(精华版)朱立言-公共管理概论

(精华版)朱立言-公共管理概论(精华版)朱立言-公共管理概论(精华版)朱立言-公共管理概论xxx公司(精华版)朱立言-公共管理概论文件编号：文件日期：修订次数：第1.0次更改批准审核制定方案设计，管理制度公共管理学概论绪论公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织的管理活动，或理解为公共组织有效地提供公共物品和公共服务的过程。它是在传统公共行政的基础上逐渐发展形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活动。第一节管理与管理理论的演进一、管理的含义管理的这一定义具有如下基本含义：（l）管理是由管理者引导的活动。管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理人员，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。（2）管理是在一定的环境条件下进行的。管理的环境条件即指管理者面临的内外部环境条件。外部环境条件主要是指管理者所管理的组织和成员所面对的自然环境与社会环境。内部环境条件是管理者所管理的组织内部的状况，包括组织性质、组织制度、人员状况、组织技术水平、组织文化等。(3)管理是为了实现组织目标。组织的目标是管理活动的出发点和归宿。（4）管理需要有效地动员和配置资源。(5）管理具有基本的职能。管理的基本职能包括计划、组织、领导和控制等。（6)管理是一种社会实践活动。在社会实践的意义上，一方面，管理是管理者有目的和有意识的活动；另一方面，管理的主要作用对象是被管理者。就这些方面而言，管理是管理者主观见之于被管理者客观的活动，是典型的具有社会性的实践活动。管理具有两重性：一是它的自然属性，反映其共性。二是它的社会属性，反映其个性。二、管理的职能管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。就我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，可以把管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面。1.计划职能计划职能就是明确管理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标的活动。计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。计划职能的特点主要有：预先性；预测性；评价性；调整性。2.组织职能组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动。组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。组织职能的特点有：合理性；有序性；规范性。3.领导职能领导职能就是管理者按照组织目标和任务，动员和引导人们的思想与行为，使之为组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。领导职能常常被人们认为是管理的核心环节。领导职能的一般特点主要有：权威性；主导性；决断性；公正性；协调性；规范性。4.控制职能控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。控制职能是管理过程的监视器和调节器。三、管理的类型本书把现代社会的管理划分为公共管理和工商管理（也称之为私人管理）两大类型。公共管理在许多重要的方面是与工商管理存在着差别的。这些差别主要表现在如下三个方面：(1)追求的价值不同。公共管理追求的是公共利益，工商管理谋求的是本企业的利益。(2)提供的产品或服务不同。公共管理服务于全社会，处理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，尽的是公共责任。工商管理主要是依法经营。(3)权威的来源不同。公共管理行使的是公权力，这种公权力来源于公民的“授权”，工商管理行使的是私权力四、管理理论的演进自从管理学成为独立的学科以来，大体经历了三个发展阶段。（一）古典管理理论阶段古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看作是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面性及其对管理的影响。这一阶段的管理理论是以科学管理学派为主干形成的。1.泰勒及其科学管理理论2.亨利·法约尔及其管理过程学说3.马克斯·韦伯及其官僚制（二）行为科学阶段行为科学是20世纪三四十年代发展起来的新兴学科，与科学管理理论相比，它的重要特点是重视人的因素，采用自然科学的一些研究方法来研究管理问题，并以社会心理学为基础，从人的行为、动机、目的、反应来研究人与人、人与环境之间的关系（三）现代管理理论第二节行政与行政学一、行政的含义行政是指依法享有国家权力的国家行政机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部事务的管理活动。