外汇注资：化解高校扩张财政风险的新思路1do c

1、PAGE PAGE 7外汇注资资：化解解高校扩扩张财政政风险的的新思路路摘 要：高高校是我我国公益益性的投投资部门门，但存存在一定定的发展展边界，盲目扩扩张会产产生边界界风险。目前，由于我我国对高高校实行行廉价的的制度供供给，在在银行信信用的推推动下，高校存存在边界界风险，并将引引发财政政风险，解决的的新路径径是利用用外汇储储备给高高校注资资，实现现外汇储储备转化化能力储储备，对对我国能能力储备备具有战战略意义义。关 键 词：高高校边界界；边界界风险；注资；能力储储备 一、引言言从国家角角度而言言，教育育是一种种生产要要素的投投资性部部门，通通过有意意识的投投资，教教育能“抽引”人的潜潜能，形

2、形成有利利于国家家发展的的战略资资源人力资资本，从从而为国国家的发发展做出出贡献。高校可可视为人人才和科科研产品品的生产产部门，是教育育职能的的主要承承载体，高校承承担着整整个民族族所需人人才储备备的重任任，因而而高校是是国家进进行能力力储备的的重要载载体。基基于高校校的社会会公益性性，即对对社会具具有明显显的公益益产出乘乘数效应应，是否否意味着着高校越越大越好好。其实实不然，高校不不具有自自我循环环生存的的能力，需要外外界的给给养，高高校的发发展存在在一个边边界问题题。目前前，我国国的高校校存在盲盲目扩张张的现象象，银行行的信用用助长了了扩张冲冲动，使使得高校校边界风风险进一一步放大大，高校

3、校财务危危机隐患患凸现，最终会会演变成成财政风风险。因因而，探探究高校校边界风风险的根根源并找找寻一条条适合我我国高校校发展的的新路径径，对于于我国实实现综合合国力的的提升具具有战略略意义。二、高校校扩张：表现及及成因（一）高高校扩张张的表现现：信贷贷与圈地地高校的声声誉追求求和规模模偏好使使得其投投入成本本具有无无限扩大大化的倾倾向 BOWEN H R. The Cost of Higher Education: How Much Do Colleges& Universities Spend Per Student & How Much Should They Spend?M.San Fr

4、ancisco: Jossey Bass,1980.，因因而在边边界扩大大的同时时，风险险主要是是成本造造成的财财务危机机。时下下，高校校危机论论随着高高校经济济的自我我膨胀已已日渐凸凸现，银银行贷款款充当着着高校自自我膨胀胀的动力力，使得得高校边边界风险险的杠杆杆效应加加大。据据不完全全统计，目前中中国公办办高校向向银行贷贷款大致致为15500亿亿元至220000亿元，有的高高校贷款款已高达达10亿亿元至220亿元元。 邬大光.民办高等教育与资本市场的联姻国际经验与中国道路选择.教育研究.2003,(12).在银银行贷款款的支持持，高校校俨然成成了一个个经济实实体，“大跃进进”式发展展成为高

5、高校经济济的一大大特征。根据中中国社会会科学院院发布的的20006年年：中国国社会形形势分析析与预测测，11999920004年年期间，中国普普通高等等学校增增长了近近1倍，在校生生人数增增长了22.2倍倍，其中中研究生生人数增增长了33.1倍倍。目前前，我国国已有高高校城660多个个，其中中仅江苏苏一省就就设立了了9个，在这660多个个高校城城中，河河北廊坊坊的东方方高校城城，占地地7.33平方公公里，投投资500亿元；南京的的仙林高高校城，规划面面积700平方公公里，投投资500亿元；同属南南京的江江宁高校校城，占占地300平方公公里，投投资400多亿元元；广州州的广州州高校城城，占地地4

6、3平平方公里里，投资资1200亿元；长沙的的岳麓山山高校城城，占地地44平平方公里里；武汉汉的黄家家湖高校校城，占占地500平方公公里；郑郑州的郑郑州高校校城，占占地500平方公公里等。王艳霞，王波.贷款扩建校园调查高校财务风险.瞭望东方周刊.2005-01-28贷款权利利和责任任高度不不对称,导致的的后果是是高校边边界的盲盲目扩张张， 曹淑江.高等学校的软预算约束与财务自主权J.高等教育研究.2005,(10):48-52.引发发高校财财务危机机，在未未引入高高校退出出机制的的前提下下，高校校仍然可可以负债债经营，势必会会引起银银行资产产的恶化化，进而而引发财财政风险险。20005年年6月2

