B县人大监督政府融资平台中存在的问题和解决对策

1、题 目：B县人大监督政府融资平台中存在的问题和解决对策 论文的研究意义：（1）学术意义：近年来，地方政府加快经济社会发展步伐，提高城市建设、民生公益事业等基础设施建设水平和速度，但地方财政无法负担起巨大的资金需求。地方政府利用所组建的城市建设投资公司（通常简称城投公司）、城建资产经营公司等各种不同类型的公司和财政信用为担保，采取财政担保或国有资产抵押等方式，以项目收益或财政预算安排作为还款来源的借贷性资金，向国有政策银行或商业银行融借建设资金，用于城市、工业、民生、公益事业等重大项目的建设。学者们对于地方政府融资平台的研究重点集中在如何防范融资风险、政府如何拓宽融资渠道等方面进行研究。作为国家

2、权力机关，促进政府和有关部门把有限的财政资金管好、用好，最大限度地发挥投资效益，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职责，但人大如何监督政府融资平台运行的研究资料还比较匮乏。本文将从人民主权理论和马克思的权利制约理论着手，探讨人大监督的理论框架，阐释人大监督的法律依据，分析人大监督的意义，结合公共产品理论和地方官员晋升激励理论说明政府融资的理论框架，研究融资平台与政府、政府与人大之间的关系。（2）实践意义：据Wind统计数据，自2011年以来，拥有财务数据的地方政府融资平台共有1451家，有息债务规模从2011年末的20.64万亿元增至2016年6月末的43.28万亿元，规模翻番。自201

3、0年来，国务院、财政部、银监会等多部门发文，要求规范地方政府融资平台公司的融资，控制整体债务规模，降低融资成本。我国宪法第三章第九十九条规定：地方各级人民代表大会“审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”。第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。监督法第三章第十八条明确：常务委员会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容，包括重点支出的安排和资金到位情况。预算法第十三章第二款规定：县级以上地方人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级预算。政府融资款项一般用于本行政区域的基础工程或

4、重点工程，关系到经济社会发展的全局和长远，与人民群众利益关系密切，理所应当属于人大审查决定和监督的范围。B县正处于加快现代农业发展步伐、完善城乡基础设施、推动产业转型升级的关键时期，需要政府投入大量资金。但因经济总量偏小，发展不平衡，财政困难，县政府成立了两家融资平台公司作为政府主要的融资平台，用以解决政府公共服务资金缺口，但两家公司基本存在主营业务盈利能力弱、利润严重依赖于财政补贴、融资平台在建项目较多，存量债务的置换需求等问题。县人大常委会监督工作是地方人大履行职责、发挥作用的其中一项重要职能，经济和重大项目监督更是人大监督的重中之重。但B县人大在对政府融资实施监督中存在监督被动、监督能力

5、有待提升、监督制度不完善等问题。本文将对融资平台工资进行实地调研，查找B县融资平台运行状况及存在的问题、人大监督融资平台现状、存在的问题，分析存在问题的原因提出完善监督的方法，希望通过对B县个案的研究，为人大如何加强对政府融资监督提出有效的对策。 国内分析现状：国内关于政府融资问题研究的的期刊论文主要研究方向是平台风险防范问题、平台建设及发展、平台运行机制与运作模式等方面，最受关注的是平台风险防范问题。还有一些学者从地方融资制度和法律上再设计上来完善地方政府监管制度。从人大角度对政府融资进行监督的研究还比较匮乏。从地方政府融资平台的建设情况与风险防范的研究角度来看，我国学者从地方政府与银行联手

6、防范、地方政府融资平台自身加强风控水平等角度进行了分析。余子良在地方政府融资平台的来龙去脉与风险避一文中表示，分税制改革后，“财权上移，事权下移”，造成地方政府财权与事权不匹配。文章从地方政府融资平台的设立过程与发展态势入手，表示应从地方政府与银行系统两方面入手，其次分析了地方政府融资平台存在的主要风险规范，主要有信息不对称与道德风险、地方政府融资平台的成立、运作存在违反相关法律、法规的情形；地方政府融资平台推高了房价，使宏观经济结构调整困难、国家经济政策可操作空间下降，最后提出化解地方政府融资平台所蕴含风险的对策。2008年金融危机爆发后，地方政府融资平台为解决刺激经济所需的财政支出资金缺口