理解行政的概念，应注意以下几个问题：(1)公共行政与私人行政的区别。从目的上看，私人行政谋求私人利益。公共行政则以公共利益为目标。从方式上看，私人行政采取自由竞争的方式，公共行政则注重统筹治理。从治事准则上看，私人行政较少受政策法规限制，可以权变运用，人治色彩浓重，公共行政则要求以政策、法规为准绳，限制自由裁量，表现出法治特征。(2)行政与立法和司法活动的区别。无论是社会主义国家还是资本主义国家，行政与立法和司法活动都有所区别，立法就是确立法律法令，行政就是执行这些法律法令，按照这些法律法令去从事对国家和社会公共事务的管理。司法担负的是监督和审判的职能，通过法律手段来规范社会行为。(3)广义行政和狭义行政的区别。从现实情况看，行政有广义和狭义两种解释。广义上讲，行政并不一定为政府机关所独享。而从狭义上讲，行政仅仅是指国家行政机关，即中央政府及其所属部门和地方各级政府所开展的活动。行政（管理）是社会运行过程中起主导作用的管理活动，其作用主要表现在：（1）行政（管理）对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。（2）行政（管理）直接或间接制约和影响其他一切管理活动。（3）行政（管理）直接关系着人民群众的切身利益。行政与管理不同，这种不同主要表现在以下几个方面：（1）从历史角度来看，是先有管理，然后从中分离出行政（2）从概念上看，管理的外延更宽，包括范围更广（3从性质上分析，管理更多表现出自然属性，而行政则更多表现出社会属性。现代行政的特点是多方面的，这些特点包括：（1）行政是以提供公共服务为目的的社会管理活动。（2）行政是为国家政治统治服务的政治性活动。（3）依法行政是现代行政的本质特征。（4）社会民主是有效行政的基础保证。（5）公平原则是现代行政的出发点。二、行政学的研究对象、相关学科和特征行政学亦称行政管理学或公共行政学，是以行政管理为研究对象，并揭示其内在规律的一门学科。具体讲，就是研究国家行政组织对国家和社会公共事务及其自身内部事务进行有效管理的规律、基本原则和方法的一门学科。行政学的研究内容主要包括：(1)研究政府为什么去管。(2)研究政府应该管什么。(3)研究政府能够管什么。(4)研究政府怎样管。（5）研究政府由谁管。从学科上讲，行政管理学综合运用多种知识研究行政管理问题，相关学科涉及政治学、法学、社会学、管理学、心理学等。行政学在形成与发展过程中表现出一些鲜明的特征，主要包括：（1）阶级性与社会性的统一。（2）理论性与应用性的统一。（3）规范性与权变性的统一。（4）综合性与独立性的统一。三、行政学的产生一般认为，行政学诞生于美国，是资本主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的产物。1865年德国学者史坦因在其所著的《行政学》一书中，最早提出了行政学的概念。但当时主要是指行政法而言，并没有把行政学视为一门独立学科，因此远没有形成行政学的理论体系。曾任美国第二十八任总统和普林斯顿大学校长的威尔逊先生1887年在《政治学季刊》上发表了《行政之研究》一文，主张建立一门独立学科—行政学，把政治与行政区别开来。此文影响巨大，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。1893年美国学者古德诺所著《行政法》一书出版，1900年他又出版了另一部名著《政治与行政》，发展了威尔逊的观点，明确提出“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”，因此成为“政治行政两分论”的代表人物。1926年美国学者罗纳德·怀特撰写了《行政学导论》一书，论述了行政管理的重要性和科学研究的可能性。1927年美国学者威罗福毕出版了《行政学原理》一书，比较系统地阐述了行政学的理论体系。这两本大学教科书的出版是行政学作为一门独立学科形成的标志。1939年美国成立了全美行政学会，在加强理论研究、传播行政学知识、增进观点交流方面发挥了非常积极的作用。第三节公共管理与公共管理理论的兴起一、公共管理的含义1.公共管理与公共行政“公共管理”与“公共行政”有所不同。“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，尽管“公共管理”也包含了“公共行政”的许多内涵，但它主要关注的并非只是过程、程序和按指令所办事项，以及内部取向，而更多的是关注取得某种结果和对结果所负的个人责任。2.公共部门与公共物品人们习惯将经济领域划分为公共部门和私人部门。公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者，除政府机构外，还存在公用事业、公共事业、非政府公共机构等“准公共部门”组织，也称为第三部门或非营利组织，但因其具有如下鲜明的“公共”特性，也将其归入公共部门之中：公共物品可以从不同的角度来加以划分。第一种划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。国防是一种典型的纯公共物品，道路是准公共物品的典型例子。第二种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公共物品（软公共物品）。