国有股减持的公共政策学反思

1、国有股减持的公共政策学反思摘要:2001年6月,管理层推出的“国有股减持政策对我国证券市场的开展产生了重大影响从公共政策学的角度重新评估这一政策,提醒出该项政策在制定和施行中存在政策主体不完全政策客体利益被进犯政策问题模糊和政策环境不成熟等诸多弊端管理层在该项政策推出过程中的“单边主义行为不仅严重损害了市场参与各方的利益,也大大降低了管理层的公信力,是一个多方共输的政策结局,并促使这一公共政策迅速走向终结关键词:国有股减持;公共政策学;证券市场?减持国有股筹集社会保障资金管理暂行方法?(以下简称?方法?)1由国务院于2001年6月12日公布施行,四个月后的10月22日中国证监会报国务院批准后暂

2、停执行该政策,一年后的2002年6月23日国务院决定,停顿在国内证券市场减持国有股,这一政策被正式终结,创造了共和国公共政策由施行到终结的最短时间纪录这一政策施行的后果也远远超出了当初管理层的预期,那么,它终究出了什么问题,问题的症结又何在?笔者从公共政策学的角度重新考察这一典型案例后认为,正是由于“国有股减持在制定和施行过程中政策主体的不完全政策问题的模糊和政策客体利益的被公然进犯以及政策环境的不成熟等促使该项公共政策迅速走向终结一“国有股减持的公共政策本质?减持国有股筹集社会保障资金管理暂行方法?全文共包括16条诚如这一政策的标题所言,“国有股减持的政策目的是为“筹集社会保障资金而来,更进

3、一步是为“开拓社会保障资金新的筹资渠道和“支持国有企业的改革和开展从这种表述中可以看出管理层赋予“国有股减持的重要的经济社会功能,而且,这一功能的发挥具有覆盖全社会的性质,显而易见,这是一项重大的公共政策同时,这一政策也具备了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性合法性和权威性?方法?一文是由财政部拟订并经由国务院审议通过的,因此是合法的政府决定,表达了政府调节经济社会的意志?方法?又是由最高行政机关国务院公布施行的,因此具有权威性从这一政策作用的对象分析,“国有股减持是通过证券市场进展的,对证券市场的所有参与者都将产生影响,具有广泛的公共性特征比方?方法?中的第2条规定,“本方法所称减持国有

4、股(包括国家股和国有法人股,下同)是指向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司(包括拟上市公司,下同)国有股的行为1再比方?方法?中的第5条规定“国有股减持主要采取国有股存量发行的方式凡国家拥有股份的股份(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股;股份设立未满三年的,拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有,并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售国有股存量出售收入,全部上缴全国社会保障基金1所引用条文中的“社会公众“公共投资者“公开募股和“全国社会保障基金等字眼标识出这一政策的公共性含义二“国有股减持的公共政策系统分析根

5、据公共政策学的理论框架,公共政策系统主要由系统的主体系统的客体和系统环境三者所构成系统的主体是指直接或间接参与公共政策制定施行监视调整和终结的个人团体或机构等;系统的客体是指公共政策的作用对象,主要包括需要解决的社会问题和公共政策影响到的社会成员,在社会成员当中,既包括自然人,也包括机构团体等法人;而系统环境指的是影响公共政策产生存在和开展的一切外部条件的总和,包括自然环境经济社会环境政治文化环境现实中的各种制度安排以及国际环境等(一)政策主体分析我国国有资产实行“国家所有,分级管理,受权经营1的原那么因此,在整个国家范围内,国务院是唯一代表国家行使国有资产所有权的法人该?方法?所指“国有股减

6、持事实上是国有资产所有权的让渡行为,国务院作为这一公共政策的行为主体是不言而喻的,而且这一?方法?的制定施行等过程都是经由国务院这一最高行政当局确认的,这就更凸显了国务院的政策主体性质但是,问题的复杂性在于,除了少数特大型的中央直属企业外,国有资产通常都是由国务院受权分级施行管理的财政部(含国资委)集中了全国意义上的国有资产的管理权能,通常所谓的部属企业省属企业和市属企业等也都是从国有资产“分级管理的意义上来界说的因此,在中国,各相关部委各级地方政府也都或多或少拥有国有资产的管理权能,而国有资产的直接经营那么由经过受权的企业详细运作这样,我国的国有资产管理体制就是由一系列长长的委托代理链条所构

7、成因此,除国务院以国有资产所有者的身份自然成为这一公共政策的行为主体外,财政部等相关部委和各级地方政府作为国有资产管理者以及拥有国有股份的上市公司作为国有资产的直接经营者也理应成为这一公共政策的行为主体然而,该?方法?根本上是由财政部一家行为主体起草并报国务院批准的,它主要表达的是国有资产管理者之一的财政部的利益,而其他行为主体由于不能参与到?方法?的起草工作,其利益诉求在?方法?里难以得到合理表达因此,本来应该经由各利益主体互相博弈产生的?方法?却仅仅代表了某一部门的一孔之见,该?方法?的施行效果也就可想而知一句话,政策主体的缺失是这一政策短命的根本原因(二)政策客体分析任何一项公共政策的出

8、台都是为解决社会上的某一公共问题而来,就“国有股减持这一政策而言,问题似乎是明确的和清楚的,即“开拓社会保障资金新的筹资渠道和“支持国有企业的改革和开展1对于前者,通过在证券市场上变卖国有资产来弥补社保资金的缺口,开拓新的筹资渠道,似乎是“取之于民,用之于民的理想选择,但是,问题的关键在于,证券市场的参与者是一个特定的群体,?方法?中的欲取之“民与社保资金的受益者即欲用之于“民是两个不同的群体,这种大规模的“转移支付理所当然引起数千万投资者的惊惶失措对于后者,投资者参与证券市场不但付出了高昂的交易本钱(中国是证券市场交易本钱最高的国家之一),而且中国证券市场在十多年的开展过程中上市公司对投资者的回报少得可怜(事实上的负回报)据统计,截至2022年底,国家从证券市场收取的印花税高达2100亿元,而上市公司对广阔投资者的分红仅仅是600亿元(未扣除20%的红利税)2这已经是最大限度“支持