7、起到了关键性的作用，但同时也不可避免地出现了地方政府融资平台数量与负债规模的爆发式增长的局面。融资平台运作的各个环节，从融资平台的融资规模、资金流向、还款备付等方面规范与管理融资平台的运作我国发展的初期，相关学者曾提出分权制衡的说法，同时还有毛泽东思想理论，这些都能够对人民起到监督的作用， 同时还提出人民群众是监督的主体，只有实现了人民的监督权力，才能够把监督活动的主体发展出来，在这其中不是司法机关和检查机关的监督，所以能够看出，政治监督工作才是人民监督活动的主体所以想要实现政府监督工作，还需要人民的支持和鼓励。从法律监督体系的角度来看，我国学者孙艺宁、唐洋军分别从不同的角度对我国政府融资平台

8、的法律监督进行了分析，孙艺宁在突破困境，构建政府投融资平台监管体系表示说，在应对金融危机的过程中，各级地方政府通过融资来解决建设资金不足的问题，导致地方政府融资平台负债进一步增大，给经济社会的运行带来了极大的隐患。结合近年来开展政府负债专项审计调查的实际情况，从政府融资平台公司国有企业运行体制、财政还款能力、金融监管、法律层面揭示了地方政府融资平台监管存在的困境，分析构建地方政府融资平台监管的主要途径，提出了加强对地方政府融资平台的监管对策和建议。我国的人大监督体制适应我国所有的国情和历史的发展状况，所以这一点对于我国的政府监督工作来说具有非常多的优越性。人民代表大会是我国根本的政治制度，同时

9、也是人民群众当家做主权力的主要实现形式。人大是国家权力机关，同时也是我国政府、法院等实施权力的监督机关，这也是党和国家非常重要的组成部分，是社会给予人大的一项重要权力，这也是有法律效力的监督体系，最高层次的监督工作。唐洋军在财政分权与地方政府融资平台的发展：国外模式与中国之道一文中表示，从财政分权的角度比较了中国和美日欧等发达经济体财权和事权的匹配度问题，并对各经济体地方政府融资渠道进行了归纳，分析了中国地方政府融资平台发展的历史沿革、特点和现状，介绍了主要商业银行的做法。最后从理论和现实的角度分析得出融资平台的产生具有历史必然性，其背后隐藏着一系列的政治经济体制问题，仅从金融机构防范化解信贷

10、风险的角度入手无法从根本上解决融资平台的问题。国内外都包含着对于政府权力的监督体系和监督工作，其中所包含的属性非常多，并且对于人大监督权力和主体也非常明确，这也是人大在监督工作上发挥出来的主要作用和效果。米璨在我国地方政府投融资平台产生的理论基础与动因中指出，我国地方政府投融资平台产生的理论基础有四个方面，即公共产品融资理论、地方竞争理论、财政分权理论和地方官员晋升激励理论。文章主要分析了投融资平台产生的理论基础和现实动因，地方政府投融资平台作为地方政府一种重要的融资模式，为促进城市基础设施建设和公用事业发展筹集资金发挥了积极的作用。但同时也出现了规模增长过快、运作不够规范等问题。为有效防范财

11、政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，必须加强对融资平台公司的规范与管理，兴利除弊。从地方政府投融资平台的风险控制与治理方式的角度来看，巴曙松在地方政府投融资平台的发展及其风险评估指出“过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多元化多角度的。地方投融资平台的融资状况很不透明；在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，使得不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金，使得银行的贷款风险明显加大；大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债。”祁永忠、栾彦在地方政府融资平台风险及其治理一文中指出“规范现有地方政府融资平台，实现地方政府融资平台长期健