第三种划分方法是将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品3.公共职能与公共权力公共职能就是建立在集体而不是个人基础之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。公共权力一般指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持社会良性互动和促进经济发展方面发挥着任何私人权力都无法取代的重要作用。二、公共管理理论的产生如果非要为公共管理思想的起源确定个大概的时间，那么应该说是20世纪70年代末到80年代初，当时在美国一些大学的商学院和公共政策学院中公共管理理论开始形成。三、公共管理的研究对象公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科。因此，公共管理可以被界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。四、公共管理的学科特征就公共管理学科特征及其与传统公共行政的区别可以作如下简要说明：(1)就研究对象与范围来说，公共管理并不像传统的公共行政那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2)公共管理更具跨学科、综合性的特点。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。(3)公共管理将研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”。(4)公共管理也涉及大量的公共行政没有涉及的其他主题。(5)公共管理既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识），又是规范的（提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为）。（6）公共管理将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论，反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统行政相比，它更具现实性。五、公共管理的研究途径和方法（1）历史研究。（2）文献研究。（3）系统分析。(4)比较分析。(5)实验分析。(6)案例分析。第二章公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义综上所述，组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。二、公共组织的含义是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织。三、公共组织的构成要素A组织人员。任何组织都以人为核心，组织首先是人际关系体现。B组织目标。组织都是为了实现目标而建立，决定了组织发展方向。C职能范围。职能范围是组织目标的具体化，明确组织工作活动领域和职能范围。D机构设置。机构承载组织权力，是组织内部分工的结果。E职位设置。一定机构内职位（职级、职数、职责）的确定，保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。F权力与职权。来自于组织认可，与职位密切相关。G权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。H规章制度。指以书面形式对组织构建、程序、行为进行严格规范。I团体意识。形成组织目标的共同心理基础。J组织设计。主要是组织结构的分化整合以及组织目标的修正。K支持硬件。物质硬件的支持，包括场地、办公设备、经费等。L技术与信息。包括组织活动过程中采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的政治技术。四、公共组织的类型公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。它包括政府组织、第三部门组织。主要类型有：A按财务－会计标准分类。有利于加强审计和监督。包括六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。B按公共权力标准分类。包括三种：强制型(政府部门，如纳税)、半强制型（消协、行业协会，一定强制性，但是可对抗的）、非强制型公共组织（研究所、基金会、院校）。C按权威与等级结构标准分类。包括三种：古典模型（强调分工、效率）、官僚模型（强调制度服从）、第三部门行政模型（委员会，而非单一行政人员权威）。第二节公共组织的结构公共组织理论认为，结构是组织躯体的骨架，它表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。不同的组织结构对组织的过程与行为会产生不同的影响，对组织效率也具有直接的影响，一个结构不合理的组织能有高效率是不可想象的。一、管理层次和管理幅度管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。