安全管理体系及措施

1、安全管理体系及措施安全管理体系的缺欠是导致事故的根本原因,但在我国生产实践中安全管理体系是“舶来品”,对事故预防并未起到应有的作用。为了识别管理体系在我国生产实践中不适用的原因,采用文献综述的方法梳理英国 200 a 以来有关职业安全与健康的立法,分析安全管理体系的起源与产生背景;并论述管理体系标准在国际上的发展历程以及它们在我国的应用情况。研究表明,与一些国家相比,自主管理机制不充分、实践基础薄弱以及全员参与程度不足是安全管理体系在我国生产实践中不适用的根本原因。尽管国际上事故致因理论早在上世纪 80 年代已从安 全技术原 因转向安 全管理体 系因素分 析1 - 5,但我国事故调查更多关注的

2、仍是技术因素, 对于事故致因的分析尚停留在 Bird 骨牌理论上,即管理缺陷是导致事故的根本原因。Bird 骨牌理论较 Heinrich 骨牌理论重大的进步在于导致事故的根本原因是( 管理上) 控制的缺失 ( 即管理缺陷) 而不是社会( 遗传) 环境因素。但管理缺陷究竟是什么,尽管 Bird 之后,Adams,Weaver 等曾提出不同的见解6,再之后 Reason2 - 3,Shappel7 - 9和 Wigmann10也分别在瑞士奶酪模型和人的因素分析与分类系统( human factors analysis classification system,HFACS) 理论中细化了管理因素,

3、 但至今仍未形成一致的结论。傅贵11结合前人研究及我国安全管理现状基于个人行为( 人因分析) 和组织行为( 组织分析) 提出了“2 - 4”模型,该模型将管理因素具体化,即事故的根本原因为事故引发者所在组织安全管理体系的缺欠,而安全管理体系指的是安全管理方案,可以按照职业健康与安全管理体系标准建立,也可以不按照管理体系标准建立而自然形成。“2 - 4”模型通过管理体系建立了个人行为与组织行为的桥梁, 为我国事故预防提出了新见解,管理体系缺欠是导致事故根本原因则为事故致因分析建立了框架和清晰思路。建立适宜的健康安全管理体系是企业事故预防的根本手段。然而,管理体系和体系标准源于英国,在我国生产实践

4、中属于“舶来品”。我国原国家经济贸易委员会于 1999 年曾发出关于开展职业安全卫生管理体系认证工作的通知,一些企业由此主动建立了职业健康与安全管理体系,并试图通过认证使企业持续改进。但管理体系在我国的应用并不普遍,管理体系对于企业安全绩效的提升效果也不尽人意。有学者认为,我国所建立的体系中,有相当大的一部分是用处不大的12。为什么国际上应用良好的管理体系和标准在我国却不能收到应有的较好的效果,是体系和标准本身的问题还是所谓的“水土不服”? 笔者将采用文献综述的方法从管理体系的产生背景与发展历程进行梳理分析,确定安全管理体系的产生条件和存在特点,查找其在我国生产实践中不适用的原因,以其为企业建

5、立合理可行的安全管理体系提供指导建议。安全管理体系的起源与背景为了应对工业革命带来的种种社会问题以及弥补当时贫穷法( poor law) 的不足,英国早在 200 多年前就开始了有关健康和安全方面的立法13。英国下议院在1802 年通过了虽然未能执行但却是世界上最早的安全健康法律学徒工的健康与道德法( health and morals of apprentices) ,该法也被称为第 1 部工厂法13,针对棉花纺织厂的恶劣环境,这项法律提出了雇主必须改善工作条件的要求及相应违法罚款的规定。虽然为加强法律效力,该法律后来曾进行过 3 次修订,但仍不能达到应有的效果。1832 年,重大改革法(

6、great reform act) 出台后,皇家专业调查委员会促使议会通过了著名的 1833 年工厂法( factory act of 1833 ) 。与 1802 年 工厂法不同的是,1833 年工厂法第17 款特别提出了需要指定适当的人员或官员来推进法律条款的执行以保证该法的实施效果。基于此款,国王 William 四世任命了 4 名工厂监察员,作为最初的安全监察人员,他们负责近 3000 个纺织厂的安全监察工作,他们有权利进入工厂,向工人提问以行使司法和行政权利; 他们也被授权起草新的规章制度以确保工厂法的适宜实施。自此, 英国工厂监察员和工厂健康安全法律的发展、工业发展的历程紧紧地缠绕

