《公共管理学（第二版）》第7章公共政策

公共管理学

（第二版）第7章公共政策

第7章公共政策

7.1公共管理学视野中的政策科学7.2公共政策的内容7.3公共政策系统及其运行

7.1公共管理学视野中的政策科学7.1.1政策科学的形成7.1.2政策科学的演变7.1.3公共政策在公共管理中的地位和作用7.1.1政策科学的形成

“政策科学”的概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。20世纪60年代末70年代初，政策科学成为一个独立学科，它以德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》、《政策科学构想》和《政策科学进展》的出版为代表，这些著作构成政策科学发展的第二个里程碑。我们认为，政策科学以现实的政策实践、政策系统及政策过程为研究对象，主要目标是提供政策相关知识，改进公共政策制定系统，提高公共政策质量，从而端正一个国家或地区的社会发展方向。因此，可以一般地将政策科学或政策分析定义为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究政策系统及政策过程，揭示其本质或规律的新学科领域。政策科学或政策分析的研究范围相当广泛，目前尚难以划定明确的边界。表71政策分析与相邻学科及职业的关系政策科学或政策分析有它自身的“范式”及特征：第一，它是一个跨学科的、综合性的新研究领域。第二，它是一门应用性学科，体现理论与实践的高度统一。第三，政策科学不仅是描述性学科，而且是规范性学科。第四，政策科学是软科学的一个重要分支。7.1.2政策科学的演变

1：20世纪70年代以后的发展中遇到了一些难题2：20世纪70年代以后，政策科学朝着新的方向发展，取得了新的突破。政策分析范式迅速成长壮大政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。政策研究的理论基础发生了变化。政策科学的视野及主题进一步拓宽3：近一二十年来，国外的公共政策研究出现了一系列新变化与新趋势，已步入了后现代主义或后实证主义的时代7.1.3公共政策在公共管理中的地位和作用

地位：公共政策是公共管理过程中极为重要的一环，是公共管理的基础。作用：1.公共政策是公共管理的起点2.公共政策是公共管理履行各项功能的基础3.公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终7.2公共政策的内容7.2.1公共政策的性质7.2.2公共政策的种类7.2.3公共政策的目标和手段7.2.1公共政策的性质参考国外学者的看法，我们可以将公共政策界定为：国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。这个定义强调了公共政策的如下内涵：第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行；第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的；第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动；第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。7.2.2公共政策的种类1.分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策2.总政策、基本政策和具体政策3.政治政策、经济政策、社会政策和文化政策此外，可以从其他的角度或侧面来划分公共政策。例如，根据是否涉及政府的实质性行动，可以将公共政策划分为实质性政策和程序性政策;又如，根据所分配利益的种类而将公共政策划分为物质性政策和符号性(象征性)政策;再如，根据政策问题的起因而将公共政策划分为外交政策和内政政策.7.2.3公共政策的目标和手段1.政策目标的价值前提政策目标涉及主观和客观两个方面一方面，确立政策目标要以社会的事实或客观条件为基础，从实际出发，以事实为依据，即人们选择什么样的政策目标是由社会现实所决定的。因而，许多政策目标往往是可以进行量化分析的，有一些定量指标来刻画它们。另一方面，公共政策作为政府对社会政治经济生活的干预措施或解决问题的手段，要达到何种理想状态(即政策目标应该是什么)，关键取决于全社会及社会成员个人的价值判断或价值观。2.基本政策目标政策目标取决于决策者及分析者所要处理的具体政策问题。美国学者博尔丁将基本政策目标归纳为四个：经济进步、经济稳定、经济公正和经济自由。他后来又增加了两个目标——经济和平和持续的可性能。阿罗认为，经济政策目标按某种方法可以归纳为经济稳定、资源配置优化和分配的公平三种。厄尔默指出，经济的均衡、经济的公正和经济增长是经济政策的三个基本目标。日本学者长谷川启之等人所著的《经济政策的理论基础》一书认为,经济政策的基本目标有资源有效配置、经济增长与稳定、公平的分配、社会资本的扩大以及国际经济关系的协调等五个。3．公共政策的手段在经济政策理论中，有以下四种主要的政策手段：

(1)财政政策。财政政策是政府调节经济运行的最重要的政策手段之一。（2)货币政策。货币政策也就是通过对利率和货币供给量的调节来实现特定政策目标的政策工具或手段。（3)直接控制(管制)。简单说来也就是国家或政府通过行政手段或立法方式对经济社会生活实行直接的干预。（4)制度变迁。政府通过立法的形式确定或调整经济运行的制度框架、契约关系或行为规范准则，引导社会经济的运行7.3公共政策系统及其运行7.3.1公共政策系统的构成7.3.2公共政策主体7.3.3公共政策过程7.3.4我国公共政策系统及其运行的优化7.3.1公共政策系统的构成1．信息子系统：信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。2．咨询子系统：它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其他方面的咨询服务。3．决断子系统：决断子系统由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共政策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。4．执行子系统：执行子系统是由政策执行组织及其人员。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。5．监控子系统：它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统。其目的是使政策目标得以顺利实施,避免政策变形走样,保持政策的权威性和严肃性。7.3.2公共政策主体1.立法机关：立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会2.行政机关：行政机关(政府)及其官员是政策主体的另一个关键因素。3.司法机关：作为国家机构组成部分的司法机关，是官方政策主体的构成因素之一，它在公共决策过程中也占有一席之地。4.政党：政党尤其是执政党是政策主体的核心力量，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。5.利益集团：利益集团是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，它在公共政策过程中起着显著作用。所谓的利益集团，也就是由具有共同的立场、观点和利益的个人所组成的社会组织，它的职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益为最高目标。6.智库（思想库）：智库或思想库（ThinkTank，BrainTrust)是指由各种专家、学者和社会贤达所构成的跨学科、综合性的政策研究组织。智库或思想库是政策主体的一个独特而又重要的构成因素，在现代公共决策中发挥着举足轻重的作用，人们称之为“现代决策链条中不可缺少的一环”。7.大众传播媒介：现代大众传播媒介(广播、电视、电影、报纸、杂志、书籍、电子信息网络等)是政策主体的一个组成部分，是政府与社会之间的另一个主要中介。在当代信息社会，大众传媒对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。8.公民(选民)：公民或选民是政策主体的一个重要而又广泛的构成因素在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策制定与执行。7.3.3公共政策过程1．政策过程本质上是一种政治过程2．政策过程的基本环节参考国外学者的看法，结合我国的政策实践情况，我们将政策系统的运行看作由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结以及政策变迁等功能环节所组成的过程，这些环节构成一个政策周期。3．政策过程的新理论框架我们着重介绍如下五种（1）制度理性选择框架（2）多源流框架（3）中断—平衡框架（4）倡导联盟框架（5）政策扩散框架7.3.4我国公共政策系统及其运行的优化1.公共决策的科学化（1）建立健全公共决策系统（2）