它是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般越宽。管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。管理层次多、管理幅度小的组织结构，为底宽上窄的尖形结构。优点是权力集中，便于统一行动，缺点是决策容易执行走样，同时限制积极、主动性发挥；而管理层次少，管理幅度大的组织结构，形态扁平，是一种扁形结构，优点是决策、执行灵活迅速，积极主动性得到发挥，缺点是由于上级对下级控制不强，集体行动难度大。实践中，人们总是力图把尖形与扁形结合起来，扬长避短，设计令人满意的结构。二、公共组织的结构形式公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。一般有以下形式：A直线结构。单一垂直领导，结构简单，传递速度快，但容易导致僵化，规模不大。B职能结构。每个上级部门没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。拓展了管理事务范围，适合复杂管理，但如缺乏协调，会造成政出多门、混乱局面。C直线－职能结构。每个上级部门有单一服从自己的下级部门，但这个下级部门需接受其它上级部门的指导与监督。既有垂直领导，也有水平领导。缺点是垂直领导可能排斥水平领导。D矩阵结构。又叫适应性组织。以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行任务的结构。垂直领导（原有等级内）与水平领导（临时机构内）并重，有利于发挥组织成员综合优势，适合复杂工作。缺点是双重领导，以及稳定性较差。三、我国政府组织的结构A纵向结构。宏观――中央层次，地方行政组织的层次。如省、市、县、镇微观――行政组织内部的工作层次关系。如部、厅、局、所B横向结构。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。四、行政体制的基本类型行政组织体制的基本类型可以按照不同的标准来划分。A根据行政组织中最高决策权所属人数分为首长制和委员制在我国实行首长制，也吸收了委员制长处，重大问题经集体讨论由首长集中决定。B根据行政组织构成单位的功能和性质分为层级制和职能制在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。C根据行政组织权力的使用特点分为集权制和分权制D根据行政部门中同一层级所受的指挥和控制分为完整制和分离制五、行政组织理论西方行政组织理论的演变大致分为三个时期，形成了三大学派。1．古典行政组织理论行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、集权与分权适当、强化纪律和秩序等14项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的管理七种职能理论。2.新古典组织理论新古典组织理论又称为行为科学组织理论，主要包括：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。它们的共同特点是：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。其缺陷是只局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视了组织结构、法规的作用等。3.现代组织理论20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进人了一个新的发展阶段。主要包括：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，并为行政组织的研究提供了新的理论方法。第三节公共组织的过程与行为一、组织冲突与协调组织冲突指因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发的组织间行为的“不合辙”。通常有三种形式：A目标与顾客的冲突。目标导向型与顾客导向型的冲突，如美国卫生及公众服务部管制卫生及福利项目，而退伍军人管理局则要为顾客谋最大利益，于是冲突产生。B功能与领域的冲突。即“条条”与“块块”的冲突（条是垂直的，块是地方的）。财政部要求对地方财政部门加强管理，而地方则希望对其实行属地管理。C目标间的冲突。不同组织的目标领域发生交叉，引起冲突。如警察与消防员皆参与处理危机事故，领域重叠，可能引发冲突。组织协调可分为水平协调与垂直协调，水平协调指组织间水平方向上的合作，如利益相关组织通过协商达成协议；垂直协调指上级对下级组织冲突进行的协调。过去人们认为组织冲突竞争可增强组织活力，如今人们则更强调组织合作模型。二、个体行为、群体行为与组织行为1.个体行为公共组织尤其是行政组织中的人的行为方式有其特别之处，主要有三种基本模式。A成人发展模型。根据人的不同阶段，20岁时工作满足感低，倾向学习，承受能力差。30岁时经过社会化和个人成长后，进入职业稳固期。40岁面临中年危机，满意感急速下降。50岁，满意感重新恢复。退休前满意感又下滑。B文化行为模式。