我国科研经费投入中存在的问题及对策概要

1、第20卷第6期2008年12月研究与发展管理R&D MANAGEMENTV01.20No.6 Dec.2008文章编号:1004-8308(200806.0125-06我国科研经费投入中存在的问题及对策高茹英，张红莲，任蔚(中国农业大学科学技术处，北京100083摘要:在分析我国科研投入的资金规模、结构，以及科研项目管理体制的基础上， 指出了我国科研经费投入 中存在的主要问题，并提出了相关的对策建议：政府在直接 提高科研投入中基础研究经费比重的同时，应合理 配置R&D活动中i类研究经费的 比例;采取政府和企业共同投资的办法，对于开展基础研究的企业，给予研究成本适 当比例的财政补贴或税收减免补偿

2、；应加强计划项目的统筹规划、协调衔接，建立科 技协调合作机制和科技计划管理公共服务信息平台，从管理体制上解决多头配置、 重复立项的现状.关键词:科学研究；经费投入;基础研究；科研管理中图分类号：l修04文献标识码1A随着我国经济快速发展和知识经济时代的到来，基础科学研究在高校科技创新 中的地位和作用日益 明显，发挥着越来越重要的作用.根据目前我国高校基础研究的 现状,探讨了高校基础研究发展的制约因素和对策，通过对国家在经费投入取向、资 源配置等方面的分析，认为高校基础研究经费不足、分配不合理等问题制约了高校 科技创新作用的发挥.提出了优化基础科学研究经费分配结构，确立以高校为主体 的 基础研究

3、模式，以政策为导向，实现科技投入的多元化，充分发挥高校在基础科学研究 的优势，构建符合时代发展要求的科技创新体系等建议.十一五”期间，随着我国科技计划项目的经费大幅增加，国家科技计划体系有了 较大幅度的调整，科技计划的目标和管理方式也将发生显著变化.为了更好地执行国 家科技计划活动，应对现有的科技计划活动管理模式进行深入的探讨与研究.从十 五”情况看，我国科研投入事实上存在基础研究投入比例低，且多头配置的问题，已经成为制约我国科技进步的主要限制因素之一.在新的五年计划中，应当借鉴十五”期 问成功的经验，同时规避 十五”期间存在的一些问题，以便更好地实施科技计划活动， 以促进 我国科技事业的稳定

4、健康发展.1.十五”期间我国科研经费投入规模和结构十五”期间，我国科研经费投入与支出情况见表1和表2.科研投入总额达18565.6亿元,其中财政资金 表1 “近”期间我国科研经费投入总规模Tab.lOverall scab of Chinese investment in scientific regeareh during“tenth fiveyear ” pl血元资料来源:根据中国统计年鉴2006整理计算收稿日期：20080401;修改日期:20080920.作者简介：高茹英（1973 ，女，工程师，研究方向为科研项目管理126研究与发展管理 第20卷4470.4亿元、企业资金11 400

5、.1亿元、金融机构贷款1193.8亿元和其他资 金1501.3亿元，占比分别为24.1%, 61.4%,6.4%,8.1%五年中，科研投 入呈以下特点：总量增速快，2005年科研投入为5250.8亿元，是2001年2589.4亿元的2倍多;企业一直是科研投入最为重要的主体，每年用于科研的投资均占当年我国科研投入的一 半以上，到2004和2005年,已超过60%,与世界主要国家的比例基本一致（2004年我 国为65.7%,同期美国、日本分别表2十五”期间我国研究与试验发展经费支出 Tab.2Overall scale of R&D investment during“iSnehyear Ian

6、亿元资料来源：中国统计年鉴2006;中国科技统计年鉴（2002-2006为63.7%口 74.8% 1侵）每年政府财政科研投入高于同期 GDP增幅.根据科技活动的不同性质，科研经费内部支出可分为研究开发经费、技术进口 经费、成果应用经费、科技服务活动经费等.其中，研究开发经费家独大”所占比例最高，且一直呈增长状态，到2005年已接近47%.研究开发经费又可分为基础研究经费、应用研究经费和试验开发经费.从表2可知,我国每年用于基础研究的经费规模，不到当年科研机构获得的总经费的 6%.以 2004年为例，我国的基础 研究经费远低于美国和日本（见表3;而同期用于试验开发 的经费投入却高达70%以上，

7、高于美国和13本.这说明，我国的科研 经费相当部分进 入了试验开发阶段.就我国总体而言，不仅存在用于生产的经费挤占社会科研投入的 情况（表l数据已说明政府 科研投入占GDP的比重从2003年开始有下降趋势,2005 年尤为明显，在科研投入内部，经费分配也不均衡，存在试验开发经费 挤占基础研究 投入的情况.农业作为基础产业，其科研投入中基础研究的比例就更低，一直在5%左 右徘徊，而试验开发的经费表32004年研发活动经费 内部支出比例的国际比较 Tf出.3International comparison on the domestic outlay ratio of research and e