7、28日，国家审审计署审审计长李李金华曾曾在十届届全国人人大常委委会第十十六次会会议上指指出，在在对188所中央央部属高高校20003年年度财务务收支情情况进行行审计和和调查后后，发现现不少高高校大规规模进行行基本建建设，造造成债务务负担沉沉重。截截止20003年年末，118所高高校债务务总额772.775亿元元，比220022年增长长45%，其中中基本建建设形成成的债务务占822%。根根据审计计署对农农行20004年年度审计计结果公公告（220066年第44号）显显示，高高校贷款款存在潜潜在风险险，如山山东某学学院20004年年末银行行贷款余余额高达达6.553亿元元，日均均利息支支出100多

8、万元元，靠财财政拨款款和学校校学费收收入结余余还贷难难度很大大，另外外当前高高校贷款款普遍以以学费收收费权作作质押，而学费费收入属属财政性性资金，银行未必必能真正正行使对对收费权权的质押押权力，最终积积聚银行行风险并并蔓延为为财政风风险。（二）高高校扩张张的原因因：边界界刚性边界是物物体生存存和发展展的“边缘”何自云.商业银行的边界：经济功能与制度成本M.北京:中国金融出版社，2003：34.空间的的度量概概念，其其标志主主体和环环境之间间的区别别和关联联，具有有很强的的弹性和和张力。高校的的边界是是一个发发展度的的问题，其外在在表象是是规模问问题，内内涵是高高校内外外部交易易成本进进行比较较

9、的均衡衡域。高高校边界界可以分分为有效效边界和和实际边边界，有有效边界界是高校校内部交交易效率率达到最最大化或或者相对对交易成成本最小小化的状状态，而而实际边边界是高高校符合合社会利利益最大大化的范范畴。德德姆塞茨茨认为，企业的的边界取取决于市市场的交交易成本本和企业业内部的的管理成成本，当当企业的的成本小小于市场场的交易易成本时时，企业业边界就就将扩张张，相反反则会缩缩小。孙天华.高校边界扩张的经济学分析J.中国人民高校学报,2004,(5):147-151.高高校是生生产人力力资本的的专业部部门，为为社会输输送和调调配所需需人才要要素，能能提高整整个社会会对人才才的交易易效率，这种专专业优

10、势势将促使使高校进进一步扩扩张，然然而扩张张的同时时内部的的管理成成本也会会提高，从而制制约高校校边界的的进一步步扩张，直到两两种成本本平衡为为止。然然而，高高校不是是市场化化的企业业，由于于政府的的无限担担保、高高校经营营压力的的缺失和和规模偏偏好的激激励，高高校具有有很强的的边界刚刚性，高高校只能能大而不不能小，最终将将会造成成高校的的“亏本”经营或或者低效效运行，而无法法实现优优胜劣汰汰的市场场机制，劣势有有效已是是我过高高校体制制运行的的一大特特征。三、高校校扩张引引致财政政风险：形成机机理目前我国国的部分分高校运运行存在在危机，就如我我国的国国有银行行，虽然然从技术术上已经经破产，但

11、是由由于国家家声誉的的支撑，国有银银行仍然然可以克克服高不不良贷款款率而存存活，高高校的运运行有其其相似处处，高校校在国家家的担保保下正进进行着负负债经营营，其隐隐患已经经不容忽忽视。（一）高高校的边边界风险险：规模模不经济济高校边界界的扩张张从表面面上看是是我国对对人才需需求旺盛盛引致，实际上上教育的的卖方市市场命题题不是引引发教育育过度的的充分条条件，教教育过度度也并非非说明对对教育的的投入已已经过剩剩，边界界的风险险主要是是由资源源配置的的盲目性性所致。高校的的边界风风险是高高校扩张张引致财财政风险险的直接接原因，而其由由高校的的有效边边界和实实际边界界的不匹匹配引起起。高校校的有效效边

12、界有有其自身身的发展展规律，有赖于于内部知知识和能能力的积积累而扩扩张，而而实际边边界往往往由政府府规划或或学校偏偏好等主主观意愿愿决定。有效边边界由于于受到内内部有效效资源的的约束具具有向上上的阻力力，而实实际边界界受到高高校、受受教育者者等利益益利益的的驱动具具有向下下的刚性性，因而而两者总总是存在在一定的的差距，这种差差距就是是高校的的边界风风险，如如图1所所示。有效边界实际边界边界风险高校内部资源约束：向上的阻力高校、受教育者等利益最大化：向下的刚性图1 高校边界风险的形成机理这种风险险可以直直接理解解为规模模不经济济带来的的损失，在我国国现实的的情况是是规模偏偏大造成成的资源源配置非