不同民族文化背景下，行政人员行为不同。包含多个维度：避免不确定性，个人主义－集体主义，刚性气质－柔性气质，长期取向－短期取向，权力距离。如权力距离是接受不平等权力分配的程度，美国人接受距离小，则个人参与决策热情高；而法国、意大利则反之，愿意依赖上级。C政治行为模式。根据政治因素描述个体行为。分为乡下型（忠诚度高，追求声望，在乎升迁）、都市型（只在乎能否让自己自由发挥）。或制式型（类似乡下型）、专才型（类似都市型）、混合型（不在乎声望，但希望升迁）2.群体行为非正式群体与组织管理。在任何组织和社会的构成中，都存在着非正式群体，许多组织的职能都是通过非正式群体来完成的，特别是在正式群体的沟通和指挥协调遇到障碍时，更是如此。非正式群体按其形成的原因可分为利益型、情感型、爱好型、信仰型和亲缘型等类型。按其影响结果可分为积极型、中间型、消极型和破坏型。按其构成情况可分为横向型（由组织中级别、层次相同或工作性质一样的人员组成），纵向型（由组织中不同级别、不同层次、不同职位、不同工种的人员组成）和混合型（不分等级、层次差别，由各色利益相关的人员组成）。非正式群体的特点主要表现在：第一，具有自发性。第二，具有不稳定性。第三，中心人物作用突出。第四，至少在一段时间里表现出很强的凝聚力。第五，信息沟通的数量和质量远远超过正式组织的信息沟通。第六，心理和行为对外界事物感受上的一致性。3.群体压力与从众行为从群体利益角度来看，并非从众行为一定会产生好的效果。通常从众行为的结果有三种可能性：一是积极的一致性，二是消极的一致性，三是无异议的一致性（一种得到大家公认的行为模式）。因此，组织在对待从众现象时，应把握这样一个最基本的原则：鼓励和支持积极的一致性，消除和转化消极的一致性，服从和遵守无异议的一致性。4.组织行为公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”的特征：其一经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求的是自身利益的最大化。第四节公共组织环境包括文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、经济、社会等。其中最重要的是政治、经济、文化、技术环境。A政治环境。政治环境对公共组织行为加以规范和引导，主要包括政治体制（决定公共组织的地位和作用）、政治权力（公共组织的权力）、国家结构（决定活动范围）、政府机构、政治制度、公共政策（决策对公共组织施加影响）等方面。B经济环境。经济环境的基本要素主要包括经济体制（计划经济全面干预、市场经济有限范围）、经济利益（决定公共组织目标，有的倾向效率，有的倾向公平）、经济实力（实力大，影响力就大）、产业结构（产业结构调整，就会带来公共组织重建或目标重塑）等方面。C文化环境。文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织影响较为缓慢，但时间更长。主要要素有：认知水平（决定处理公共问题方式）、价值（对待社会事务态度）、意识形态（使目标更鲜明）、行为规范（决定交流方式）、道德传统（自愿发挥角色功能）等。D技术环境。包括经验技术、实体技术、与知识技术。制约着组织管理和活动方式方法。农业技术支持农业型组织，工业技术支持工业型组织，今天，信息技术从多方面影响公共组织结构和行为，技术环境在地位前所未有。第三章公共决策第一节决策概述决策是人类社会所特有的现象，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程，即人们为实现一定的目标所作的行为设计及其抉择。公共组织的决策是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程。决策虽然变化万千且复杂多样，但是预见性、选择性和主观性是其一般特征或属性。（1)预见性。面向未来并不是脱离现实去凭空设想，而是立足现实又不停留于现实，以现实作为通向未来的起点，根据现有的知识和经验进行科学的预测。(2)选择性。选择性是决策的灵魂，没有选择就没有决策。从某种意义上讲，决策过程就是选择的过程。无论是目标的确定还是行动方案的确定，二者都离不开选择。（3）主观性。决策是由人的主观意志对客观存在的多种可能性进行选择，是以人的主观意志为转移的一项活动。所以决策更多地体现出主观性特征，是一种主观性的选择。一般而言，决策的内容完全可以简化为目标选择和方案选择两个方面。选择的基本原则是：两利相权取其重，两害相权取其轻。(1)目标选择。(2)方案选择。一、决策类型根据不同标准，可以将决策划分为不同的类型，这就是类型研究。类型研究十分有助于人们理解决策的外延。（1）程序性决策与非程序性决策。(2)单目标决策与多目标决策。(3)确定型决策、风险型决策与非确定型决策。(4)个人决策与群体决策。(5)原始决策与追踪决策。二、决策的价值前提与事实前提根据西蒙等人的看法，决策无非是根据前提引申出结论，这类前提主要涉及两个方面的内容，即价值因素和事实因素。所谓事实因素是指决策中所依据的客观事实，如一个人在决定上班带不带伞时要考虑天气情况，在这里天气情况就是我们所说的事实因素。但决策的依据不仅仅是事实因素，还包括价值因素。