8、xperimentation in 2004%资料来源：中国科技统计年鉴（2005投入却仍高达70%以上（见表4,说明农业领域基础研究经费被挤占的现象尤其 严重.表4我国农业研究与开发机构研发经费内部支出情况Tab.4Domestic outhy of research and experimentation used byagriculture R&D organizations in China 彳乙元资料来源：中国科技统计年鉴（2003-20062.我国科研项目分配情况目前，我国的科技计划项目经费由归口管理部门集中管理.科研经费的分配是由项目分配实现的，主要分配途径是立项评审.项目确定后

9、，归口管理部门会同财政部门 将经费拨给项目管理机构，然后由项目管理机构按规定转拨给项目承担单位.项目管 理机构对项目承担单位通常采用合同制管理.以中国农业大学为例，近几年。该校科研项目的来源多达十几个部门，资金较多 的部门包括科技部、农业部、教育部和自然科学基金委，从这四个部门取得的合同 项目数量和资金均占当年全部项目数量和第6期高茹英等：我国科研经费投入中存在的问题及对策127资金的90%左右（详见表5.其他部门，如国土资源部、国家环保总局、人事部、 发改委、国家测绘局等，以及地方政府和横向科研合作项目数量和资金约占10%.表5中国农业大学科研活动资助部门金额分布Tab.5Fund dist

10、ribution of scientific research departments in Chinese Agricultural University 万元四大部门包括科技部，农业部.国家自然科学基金委、教育邵资料来源:根据中国农业大学内部科研资料整理计算从中国农业大学向科技部、国家自然科学基金委、农业部、教育部和北京市自 然科学基金委等部门的 项目申报数及最终批准数看，每年中标率都不高.特别是中报 时间比较集中且申报数量大的几个基金，如国家自然科学基金、博士点基金和北京 市自然科学基金等，每年中标率只有30%左右，有的基金项目中 标率甚至不到10%;每个五年计划的开局年（2001年和2

11、006年，国家科技支撑计划”和“863f划”的中标 率也都在30%左右（见表6.作为农业科研实力最为雄厚的高校，中国农业大学也未摆 脱广种薄 收”的局面，其他高校的情况可想而知.表6中国农业大学项目中报、批准数量情况Tab.6Numbers of P叫 ect application and authorized projeets in Chinese Agricultural University 项资料来源:根据中国农业大学内部科研资料整理计算3。存在的主要问题及对策（1基础研究投入比例偏低.基础研究投入偏低是发展中国家的普遍现象，但对于已经进入工业化过程的中 国来讲，已经严重阻 碍了科技

12、事业的发展.就我国目前的情况看，基础研究投入偏低是 多个因素共同作用的结果.1科研财政投入总量达不到法定要求.近年来，虽然我国政府不断加大财政科技 投入，但投入总量 仍然不足.我国科技进步法规定，财政科技支出的增长幅度要高 于同期经常性财政收入的增长幅度，但实际执行中并达不到要求.1997至2004年的 七年间，全国和中央财政收入年均递增分别为17.2%口 18.6%,而同期全国和中央财政科技投入年均递增仅为15.1%和14.8%,距法定要求有一定差距旧J政府科研投 人不足，自然造成了科技投入中用于基础研究的投入总量偏低.2不同科技活动间支出结构不合理.从基础研究经费占R&D经费支出总额的比

13、重看，发达国家这一比重大多在20%左右，阿根廷等发展中国家也超过了 20%,相对 较低的日本也在lO%以上.我国这一比重长期徘徊在5%左右，到2004年才上升到 6%.近年来，一些国家用于基础研究、应用研究、试验发展研究的经费投入比例相对稳定在1:2:5，而从2001至2005年期间，我国基础研究、应用研究、试验发展三者的经费投入比例为1:3:13，大量经费被用于试验开发阶段，试验发展经费挤占了本应支持基础研究的 经费.基础研究投入增长空间受到压缩，主要有两个原因：基础研 究成果一般为公共物品”或准公共128研究与发展管理 第20卷物品”其外部性明显，且研究周期长，经济效益往往不明显，主要依靠

14、政府财政投 入实现,社会投资进入基础研究领域相对较少：作为处于改革开放进程中的新兴工 业化国家，自身产业成长和国外产业进入 而带动新技术向我国转移，使得有限的资金 较多地集中于实验发展研究，而企业资本供给紧张，则进一步 加剧了这一势头，凸显了 基础研究和实验发展研究两者之间经费总量配置的矛盾.3企业科研投入尤其是基础研究投入依然较少.在发达国家，研究经费除了政府 投入外，企业投入 是主体，其科研投入已达到社会科研总投入的 70%【3J.以美国为例， 除涉及国家机密的项目、投资巨大或 风险太高的科研项目由联邦政府及其附属(指 定机构开发外，其他有经济效益的项目都放给企业.而我国长期以来，科研经费