12、康发展，需要尽快清理现有地方政府融资平台及其债务，同时着力构建地方政府融资平台治理的长效机制，使地方政府从过度依赖融资平台中解脱出来。”文章从地方政府融资平台风险的产生入手，指出有设立不规范，企业管理制度落后，信息披露不完整，杆杠率偏高过大，融资渠道单一，现金流覆盖偏低等问题，其次，解析了地方政府融资平台风险的主要表现，一是不良贷款率可能提升、二是地方政府承担的间接还款压力增大、三是再次形成国进民退的风险、四是妨碍房地产调控政策的贯彻、五是妨碍信贷政策的调整和运行、六是经济波动的风险加大。最后，提出了地方政府融资平台风险的治理对策，其中有清理现有地方政府融资平台及其公司债务、构建地方政府融资平

13、台治理的长效机制等。从我国的地方政府债务融资监管立法的角度来看，戴传利在我国地方政府债务融资监管立法模式选择问题研究说明“通过完善立法来加强对地方债务融资进行监管已经成为当务之急。考虑具体国情我国应采用统一立法模式。”文中表示，我国地方政府债务近几年急剧膨胀，负债融资发展已经形成不可阻挡之势。加强对地方政府债务融资监管显得意义特别重大。外国地方政府债务融资监管立法模式有三种:分散立法模式、统一立法模式、集中立法模式。考虑具体国情我国应采用第二种立法模式。孙艺宁在突破困境，构建政府投融资平台监管体系中指出“实现有效监管，政府审计机关和银行、会计师事务所相互协调监管信息和内容，才能增加对政府融资平

14、台的有效监管。”在应对金融危机的过程中，各级地方政府通过融资来解决建设资金不足的问题，导致地方政府融资平台负债进一步增大，给经济社会的运行带来了极大的隐患。本文结合近年来开展政府负债专项审计调查的实际情况，从政府融资平台公司国有企业运行体制、财政还款能力、金融监管、法律层面揭示了地方政府融资平台监管存在的困境，分析构建地方政府融资平台监管的主要途径，提出了加强对地方政府融资平台的监管对策和建议。根据已经完成的学术研究，不同的人对于人大监督有着不同的理解和阐述。杨光斌和尹冬华在我国人民代表大会制度的民主理论基础一文中说，随着世界的民主文明理论不断实现，权力还需要在有效的监督工作下进行，这样才能够

15、更好的行驶公众的权力，同时也能够有效的避免权力的滥用和腐败现象，这一点也成为了全世界达成的统一的共识。但是对于制约权力的行使方式，不同的国家有着不同的要求和国情，同时也存在着不同的历史国情，所以对于政府的监管制度也是不同的。叶春涛在加强地方人大对政府工作监督的对策思考一文中提出我国的政府监督方式一般就是借鉴资产阶级的分权制衡方式，并且吸收马克思主义的人民监督方式，这样再结合我国的具体国情进行制度的分配的分权，最终做到了人民当家做主，同时依然以人民代表大会制度作为我国的基本权利和制度，以此智力国家。何深思在人大监督刚性的天然缺失与有效植入一文中表示，人大代表作为国家最有效的法律监督体系，时最高层

16、次的监督手段，这也是我国人大制度最好的发挥权利的方式，同时也是人民监督和人大体系结合在一起的最好形式。廖长林、顾栋材、李振华、潘德勇在地方政府投资的人大监督机制研究一文中曾对这一内容提出相关的建议，认为人大的概念就是对监督的工作进行加强和完善，人大监督权就是人大常委会中的宪法，并且这一宪法能够对人民的权力进行维护，并且代表着人民的基本意志，同时按照法律的形式和程序进行管理，这也是由各个部门共同的分析和决定的一项权利。国外研究现状： 对于政府融资平台的研究，目前很难找到与此直接相关的国外文献。西方发达国家进行投资与融资一般都采用政府直接参与的方式，即直接以地方政府的名义发行地方债券。国外学者相继