所谓价值因素是指决策者的个人好恶，仍以上述的简单决策为例，如果天下雨，带伞可以遮雨；但如果天不下雨，雨伞就成了累赘。第二节行政决策体制决策有私人组织决策和公共组织决策两种基本类型，公共组织决策主要表现为行政组织决策（简称为行政决策），本节主要介绍行政决策及其体制。一、行政决策的含义作为决策的一种基本类型，行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。行政决策具有不同于其他决策的如下特点：(1)决策主体的特定性。与其他决策不同，只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。(2)决策内容的广泛性。由于行政管理的范围和对象极其广泛，行政决策的内容也非常广泛，包括国家的政治、经济、文化教育以及社会生活等各个方面的重大事务，即除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，都需通过行政决策加以解决。(3)决策的权威性。行政决策体现的是国家的意志和国家的利益，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定，以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会，具有强制力。二、行政决策系统公共政策系统是由政策主体、政策客体、政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统。其构成有：A信息子系统。由掌握信息技术的专门人才组成，从事信息的收集、加工处理、传递等活动，旨在为公共决策提供准确、及时、实用的信息。B咨询子系统。又称参谋子系统。由各种专家、学者组成，运用科学的方法和技术，旨在分析问题、设计方案、参与政策评估并反馈信息等，是公共决策科学化、民主化的一个重要条件。C决断子系统。也称中枢子系统。由拥有决策权力的高层领导者组成，系统在公共政策系统中居核心地位，具有权威性和主导性。D执行子系统。由政府行政机关和行政人员构成，具有现实性、综合性、具体性、灵活性等特点，它将政策方案转化为政策效果。E监控子系统。由体制内和体制外的有关部门和个人组成的一个子系统，相对独立于其它系统，作用贯穿于整个公共决策过程之中，是公共决策科学化、民主化、法制化的一个重要保障。三、行政决策体制行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型，各国行政决策体制与这三种决策体制有着紧密的联系。1.独裁制背景中的行政决策体制（1)宗教领袖型。（2)君主亲政型。(3)军人独裁型。2.议会制背景中的行政决策体制(1)议会一总统制。(2)议会一内阁制(3)议会一委员会制。3.人民代表大会制背景中的行政决策体制第三节行政决策程序行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。行政决策的基本程序可概括为如下五个阶段。问题界定所谓问题就是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都是从发现问题开始。一般而言，问题界定需要经过以下几个基本环节：（1)症结分析。(2)原因分析。(3）确切表述。即对问题症结的“现实”与“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因做出准确判断。问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。二、目标确立行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所要达到的条件状态。行政决策的目标如同管理中的其他目标一样，均具有如下特征：（1）层次性。(2)多样性(3)从属性。目标确立阶段主要经过依据确定和体系建立两个环节：(1)依据确定。(2)体系建立。目标确立的主要方法有：(1)综合指标法。(2)主要目标列举法。(3)目标排序法。(4)综合评分法。(5)逐步淘汰法。三、方案的设计1.方案设计的含义决策方案是指为解决实际问题、实现决策目标而设计的行动准则、步骤、途径和方法。方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计多种实现决策目标的备选行动方案的过程。方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。2.方案设计的主要步骤决策方案的设计一般可分为轮廓构想和细部设计两个具体步骤。(1)轮廓构想。即从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想。(2)细部设计。即对轮廓构想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的方案，留下一些较为可行的方案，并对其进行精心的细节设计。3.方案设计的基本方法方案设计阶段所运用的一些基本方法主要有：(1)头脑风暴法。又叫自由思考法，即通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想的方法。(2)对演法。