7、在一起13,工厂安全通过监察员的监察得以保证。自 1840 年蒸汽机出现后,工业化进程不断加快,英国的健康安全法律法规越来越多,越来越细。 1833 年之后的 100 多年间,英国每隔一段时间就会制定一项法律法规,从设备防护到粉尘控制,从矿业到铁路运输,每一项法律法规只保障一个特定领域或特定集团的利益,内容和适用范围并不相同。安全监察员队伍也随着法律法规的增多而逐渐壮大, 他们所监察的内容随着法律法规要求的细化而趋向于专业化,这对安全监察人员的专业技术要求也越来越高,他们不仅是法律法规的执行者、教育者,也是企业进行安全咨询的技术专家。到了 20 世纪 60 年代,尽管安全监察员已经由最初的 4

8、 名发展成 500 多人的队伍,工厂法也几经修改、行业安全法规日益增加,但这些都未能遏制住不断恶化的安全形势。那些描述性的、适用范围狭窄的工厂法及工厂安全监察员有限的权利越来越不能为现代工业提供有效的监管13 - 14。鉴于已有安全健康法律各有各的适用范围,且数量繁多、交叉重复,执行困难, 实用效果不佳,不适应新技术发展14,英国政府于 1970 年 5 月 29 日组成以罗本斯( alfred robens) 为主席的工作场所安全与卫生委员会( committee on safety and health at work) 对已有安全健康法规和条款予以审查。基于“谁制造了风险,谁就该承担主要

9、责任以采取适当的方法控制风险”的观点,罗本斯委员会在 1972 年的罗本斯报告( Robens Report)15提出改变过去职业安全与卫生立法零敲碎打的做法,废除行业部门单项安全与健康立法,由覆盖所有行业和所有工人的框架法案取而代之。该报告还建议, 为消除企业主对职业安全与健康管理法律要求的反感情绪,应提高雇主和工人参与政策制订和实施的程度。罗本斯报告中最为重要的一条是强调职业安全健康( occupational health and safety,OSH) 管理应该通过雇主的自主管理替代过去依靠安全监察员“严管”与法庭诉讼的管理方式14。要实现 OSH 自主管理,就必须建立系统化的健康安全

10、管理体系; 要使自主管理能真正实施,则雇主与员工必须积极参与到这个体系中。自主管理、管理体系的潜在需求及员工参与的思想融入了 1974 年现代化的工作安全健康法( health and safety at work act 1974, HSW ACT 1974 )16中。与自 1833 年以来有 着 140 a 历史的工厂法不同,这部法律第 1 次引入基于风险和目标设定的概念,企业的安全管理由被动的接受检查转向自主安全管理; 监察方法也得以彻底改变,由审查企业健康安全管理体系代替了之前传统的详细的安全监察13,15。基于 HSW ACT 1974 要求,为了实现风险控制,企业通过设定安全目标初

11、步建立了各自的安全管理体系。安全管理体系的发展第一个健康安全管理体系指南-HSG6组织中安全管理的发展一方面依赖于监管机构的推动,另一方面也在于对事故灾难的反思17。1988 年对英国北海 Piper Alpha 石油钻井平台火灾爆炸事故的调查进一步触发了海油行业建立和保持完善的安全管理体系的要求; 1987 年伦敦十字勋章地铁站火灾也激起了铁路行业相似的要求。为了改善组织职业安全与健康状况,英国健康安全执行局 ( health and safety executive,HSE) 基于一些企业的优秀做法于 1991 年出版了成功的健康安全管理 ( HSG65) ,它不仅对组织进行OSH 管理实

12、践提供了很好的框架性指导,也被 HSE 监察员用来作为审核组织安全管理绩效的工具,是最早的系统化职业健康安全管理体系。HSG65 采用方针 - 组织 - 计划 - 测量 - 审核检查( policy-organising-planning-measuring performance-auditing and review,POPMAR) 运行模式,其关键要素如图 1 所示,该指南要求组织的安全管理体系是由清晰的健康安全方针、明确定义的健康安全组织结构、清楚的健康安全计划方案、健康安全绩效的测量、绩效检查以及审核等组成的一整套方案。 自出版以来,HSG65 被多次印刷,成为 HSE 的畅销书,并

13、于 1997 年再版和修订。2013 年,为平衡管理体系和企业管理实践之间的关系,也为促进企业将健康安全 管理融入 其整个管 理中,HSE 推出了第3 版HSG65- 管理健康与安全( managing for health and safety) 。尽管该版指南采用计划 - 执行 - 检查 - 审核 ( plan-do-check-act,PDCA) 运行模式代替了前 2 版的 POPMAR 模式,但其核心要素并无改变( 图 2) 。依据 HSG65 框架,更多的组织结合自身特点逐渐形成了适合组织状况的管理体系以提升其安全管理绩效。健康安全管理体系标准的产生HSG65 是由健康安全执行局推出