13、非最优化化，我们们可以从从宏观的的视角来来加以简简单论证证。自220 世世纪900 年代代后期以以来，我我国高等等教育事事业取得得了飞跃跃的发展展，1999820005年，高等教教育毛入入学率由由9.118 %上升到到21%。伴随随高等教教育规模模的扩张张，高校校毕业生生的就业业率缺呈呈现总体体下降的的趋势，1999820005年分分别为776.118 %、799.133 %、82.10 %、990.110 %、800.100 %、70 %、773 %和744.5%，这说说明我国国存在“高等教教育过度度”高等教育过度可归结为两点:一是过多的人接受了高等教育,这表明高等教育规模过分扩张，二是相当

14、多的人接受了高等教育,它表明高等教育的层次被过分拔高。李家才.高等教育过度化的根源与警示J .开放教育研究,2001 , (1). 的现象象，导致致“知识失失业”所谓“知识失业”,是指受过一定教育者的失业，高等教育发展过快,高校毕业生的供给超过了经济需求。赖德胜，田永坡.对中国“知识失业”成因的一个解释J .经济研究.2005,(11):111-119.，教育育收益下下降，高高校边界界是规模模不经济济的。同同时，由由于“知识失失业”会引发发教育替替代即高高层次人人才取代代低层次次的就业业岗位，人才高高消费现现象严重重，而个个体为了了获得高高层次的的就业机机会，不不惜代价价获取更更高的学学历，从

15、从而进一一步强化化对高校校教育的的需求，促发高高校边界界的进一一步扩张张，过度度教育的的现象持持续发生生，边界界的风险险呈现自自我恶化化的特征征。（二）边边界风险险的现实实原因：过度银银行信用用高校边界界的风险险实质是是人为的的盲目扩扩张超越越教育资资源充分分利用的的经济范范围，意意即政府府的扩张张意愿大大于高校校能力。那么是是什么在在引发高高校盲目目扩张的的动力呢呢？国家家财政在在连年赤赤字的情情况下难难以达到到自身意意愿，民民间力量量由于体体制的约约束亦难难以有效效整合，家庭学学费贡献献也因两两极分化化严重而而式微，最快捷捷的方式式是利用用政府担担保获取取银行信信用，表表面上看看政府可可以

16、不花花费任何何代价，且学校校可以在在短期内内获取大大量超越越自身偿偿还能力力的资金金。然而而，在产产权共有有的条件件下，政政府、高高校和银银行之间间的关系系越发难难以厘清清，对于于高校而而言，高高校是政政府培育育人才的的代理人人，其追追求的是是声誉而而非利润润的最大大化，因因而机会会主义和和道德风风险倾向向严重；对于银银行而言言，在产产权国有有的情况况下，虽虽然其以以赢利为为最终目目标，但但是官员员的政治治激励往往往来源源于对政政府的忠忠诚度，监督激激励弱化化，银行行信用成成了政府府发挥积积极财政政功能的的补充，因而高高校的边边界风险险向银行行风险转转化，银银行风险险最终向向财政风风险转化化。

17、（三）高高校的道道德风险险：规模模倒逼高校的价价值在于于追求声声誉的无无限大，声誉与与规模往往往成一一定的正正相关性性，因而而高校一一般具有有规模偏偏好。同同时，公公立高校校在产权权国有的的条件下下，缺乏乏效益约约束机制制，从而而高校不不具有规规模的自自我约束束，投入入成本呈呈现无限限大的倾倾向。再再者，公公立高校校实施的的是任命命制，管管理者具具有很强强的政治治色彩，且缺乏乏相关的的责任追追究制度度，在所所有者虚虚置的情情况下，无需对对任何人人负经济济效益的的责任，政治倾倾向明显显。在做做大规模模和提升升排名的的同时，高校官官员的地地位往往往能得到到相应提提升，而而且更有有理由向向政府索索取