17、提出了“隐性债务”和“或有债务”的观点，拓宽了政府债务的统计口径。哈维罗森（Harvey S. Rosen)在1992年首次提出隐性债务的概念，在计划经济时期下，劳动者个人对养老保险不作任何投保，养老金由国家承诺。然而，在体制转型时由于实行了个人账户，这些人没有个人账户资金的积累 ，所以国家必须对这些人的养老金进行偿还。在中国被称为“隐性债务”，智利称其为“转制成本”。扩展了政府债务的范围。在此基础上，Hana通过对显性或隐性、直接或或有债务的组合，提出了“财政风险矩阵”的概念，将政府债务划分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债四大类，并系统阐述了不同债务种类的风险特征，更

18、加清晰明确地划分政府负债的风险，为政府债务问题的研究提供了新思路，为建立政府债务风险预警和监管机制提供了理论基础。国外学者提出分权管理模式，在地方政府权力运作的情况下，将公众的利益放在首位，VV Acharya、RG Rajan在Sovereign Debt， Government Myopia， and the Financial Sector一文中提出，最优秀的分权管理模式理论平台中能够产生相关理论的研究内容，分权管理就是现代企业组织为发挥低层组织的主动性和创造性，而把生产管理决策权分给下属组织，最高领导层只集中少数关系全局利益和重大问题的决策权。同时对于地方政府也更解决与民众自身的权力，

19、能够更好的了解到分权管理的真是需求性。同时他也提出，传力分权论证主要就是在不同地区人民需要根据不同的喜好进行权力的管理，同时在社会中能够达到最优秀的效果。所以因为地区不同所提供的公共产品的资源配置效率也存在着一定的差异。D Sanches、S Williamson在Money and credit with limited commitment and theft一文中提出，居民在自由活动的情况下是可以对社会进行分权管理和评价的，分权管理通常适用于规模较大、产品品种多、市场变化快、地区分布较分散的产业。分权的对立是集权。集权是指决策权在组织系统中较高层次的一定程度的集中。集权和分权主要是一个相

20、对的概念。同时对于政府的工作也可以进行投票和选举，这样对于公众的生活环境改善，以及进入到不同的社会环境中生活都有着不同的优势。其中居民在不同政府的管理下，也能够展开比较激烈的竞争。同时相关的智者也表示，政府实际上在总体上观察，是需要保证竞争的关系，同时政府之间也面临着市场、居民和主体几个方面共同给予的压力。另外，国外学者表示，在经济学的视角下，政府应当与地方银行、融资机构等形成紧密联系，也要将地方人民的经济利益联系起来，规范运行融资平台。A Muscio、D Quaglione、G Vallanti在Does government funding complement or substitut

21、e private research funding to universities一文中表示，西方国家中的地方正度平台的研究都是在经济学的视角下进行观察，并且中央和政府的官员都为了追求热闹而催生投资的热潮，并且在当前内部控制工作也集中在企业内部中的控制工作领域，所以这也是地方政府在工作过程中，融资和内部平台存在的主要问题。N Traum、SCS Yang在When Does Government Debt Crowd Out Investment疑问中提出，现阶段内部控制工作的研究一般都在政府的工作领域，这也是地方正度融资平台在发展和工作过程中近年来出现的最新的工作，同时西方国家的运营平台有

22、着比较特殊的形式，这一点对于地方政府的融资工作有着非常良好的内部完善方式，同时也有利于完善平台内部的结构，规范和整理融资平台的运行，这一点对于提升政府工作有着非常高的效率。Smith在Government financing of nonprofit activity一文中提出，地方的正度、人民银行和内部的机构有着非常重要的融资功能，同时在建设的过程中还需要以地方政府为主导，有效的建立起融资的平台，同事也需要以独立法人的形式，把地方人民和政府之间紧密的联系起来，保证其具有独立性，同时也需要构建出合理的法人治理机制。有关于地方政府投资与融资行为的效益与风险分析方面，国外的文献研究主要集中于政府投