14、的; 1994 年, 为有助于组织建立管理健康与安全的体系,以及将健康安全管理整合在其他业务管理中,英国标准局 ( british standard institute,BSI) 于 12 月拟定了健康安全管理体系指南( 草案) ( BS8750) 。与此同时,由于现代企业管理的进步,特别是全面质量控制及环境领域的进步促进其标准化的发展,在形成及执行质量管理体系 ISO9000 和环境管理体系 ISO14000 系列标准时,专业人士认为这种思想与做法也可引入职业健康安全工作中。国际标准化组织( international organization for standardization, IS

15、O) 自 1995 年上半年始多次组织会议讨论是否将职业健康安全管理体系纳入 ISO 的发展标准中,然而始终未达成一致的意见。尽管如此,英国却从未停止发展这一标准。BS8750 草案后经修改成为职业健康安全管理体系指南( BS88001996) ,于 1996 年由 BSI正式出版,成为国际上第 1 个有关健康安全管理体系的国家标准,其运行模式如图所示。该标准为组织提供了 2 种方式来建立他们的健康安全管理体系,一是基于1991 年HSG65 中所建议的管理体系构架,如图3a 所示; 二是基于环境管理体系( BS EN ISO14001) ( environmental management

16、system)环境体系标准的架构来建立安全体系。后来为适应英国本国及国际上建立的职业健康安全管理体系的要求,BS 88001996 于 2004 年进行了修改。修正版的 BS 88002004 仅采用该国出版的HSG65 指南,并纳入职业安全健康管理体系指南( ILO-OSH 2001) 建议的管理要素。健康安全管理体系标准的发展1972 年的罗本斯报告,不仅推动了英国在职业健康与安全管理上的重大变化, 也成为欧洲其他国家和国际范围内进行 OSH 管理改革的动力,促进了职业安全卫生法规从详细的技术标准向强调雇主责任和工人的权利与义务方向的根本转变。英国、 欧洲许多其他国、加拿大、澳大利亚、新西

17、兰等国在后来的职业健康与安全立法中都遵循了罗本斯报告的建议和精神,一方面简化行政监管系统,提高行政效益,另一方面也建立了一个更高效的治理系统以实行目标导向和自主管理导向。澳大利亚1972 年由南澳大利亚州开始,后在其他各州相继开始实施自主管理模式的 OSH 立法,并于 1997 年与新西兰联合推出了职业健康安全管理体系原则、体系和支持技术通用指南( AS / NZS 48041997) ,它不仅推动了澳、新地区的 OSH 绩效的提高,也对之后职业健康安全管理体系国际标准的建立起到了积极的推进作用。这项标准于 2001 年进行再版。自英国标准局推出 BS88001996 后,各国的实际情况使得他

18、们对职业安全与健康管理管理体系都非常重视。一些国际认证机构开始对照体系标准积极进行管理体系认证工作。为了保持认证标准的一致性,7 个国际认证公司与数个国家标准组织共同组成了国际安全健康咨询服务项目组,BSI 为项目组提供秘书服务,项目组很 快推出了职业安全健康管理体系系列标准 OHSAS18000,包括 1999 年的 职业健康安全管理体系 - 规范( OHSAS 18001) 和 2000 年的职业健康安全管理体系实施指南 ( OHSAS 18002) 。该系列标准分别于 2007 年和 2008 年进行了再版。形 成 了 OHSAS 18001 2007, 即 occupational h

19、ealth and safety management systemsrequirements 和 OHSAS 18002 2008, 即 occupational health and safety management systems-guidelines for the implementation of OHSAS 18001 2007。自职业健康安全管理体系出台以来,ISO 试图推出类似于 ISO9000 与 ISO14000 的ISO18000 职业健康与安全管理体系,但由于发达国家和发展中国家经济发展的差异该标准一直未能推出。随着时间的推移,这项工作逐渐有了进展: 2013 年

20、8月,ISO 批准建立 一个新的 项目委员 会以期基 于 OHSAS18001 开发职业健康安全管理体系国际化标准,该标准称为职业健康与安全管理体系 - 要求 ( ISO45001) ,它将就提高全球工人的安全问题为政府机构、行业或相关方提供有效的指导。2013 年 10 月,委员会指定 BSI 为秘书处,在伦敦举行了第 1 次会议。该次会议对有关职业健康与安全要求的 ISO45001 第一工作草案的出版达成一致的意见。 该标准将于 2016 年出版。国际劳工组织与安全管理体系1972 年罗本斯报告引入了一个极为重要的思想就是职业安全与健康管理应采取以方针为基础的方法,这一方法促进国际劳工组织

21、( international labour organization,ILO) 在职业安全与健康管理上的改进,于 1975 年要求其成员国在国家和企业层面建立涉及雇主及员工参与的安全健康方针,也促成了 1981 年职业安全与卫生公约( 第 155 号) 及其建议书( 第 164 号) ( ILO convention 155 & recommendation 164 ( occupational safety & health ) ) 的颁布,其最具标志性的核 心要素,是建立了由“政府、 雇主、工人”三方共同管理的职业安全卫生工作原则。1996 年 ISO 所制定的职业健康安全管理体系虽未获