18、财政政份额，从而达达到控制制权收益益的最大大化，这这是一种种规模倒倒逼效应应，而财财政拨款款的使用用效益却却无法考考证，因因而高校校的机会会主义倾倾向和道道德风险险严重，内在扩扩张动机机强烈。（四）高高校扩张张风险根根源：制制度诱导导高校扩张张源于政政府的廉廉价的制制度供给给，首先先表现为为政府对对公立教教育市场场的规制制的放松松，“升级”热、合合并和扩扩招等使使得高校校无法抑抑制扩张张动机，专科升升本科、学院变变大学和和进入“2111”及“9855”都需要要巨额资资金的支支持。其其次，在在扩大内内需、刺刺激消费费的特殊殊时期，政府为为了鼓励励消费和和缓解就就业压力力，启动动了高校校扩招政政策

19、，以以教育拉拉动消费费从而刺刺激经济济发展，从而诱诱导了高高校的扩扩张热情情。这种种政策只只是权宜宜之计，目前，虽然扩扩招风已已渐趋于于紧缩，然而高高校边界界刚性使使其规模模不会随随之下降降。第三三，政府府的赤字字政策和和隐性担担保使得得高校的的财务运运作比较较宽松，其超额额的支出出最终由由政府来来负担，而无需需自身承承担，这这是软预预算约束束的结果果。由上可见见，高校校的扩张张风险源源于政府府廉价的的制度供供给，始始于高校校自身的的内在动动机和道道德风险险，通过过银行的的过度信信用支持持，在脱脱离有效效的社会会需求和和高校自自身能力力的情况况下，低低层次的的简单复复制能在在短期内内取得飞飞快

20、的发发展，满满足各既既定团体体的利益益最大化化，这种种粗放型型的经营营必然会会造成无无序的竞竞争，从从而产生生局部非非优质教教育资源源的过剩剩和整体体优质教教育资源源的短缺缺并存的的现象 周国平，谢作栩.我国民办高校倒闭问题之思考J.高等教育研究.2006,(5):46-53.，产生高高校的边边界风险险，低效效运行将将导致高高校的财财政危机机，银行行资金链链断裂，产生不不良资产产，政府府出面收收拾残局局，财政政风险最最终发生生，政府府在缺乏乏资金的的情况下下，更会会使用赤赤字政策策，从而而陷入恶恶性循环环。高校校扩张的的财政风风险的基基本逻辑辑可以归归纳为如如图2：廉价的制度供给高校扩张道德风

21、险高校盲目扩张高校边界风险过度银行信用财政风险银行不良资产图2 高校边界风险的根源探析恶性循环由上可知知，高校校边界风风险的深深层次根根源在于于政府的的制度诱诱导和消消极的赤赤字政策策，具体体而言是是政府之之于高校校的软预预算约束束，赋予予了高校校赤字政政策，激激化了其其扩张欲欲望，最最终的结结果不仅仅是造成成了高校校的低层层次扩张张，形成成教育过过度和人人才浪费费的现象象，而且且给予政政府形成成了很大大的财政政风险压压力，政政府只能能被动收收拾残局局。四、化解解高校扩扩张财政政风险的的根本路路径：外外汇注资资虽然并不不是所有有公立高高校都存存在倒闭闭的隐患患，但是是高校边边界的无无序扩张张引

22、起的的风险已已足以引引起我们们的关注注，如何何防范高高校陷入入“大而不不倒”的劣势势运行状状态，避避免高校校边界风风险扩大大，最终终的根源源还在于于政府本本身的政政策定位位。本文文认为，在无法法改变现现有高校校国有和和政府主主宰的前前提下，不妨大大胆扭转转“穷国办办教育”思想下下的现实实路径，变消极极的赤字字政策为为积极的的教育投投入政策策，建设设教育大大国为教教育强国国。问题题是对教教育的积积极财政政政策是是需要巨巨额资金金，而高高额的外外汇储备备正在寻寻求缓解解出路，所以动动用外汇汇储备对对高校进进行注资资，对于于防止教教育贬值值和提升升人力资资本以及及将外汇汇储备转转化为能能力储备备，不

23、失失为一个个战略举举措。（一）注注资的性性质：化化资产储储备为能能力储备备正如经济济学家WWillliamm Maassyy论证的的，高校校是一个个多产品品的非盈盈利组织织，不象象企业那那样有客客观的利利润指标标，其追追求主观观决定的的效用最最大化，无法进进行投入入和产出出的定量量。 Massy William F.Resource Allocation in Higher EducationM.Ann Arbor. The University of Michigan Press,1996:67-68.但对对于国家家而言，高校是是一个“抽引”人的潜潜能的特特殊通道道，是可可以进行行宏观衡衡量