15、投入以 政府财政投人为主，本应是科研投入主体的企业，长期 等“、靠“、要”科研投入很 少，相当部分企业没有形成自己独立的科研力量.近年来，随着科技管理体制改革，这种 情况虽然有了很大变化，企业自主创新投入的强度也有所加大，但与其他国家相比依 然不足，许多企业依然没有稳定的科研经费来源，相当一部分国有企业甚至没有进行 技术开发活动.高校和科研事业单位，从企业取得的科研经费尤其是基础研究经费也 很有限.以中国农业大学为例，从2005到2007年三年的科研经费 分别为27635.0万 元、32103.0万元、39932.7万元;其中企业资助经费分别为 2762.0万元、4450.5万 元、3629.

16、7万元;企业资金占年度总经费的比例分别为10.0%、13.8%、9.1%.企业资助力度 基本维持在10%左右，而这10%的企业资助经费几本没有投入到基础研究中， 全部用于应用研究、试验发展研究.(2多头配置、重复立项，降低了资金使用效率目前科研项目在中报、立项上出现遍地开花的现象.有的课题组为争取到项目， 不得已采取 工稿多 投”的办法来提高中标机会，这不仅造成重复申报，浪费资源，也容 易出现重复立项的现象；有的课题组为 争取不同的项目而打散研究队伍，形成不同的 课题组到各个科技计划管理部门申报课题，内部无法形成 高水平的研究团队.这些现 象与我国的科技管理体制有很大的关系.主要表现为以下方面

17、.1我国科技宏观协调仍然存在着制度缺失.政府并没有建立真正、有效的科技协 调机制，对科技活 动的调控往往难以达到预期的效果.这导致科技领域宏观管理各自 为政、科技力量自成体系的现象一直存在，这些都直接影响了政府对科技资源的有 效管理和整合，制约科技资源的优化配置.如2003年 非典”期间，全国同时开展早期 诊断试剂研制的单位有20多家，开展疫苗研制的有30多家，启动P3实验室 建设的 有35家，彼此之间缺乏有效共享和协作.其中中国农业大学就是早期诊断试剂研制单 位和P3实验室建设单位之一.在这诸多单位之间没有有效的协调机制，各单位都在 进行SARS病毒的研究，不仅造成了重复立项、资源浪费，同时

18、也影响我国科学家在 相关领域取得重大的科研成果.2我国尚未有统一的覆盖全国的国家科技计划信息通报或查询系统.信息交流不畅,使各计划的项目中报、立项数据信息不能共享，有研究者为了获取更多的科研资 金，只在申请题目或研究内容上稍做改 动，就进行课题的重复申报，以此套取国家的科 研经费，最后是一个成果多头交账，既造成了资金浪费，也降低了国家科学研究的整体 水平科研项目中报、立项数据信息缺乏交流与沟通，加上不同管理部门之间 因条块 分割带来的信息壁垒，从而造成各种科研计划的管理部门或内部司局不能很好地在 上计划、上项目之前相互参与、相互配合，彼此也不能很好地了解某专题在各部门 或司局已有什么计划，已上

19、哪些项目，还准备上哪些项目；特别是地方科技计划管理 部门很难及时了解上游有什么计划，下游应跟进什么计戈山以至影响我国科学研究的 系统性和连续性.(3解决问题的对策.1从科研资金投入体制上解决基础研究经费投入低的现状.基础研究是国家长期 科技发展和国际 竞争力提升的重要基础.除各级政府按照法律规定进一步提高财政 对包括基础研究在内的科研投入外，对以下两个方面作进一步改进是当务之急.A.合理配置R&D活动中三类研究经费的比例，提高基础研究经费投人比重.基 础研究具有长期积累、厚积薄发的特点，这一特点决定了发展基础研究必须超前投 入.在每年科研投入总量既定的情况下，增加基础研究经费投入的唯一出路在于

20、提高 基础研究在R&D总经费投人中的比重.多年来，我国基础研第6期高茹英等：我国科研经费投入中存在的问题及对策 129究投入在科研总投入的比重不足 6%,要达到发达国家一般12%的比重，以2005 年投入规模为依据，基础研究经费将要增加130多亿元.鉴于高等院校在人才、学 科、设备、团队等方面都具有适用基础研究创新与发展的综合优势，在科技创新中具有巨大的潜力，应适当调整高校这一研究主体的研究经费，重点提高国家对高校基 础研究经费投入比重.在我国基础研究投入比重达到发达国家12%的情况下，高校基础研究经费相应地将会大幅增长.以中国农业大学2005年基础研究经费规模和项目 数量为测算依据，学校会随