22、通过,但 ISO 专家建议 ILO 因其所具有的三方性的特点,比 ISO 更适合开发、推广职业安全健康管理体系( occupational safety and health management system,OSHMS) 标准与导则。基于政府、雇主和工人的三方结构在国际上得到的普遍认可,ILO 认为对于组织而言,OSH 管理体系的引入无论对减少危险和风险,还是提高生产力都具有积极的正面意义。自 1998 年始,ILO 与国际职业安全卫生协会( international occupational hygiene association,IOHA) 合作,对世界各国主要的 OSHMS 和指导

23、性文件进行广泛收集、比较和分析,找出了他们的共同要素和特点,并提交了研究报告和指南草案18; 2001 年 4 月由三方代表组成的会议通过了 ILO 的职业安全 健康管理 体系指南 ( ILO OSH2001) 。同年 6 月该标准经 ILO 第 281 次理事会议审议得以批准和发布。ILO-OSH 2001 的适用对象包括国家层面和组织层面: 针对国家层面,该指南要求国家应基于本国法律法规,制定国家职业安全健康管理体系构架,指导其通过加强合规性以达到持续改进职业安全健康绩效的目的,并根据组织的需求量体裁衣,建立适合国家及组 织的管理 体系。 在此阶段,特别是 ILO-OSH2001 公布之后

24、,各国也结合各自情况,制定了相应的安全管理体系标准,如美国职业安全健康管理局( occupational safety and health administration, OSHA) 于 1999 年 2 月拟定了安全健康规划草案,基于此美国工业卫生协会( American industrial hygiene association,AIHA) 于 1996 年以 ISO 9001 为基本架构制定了职业健康安全管理体系的指导性文件,并于 1999 年开始与 美国国家 标准院 ( American national standards institute,ANSI) 合作草拟职业安全健康管理

25、体系标准,除考虑美国国内需求外,也参考 ILO 的国际标准 ILO-OSH 2001,以期使新的标准能将组织的职业健康与安全管理体系与其他管 理体系相 整合,并与国际 标准相兼 容。 2004 年AIHA 将新标草案建议给 ANSI,2005 年新的美国国家 标准职业安全 健康管理体系标准 ( ANSI/AIHA Z102005) 正式公布。 该标准于 2012 年再版。另外,加拿大、新加坡、日本等国也结合自己的国情建立了相应的职业健康安全管理标准。与这些管理体系相比较,在全球范围内具有广泛意义的仍主要是 BS OHASA18001 2007 和 ILO-OSH2001 等 2 套标准。我国安

26、全管理体系标准的发展我国自 1996 年开始着手职业健康安全管理体系的研究,当时的工作一方面关注ISO 及其他国家职业健康安全管理体系的发展动态,另一方面着手我国管理体系标准的起草。1997 年,为满足我国石油队伍在国际市场的要求,石油天然气公司率先制定了石油天然气工业健康安全与环境管理体系 ( SY/T 62761997) 、石油地震队健康安全与环境管理规范( SY/T62801997) 和石油天然气钻井健康安全与环境管理体系指南( SY/T62831997) 等 3 个行业标准。1999 年,以中国劳动保护科学技术学会名义起草发布的职业健康安全管理体系 ( CSSTLP 1001) 报批稿

27、在学会试运行,与此同时学会成立了技术委员会以保证标准及认证工作的质量19。之后,国家安全 生产行政 主管部门 于 2000 年相继成立了职业健康安全管理体系指导委、 认可委和审核员注册委 3 个机构,全面开展体系认证工作。2001 年,参照 OHSAS18001 /18002,国家质量监督检验检疫总局制定了职业健康安全管理体系规范GB /T28001200115。2011 年,我国国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会等同引 进 OHSAS 180012007 和 OHSAS 18002 2008 系列标准,形成我国职业健康与安全管理推荐性国家标准,即职业健康安全管理体系 - 要求 ( GB /T 280012011) 和职业健康安全管理体系实施指南( GB /T 280022011) ,但在生产实践中, 安全管理体系更为广泛被安全生产标准化所代替。安全管理体系在我国生产实践中不适用原因分析管理体系自产生以来对于改善和提高企业的安全绩效起到重要的作用,但在我国生产实践中却未能产生应有的效果。根据前面描述的安全管理体系产生与发展, 及其在我国应用状况,可以发现如下的差异,而这些差异无疑是安全管理体系在我国生产实践中不适用的根本原因。管理体系的产生是基于自主管理模式的需求。1974 年工作健康安全法通过立法改变了自1833 年以来政府对