。电网侧配网建设有望成为重点。南方电网印发南方电网“十四五”电网发展规划，提 出“十四五”6700 亿元投资目标，较“十三五”投资完成额 4433 亿元大幅增长 51%（“十 三五”较“十二五”电网建设投资增长约 33%），年化增长约 10%，其中配电网规划投 资 3200 亿元占比近半（“十三五”期间南方电网 110KV 及以下电网建设投资额 3105 亿 元），并重点强调智能输、配、用电等数字化领域建

59、设，骨干网特高压建设，从南网规划 看，电网投资提速，配网建设是重点方向。抽水蓄能中长期规划落地，2025 年规划累计装机翻倍，2030 年装机规划达到 1.2 亿 千瓦。近期国家能源局发布抽水蓄能中长期发展规划（2021-2035 年），文件提出到 2025 年，抽水蓄能投产总规模较“十三五”翻一番，达到 6200 万千瓦以上；到 2030 年，抽水蓄能投产总规模较“十四五”再翻一番，达到 1.2 亿千瓦左右；到 2035 年， 形成满足新能源高比例大规模发展需求的，技术先进、管理优质、国际竞争力强的抽水 蓄能现代化产业，培育形成一批抽水蓄能大型骨干企业。根据规划十四五预计总投资可 到 180

60、0 亿元，年均约 360 亿左右。2021-2030 年 CAGR=15%。2.3.2. “七大”新基建，IDC、5G、AI、工业互联网等是重点新基建的含义。新型基础设施建设（简称新基建）的概念，最早见于 2018 年中央经济 工作会议，会议强调：“加大制造业技术改造和设备更新，加快 5G 商用步伐，加强人工 智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，加大城际交通、物流、市政基础设施 等投资力度，补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板，加强自然灾害防治能力建设”。新基建的投资规模： 城轨:根据轨道交通协会数据，2020 年全年城轨建设投资额为 6286 亿元，同比增长 5.49%。假设十四五