23、资对促进基础设施建设行业的作用。Pierre-Richard， Nihal and Karim指出，政府公共投资行为在推动地区基础设施建设、提高经济发展水平具有十分重要的意义。Marten and Anders认为，尽管政府投资只是作为私人投资的补充，但在特定时期，尤其是经济危机时期，提高政府的投资水平能有效提高行业效率和社会福利水平。从上述文献回顾可以看出，西方学者对政府债务的研究主要围绕财政风险矩阵展开，并且研究角度比较多元化，为我国地方政府融资管理研究提供了理论基础和经验借鉴。但因我国根本政治制度与西方国家不同，西方学者暂未研究人大监督政府融资的问题。研究目标：旨在通过对B县人大监督政府

24、融资平台的现状、问题和原因的研究，找到存在问题的原因，为人大如何加强对政府融资平台的监督提出有效对策。研究内容：本文首先对B县政府融资平台运行情况和存在的问题进行调查分析，其次分析B县人大在监督政府融资平台的现状和问题，进一步探讨B县人大监督中存在问题的原因，提出具体建议和现实可行的解决对策。拟解决的关键问题：以人民主权理论和马克思的权利制约理论阐释人大监督的理论基础，从宪法、组织法、监督法出发，解释人大监督的内涵，从公共产品理论和地方官员晋升激励理论方面构建政府融资平台的理论框架，以B县人大监督政府融资平台为例，找出问题、分析原因，探讨进一步提升县级人大监督政府融资平台方面的可行性。本文拟采

25、用三种研究方法，分别是文献分析法、案例研究法、实地调研法。一是文献分析法。本次研究中，大量的信息涉及到珠地方政府融资平台的问题，因此笔者通过互联网、图书馆、报纸等多种信息获取的途径对文中需要涉及到、分析的因素、内容进行查阅。对于地方政府融资平台所涉及到的相关概念和资料，笔者通过大量的专著、论文及报刊等文献资料收集，了解本领域的研究现状与动态，以确定论文研究的视角和思路。并在此基础上归纳整理、分析研究，提出自己的观点和建议。为进一步探讨人大监督政府融资平台存在的主要问题和完善之策奠定良好的理论基础。二是案例研究法。通过对地方政府融资平台的分析，总结地方政府融资平台存在的风险对其发展的影响，并结合

26、地方人大监督职能，梳理影响因素。本文充分发挥在职研究的优势，以日常管理对象B县政府融资平台为具体研究对象，采用个案研究法，通过对其基本情况、财务情况、运作模式、债务规模等要素的调查分析，梳理出案例提示的地方政府融资平台在运作中存在的问题，以点带面，点面结合，为论文的写作提供有力的论据支撑，使论证更有说服力。 三是实地调研法。笔者在学习与工作之余，对当地的人群采取随机抽样调查，得到与自己的课题相关的各种数据，为个人实现科学论文提供数据支撑。充分利用自己在B县人大常委会工作的机会，前往两家融资平台公司获取融资平台的运行情况资料，通过对人大常委会组成人员座谈、访谈的形式掌握了大量第一手资料，来动态把

27、握县人大监督政府融资平台的实际运作情况。实施方案：通过对B县政府融资的实地调研收集基础资料，完成数据的采集工作；查阅文献资料，研究人大监督和政府融资平台的理论框架和法律依据；根据现场调查、咨询、书籍查阅等确定B县人大监督政府融资平台中存在的问题；对人大监督政府融资平台中存在的问题进行分析研究，提出切实可行的完善途径。 可行性分析： 1.本人阅读了大量的关于人大监督和政府融资平台的相关的参考文献，并已完成了对政府融资平台的实地调研。 本人已在县人大常委会工作一年，可以完成对县人大行使监督权进行系统研究，并可以取得研究所需资料。论文创新性：政府融资平台是为了应对经济危机、以投资促进经济、加大基础设