即让不同方案的制定小组间展开辩论。(3)综摄法。又称比喻法或集思广益法四、结果预测结果预测是针对行动方案实施的客观条件及其变化因素，对方案在各种客观条件下的可能结果做出预测，目的是为了对备选方案进行全面评估或修改完善。结果预测在行政决策中的地位由行政决策本身面向未来的特征所决定，是方案评估和择优的前提条件。结果预测的基本步骤是：第一，收集资料。第二，确定方法。第三，计算和分析。第四，评审结果。结果预测的主要方法有：（1）德尔菲法。即采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠、一致的意见的方法。(2)专家会议法。即通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果的方法。(3)时间序列法。即假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态的方法。(4)回归分析法。即根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态的方法。(5)趋势外推法。即根据预测对象的历史和现实资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况的方法。五、方案抉择方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较、权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。方案一经抉择和批准，即成为行政人员和行政对象的行动准则。方案抉择的主要环节包括：（1)确定标准。(2)可行性分析。(3)合法化过程。方案抉择的主要方法有：(1)经验判断法。(2)“决策树”技术。(3)试验法。(4)模拟法。。第四节公共决策中的群体决策一、群体决策及其利弊分析在公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。领导群体决策不是指领导个人拍板决策，而是指一个领导集体共同进行决策，也就是通常所说的最高管理层的决策集团在一起拍板。此时的决策代表了领导集体共同的意志。群体参与决策则是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况，集中表现在群体成员参与领导决策的过程，并对决策的形式、内容和执行施加影响，当然，组织中不同层次的领导参与较高层次的领导决策也体现了群体参与决策的特点。群体决策的优势在于：第一，群体决策能够集思广益，群策群力。第二，群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，从而使之易于执行。第三，群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同人员的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。但是，群体决策也有其不利的一面，具体表现在以下方面：第一，工作程序较慢。第二，个人的创新思想和建设性意见不能够很好地表达出来。第三，易出现极化现象。第四，人为的决策障碍。第五，实际上是个人拍板。第六，一旦决策失误，责任需由集体承担，从而掩盖了个人的过失。第七，当组织不具备群体决策的条件，如组织成员素质较低、缺少必要的决策技能、缺乏健全的决策程序等，一旦采取群体决策形式，往往会带来非常不利的结果。第八，把群体决策作为激励的一种手段的做法并不明智。综上所述，群体决策既有有利的一面，又有不利的一面，而且在执行过程中，其复杂程度会超出我们这里的讨论二、参与决策的特征随着现代公共管理观念的建立，一般成员参与决策的过程已经成为公共组织所追求的一种民主诉求。通常认为，一般成员参与决策往往是通过一定的组织系统来影响公共决策的过程和内容，是一种与独裁式的管理体制相抵触的民主决策形式。参与决策无疑可以削弱集权式领导的作用，因此从领导机制的角度来看，它无疑是一种制衡的工具。由于参与决策的群体往往就是公共决策的执行群体或目标群体，所以，通过参与的形式做出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也较高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。三、群体决策的择案规则群体决策或其他方面的公共选择，通常都是为了得到一个有效的结果，即能够做出最终的合理选择。俗话说“没有规矩不成方圆”，群体决策是多人的选择，没有规则就难有结果。择案规则就是决策群体选定最终决策方案的程序和方法，它的确定对最终选择有着非常大的影响，不同的择案规则能够导致完全不同的选择结果。以下是一些可供选择的择案规则。1．一票否决（全体一致）。一票否决即全体一致原则，指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备选方案，有任何人持不同意见，方案都不能通过。2.多数决定。多数决定即少数服从多数，以多数票通过中选方案的择案规则。3.两两对比法。该法也被称为“成对表决法”。4.偏好次序表决法5.赞成投票制6.淘汰投票制7.正负表决法8.