24、的，通道的的产出减减去投入入就是最最终的利利润，而而且这种种利润具具有很强强的自我我强化性性，具有有公益乘乘数效应应，因而而国家代代表民意意履行对对高校教教育的投投资具有有一定的的义务性性。高校校自我平平衡收支支的同时时，亦不不断追求求声誉，这种声声誉有利利于教育育社会价价值的体体现，声声誉高的的高校能能为国家家培养和和储备一一流的人人力资本本，而人人力资本本是能力力储备中中的重要要组成，决定着着国家的的竞争力力。高校校是国家家的主权权财富，一个国国家的富富裕不仅仅是物质质上的，更多是是精神上上和人文文上的，而高校校就是精精神和人人文财富富的产地地，而且且未来国国家的竞竞争力也也取决于于人才的

25、的优劣，高校是是人才的的生产基基地，因因而国家家对高校校进行注注资具有有战略意意义。与与其让高高校利用用贷款盲盲目扩张张，产生生风险最最终由政政府来承承担，并并造成高高等教育育的贬值值，还不不如积极极利用外外汇储备备来改变变这种困困境。截截至20006年年6月底底，我国国的外汇汇储备余余额已达达到94411.15亿亿美元，仍为世世界第一一，过高高的储备备将带来来风险，外汇储储备向能能力储备备的转型型已属必必然。因因而，将将外汇储储备注入入生产人人才储备备和智力力储备的的高校，是国家家实施能能力储备备战略的的重要步步骤。（二）注注资的主主要作用用（战略略意义）第一，弥弥补高校校资金的的不足。根据

26、高高校的成成本补偿偿理论，财政投投入、学学费、社社会捐赠赠和学校校自身盈盈利是形形成高校校发展的的主要来来源，财财政投入入受到预预算约束束，学费费和财政政收入同同出一辙辙，增加加学费无无异于向向人民征征税，损损伤受教教育者的的积极性性，社会会捐赠发发展缓慢慢，学校校过分盈盈利会使使其偏离离教育功功能，因因而教育育补偿机机制在我我国制肘肘颇多。从补偿偿改为投投资，是是改善目目前高校校资金匮匮乏的新新路径。第二，降低高高校盲目目扩张风风险。银银行的信信用投资资无疑是是治标不不治本的的工具，在现实实的产权权制度下下，会激激化高校校泡沫式式的发展展，风险险隐患极极大，从从现实对对于银行行不良资资产的操

27、操作经验验来看，与其等等待高校校边界风风险侵袭袭银行资资产，再再对银行行不良资资产进行行赎买，还不如如将注资资提前，对高校校直接注注入外汇汇储备，在排除除银行风风险的同同时降低低高校边边界风险险。第三三，注资资的同时时完善高高校的法法人治理理建设，厘清高高校的所所有者、监管者者和执行行者的关关系，设设立高校校的资产产管理公公司，将将其明确确为高校校运行效效率的监监管者，所有者者仍是国国家，解解决现有有的高校校体制下下的所有有者虚置置和监管管主体非非法人化化的问题题。第四四，引进进高校教教授美学者建议中国拿外汇储备打造一流足球队N.经济参考报，2006-07-19.，为为高校储储备一流流师资，积

28、极为为高校培培育内部部能力和和核心知知识刘刚.企业的异质性假设对企业本质和行为的演化经济学解释M.北京:中国人民高校出版社,2005:178.，促促进高校校有效边边界的纵纵深发展展，降低低教育过过度和教教育浪费费，防止止教育贬贬值，实实现外汇汇储备的的增值和和保值。同时，外汇储储备的“引脑”有利于于留住本本国的能能力型人人才和资资源型人人才，为为本国储储备智力力和维护护教育市市场，而而且可以以吸引别别国的优优秀人才才和扩大大本国的的教育市市场，为为本国创创造更多多外汇储储备和智智力储备备。（三）注注资的法法律基础础我国的外外汇储备备有其特特殊性，是对外外债权和和对内负负债的结结合体，动用任任何一笔笔外汇储储备都将将牵涉公公众利益益，因而而其决策策必须有有一定的的法律依依据和合合法程序序，否则则注资高高校的行行为将得得不到法法律的保保护，甚甚至出现现根据个个人或政政府意愿愿对高校校进行随随意投资资，必然然影响注注资高校校行为的的公益性性和公正正性。目前援引引中国国人民银银行法中第四四条第六六款：“第四条条中国人人民银行行履