28、施建设，缓解财政资金短缺而成立的。虽然国内外学术界对政府融资平台的研究比较多，理论成果也比较丰富，但在综合整理以后发现关注政府融资风险、扩宽融资渠道的研究比较多，关注人大监督政府融资平台的相对比较少。本文通过对B县人大监督政府融资平台现状和存在的主要问题这一个案的实证分析，分析当前我国县级人大监督政府融资的必要性，探讨如何完善县级人大监督政府融资的方法，希望能对强化B县人大对政府融资平台的监督具有实质性的指导意义。论文提纲：1绪论 1.1 研究背景及意义 1.1.1 研究背景 1.1.2 研究意义 1.2 国内外研究综述 1.2.1 国外研究综述 1.2.2 国内研究综述 1.3 研究思路与方

29、法 1.3.1 研究思路 1.3.2 研究方法 1.4 创新与不足 1.4.1 创新之处 1.4.2 不足之处 2.1 地方政府融资平台 2.1.1 地方政府融资平台的概念 2.1.2 地方政府融资平台的理论框架 2.1.2.1 公共产品理论 2.1.2.2 地方官员晋升激励理论 2.1.3 地方政府融资平台的法律要求 2.2 地方人大监督职能 2.2.1 地方人大监督职能的理论框架 2.2.1.1 人民主权理论 2.2.1.2 马克思的权利制约理论 2.2.2 地方人大监督职能的法律来源 2.2.3 地方人大监督政府融资的必要性3.B县人大监督政府政府融资情况研究 3.1 B县基本情况 3.

30、2 B县政府融资现状 3.2.1 融资来源 3.2.2 资金投向 3.2.3 存在的问题 3.3 B县人大监督政府融资情况 3.3.1 监督现状分析 3.3.2 监督存在的问题 3.3.3 存在问题的原因分析 4.1 完善人大监督制度 4.1.1 推动政府制定内部监督制度 4.1.2 建立政府融资平台定期向人大报告制度 4.2 加强人大监督队伍建设 4.2.1 人大常委会组成人员队伍建设 4.2.2 人大财经和预算部门人员队伍建设 4.2.3 聘请第三方专家 4.3 广泛运用人大监督方式 4.3.1 全程监督 4.3.2 视察调研 4.3.3 定期听取汇报 4.4 加大绩效考核考核力度 4.4

31、.1 强化监管责任 4.4.2 强化责任追究结语参考文献：法律类：1中华人民共和国宪法.2中华人民共和国预算法.3中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法.4中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法.专著类：1哈维 S 罗森.财政学（第七版）M.中国人民大学出版社，2012.2Hana Polakova Brixi， Allen Schick， Government at Risk:Contingent Liabilities and Fiscal RiskM.The World Bank and Oxford university Press，2002. 3Frank

32、 J Fabozzi.Bond Markets， Analysis and Strategies M.Peking:Peking University Press，2006.4蔡定剑中国人民代表大会制度（第四版）北京：法律出版社，2003.5林伯海.人民代表大会监督制度的分析与构建M.北京:中国社会科学出版社，2004.6乔晓阳.中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法学习问答M.北京:中国民主法制出版社，2006.7张牢生.地方国家权利机关决定权研究M.北京:中国民主法制出版社，2004.期刊类：1巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估J.西南金融，2009，09:9-10.2祁

33、永忠，栾彦.地方政府融资平台风险及其治理J.理论探，2012，03:86-90.3戴传利.我国地方政府债务融资监管立法模式选择问题研究J.江淮论坛，2014，03:132-135.4余子良.地方政府融资平台的来龙去脉与风险避J.区域经济，2013，01:76-81. 5孙艺宁.突破困境，构建政府投融资平台监管体系J.科技展望，2015，31:188.6杨光斌，尹冬华.我国人民代表大会制度的民主理论基础J.中国人民大学学报，2008，06:93-99.7叶春涛.加强地方人大对政府工作监督的对策思考J.社会视点，2012，03:51-53.8曾令发.人大监督制度创新:渊源、借鉴与路径J.理论与改革，2006，06:9-11.9何深思.人大监督刚性的天然缺失与有效植入J.政治建设，2013，01:54-58.10廖长林，顾栋材，李振华，潘德勇.地方政府投资的人大监督机制研究J.湖北社会科学，2011，05:81-85.11米璨.我国地方政府投融资平台产生的理论基础与动因J.管理世界，201