21、着国家基础研究经费总量增长而增加8000万元基础研究经费，将会增大项目的资助额度或多资助 130多个基础研究项目，进一步发挥其农业 基础研究的领头羊作用.B.以政策为导向，实现科技投入多元化.科技经费来源的多途径是科学研究和研 究思路多样化的重 要保证.但现阶段,我国基础研究经费近90%依靠政府提供H J.究 其原因，一是由于基础研究投资金额 大，直接的资金回报率低且周期相对较长，企业一 般不愿投入资金从事基础研究；二是国家对企业的基础 研究投入没有相应的倾斜和 鼓励政策,尤其是税收优惠政策.所以政府一方面应在提高自身对基础研究经费投入 规模的同时，鼓励和引导企业对基础研究的投资，并在政策上给

22、予倾斜，如通过税前扣 除等税收杠杆或财政补贴等财政手段，积极引导企业投资于基础研究活动，广泛吸收 社会资本，形成政府、企业、社 会的多元化基础研究投入格局，真正实现科技投入的 多元化发展.2从管理体制上解决多头配置、重复立项的现状.多头配置的直接原因是国家宏 观科技管理体制不健全，特别是各部门之间缺乏信息沟通和科技协调合作机制.科技 经费的分配和项目审批权分散在不同的管理部门，导致了原本可以集中的财力分布过散，不能集中到战略产业和关键技术的研究开发上，单个计划资金规模小，不少项目 只能得到小额资助.协调合作机制的缺乏，科技数据信息交流的不畅，使国家科技计划 之间、国家科技计划与部门或地方科技计

23、划之间、上下游环节计划之间缺乏协调衔 接，造成了项 目重复立项.因此健全政府的宏观调控管理制度，特别是加强计划项目的 统筹规划、协调衔接，加强科技 项目数据信息的共享，是科技体制改革的重中之重.A.加快建立科技协调合作机制.在国家宏观科技管理体制中，政府无论在科技活 动的组织上，还是在科技资源的配置上，都扮演着重要角色，但由于科技活动的复杂性 以及科技主题的多元化，政府很难发挥它的职能效应.长期以来，我国科技宏观管理体 制和机制中的部门、行业和条块分割问题始终没有得到根本解决，宏观层次上的统筹协调机制存在严重缺失，造成科技资源配置多头管理，科技计划项目重复分 散.要解 决以上这些问题，在加强政

24、府宏观管理的同时应加快建立部门之间协调合作机制.一方面科技部应牵头建立部门联系会议制度，加强部门之间、军民之间的各类规划计 划和重大项目的沟通协调，实现国家目标的统一和重大技术创新活动的有效组织 ；另 一方面，科技部应与各省加强联动，如建立部省会商 制度等，加强国家科技计划与地方 科技计划之间、上游与下游环节计划的统筹协调 .B.建立统一的覆盖全国的国家科技计划管理服务信息平台，建立起各年度、各类别项目中报、立项 等数据信息互访平台，供各计划决策部门对项目中报、立项情 况进行查询、跟踪，以克服冈条块分割带来 的部门、地方、军民、部门与地方等相 互之间的信息闭塞.通过项目信息数据库的建设，严堵多

25、头申请、交 叉和重复立项，这 有利于改革和完善宏观管理，建立一个有效协调、高效运转的科技资源配置模式.参考文献1国家统计局.中国统计年鉴2006M.北京:中国统计出版社,2006.2吴雪.我国财政科技投入的现状与对策建议J.财政研究,2008(8:37 38.3彭宇文.中外研发资金配置比较研究J.科技进步与对幕，2007,24(8:132 135.4夏光育.对基础研究投入问题的思考J.郑州航空工业管理学院学报(社会科 学版,2007,26(3:190 192.13 0研究与发展管理第20卷Some Questions and Co untermeasures on R&D Investment

26、 in Chin a GAO Ru ying, ZHANG Hong 1 ian, REN We i(Division of Science and Technology, Chi na Agriculture University, &咖，1 g 1 0 0 0 8 3, China) Abstract: On the basis ofanaly zing the structure and scale of R&D inves tment and the current manngemen t svstem of 瑚 earch puts projecis in China, it ind

27、i cates the main problems in the to scienti fic i 饿 a. rch investment system. Moreove r. it forward the suggestions SOlVe thes e problems. Increase the fund for basic r esearch, and enhance the proport ion of t he At to fund for basic research in the th ree R&D activides. the same time, promote the

28、businessinvestmentin basic re. s earch by fiscal subsidiestion in management otax reduction. Inorder deal with the problemsof multiCOl locationand p roject duplica.s y s t e m , establishthe coordination mechanism of S&T cooperation and information platform of publKeywordice in S&T plan administration.s: scientific research; outlay investment; fundamental lift earch; manngement of scesearch(上接第 124 页) Reflections on the Establishme