等级决定第四章公共组织中的领导一个人能够改变一个环境，一个杰出的领导者可以重塑一个组织。领导品质与领导风格的差异可以影响公共组织目标的实现，有效的领导者可以提升公共部门的管理绩效。反过来，领导行为失当可能导致公共管理的失败。领导是公共管理的灵魂，领导贯穿于公共管理活动的各个环节，即贯穿于计划、决策、组织、控制等各项公共管理职能之中。当前，公共管理的人文意义逐渐增强，公共组织日趋多元化，领导的作用更显突出。领导行为如何影响和改造着公共组织与公共管理，有效的领导取决于哪些条件，有效与无效领导者有哪些差异，如何促进有效领导，这些将是本章要探讨的核心问题。第一节领导与领导者一、领导的含义(1)领导是影响和支持其他人为了达到目标而富有热情地工作的过程。(2)领导一词在日常生活中有着两种截然不同的含义。约翰·科特指出，有时，领导指的是有助于引导和动员人们的行为和（或）思想的过程；有时，它指的是处于正式领导职位的一群人，希望他们起着这个词前一种含义中所指的作用。(3)领导可定义为影响力。哈罗德·孔茨和海因茨·韦里克指出，领导是影响人们心甘情愿地和满怀热情地为实现群体的目标而努力的艺术或过程。领导者的行动即在于帮助一个群体尽其所能地实现目标。领导者并不是站在群体的后面推动和激励，而是要置身于群体之前，促使群体前进，鼓舞群体为实现组织目标而努力。这里强调的是领导行为的战略性、引导性、艺术性和领导的组织、激励功能。(4)领导是一种影响一个群体实现目标的能力。斯蒂芬·罗宾斯指出：这种影响的来源或许是正式的，如来源于组织中的管理职位。综合上述观点，在公共组织中，领导是领导者依托个人影响力和组织赋予的权威，为了完成公共管理使命而动员、引导人们的思想和行为，实现组织目标的活动。因此，领导有其必然的构成要素。领导的构成要素有：（1)拥有领导权威的领导者。(2）追随者。领导的实质是组织成员的追随与服从。(3)拥有明确使命与目标的组织。(4)管理情境或领导环境。(5)领导行为。领导与管理是有区别的。从管理职能的角度看，领导是一个引导和影响人们为实现组织和群体目标而做出努力与贡献的过程。然而，并非所有的管理都是领导，并非所有的管理者都能成为领导者。领导与其他职能的区别之处，在于与人相联系的方面和特征上。从属性来看，领导既是一门科学，也是一种艺术。与领导艺术相对立的是“权术”，即“弄权之术”。二、领导权威领导既是一种活动，也表现为一种能力，即影响力。因此，领导亦简单定义为影响力——影响人们心甘情愿地为实现组织目标而努力工作的能力。也就是说，领导的这种影响力能改变个人或群体的思想和行为，这种影响力来自于领导权威，这种权威由两个部分构成：职位权力和个人权力。职位权力的主要影响方式有：(1)合法要求。（2)奖励报酬。(3)强迫。(4)决策。(5)信息控制。个人权力（即非职务权力）是职务之外的。个人权力渊源于领导者自身，以对方的追随和自觉服从为前提，是一种超时空的影响他人的力量或能力。这种影响力与职位无关，只取决于个人素质，是保持组织正常运作的补充要素。个人权力的主要影响方式有：(1)专家权。（2）个人魅力。（3)良好的人际关系。(4）高尚的品质。(5)创新精神。三、公共组织领导者公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使领导权力并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。公共组织领导者和一般行政工作人员的主要区别在于，他们依法占据公共组织中正式的领导职务，具有相应的职权和职责。领导职权是指来自领导职务，并用于履行公共职责的权力。职权同职务紧密相连，公共组织领导职务一旦取消，公共组织领导职权随之消失。领导职责是指担任领导职务者在行使其职权过程中应承担的责任，主要包括政治责任、法律责任、工作责任和道德责任。公共组织领导者的来源一般有两种。一种是内部来源，即公共组织系统内部升任和补充。另一种是外部来源，即从全社会选拔优秀人才。公共组织领导者与工商企业领导者是两类不同的领导者，既有区别，又有联系，对之进行比较研究十分必要。公共组织领导者与工商企业领导者存在诸多差异，主要包括：（l）任期。公共组织领导者特别是政府部门的领导者一般都是有任期的，工商企业领导者没有任期制和行政级别，通常在领导岗位上可以有较长的任期。(2)薪酬。公共组织领导者的工资多来源于国家财政支出，工商企业领导者的薪酬源于企业自身利润。(3)个人素质结构。公共组织领导者大多与政治关系密切，又行使公权，因此要求有较高的政治素养和道德水准，工商企业领导者当然也有上述方面的要求，但主要从事经济和商业活动，更看重的是他们的经营能力和市场开拓能力。(4)责任。公共组织领导者作为社会公众人物，而工商企业领导者及其工作则有更多的私人属性，并没有对公众开放的义务。（5)人事权限。公共组织领导者的人事权限受到很多制约，工商企业领导者作为独立的经营法人，有相当大的人事自主权，有权任命、罢免和解雇其雇员。(6)与传媒的关系。公共组织领导者与大众传媒关系越来越重要，工商企业领导者与大众传媒的关系主要是宣传和广告，而且多是通过公关部门来策划运作。(7)绩效评价。公共组织领导者的绩效表现为社会公共效益，工商企业领导者的绩效主要是利润，即“账本底线”，相对来说易于衡量。(8)公共监督。公共组织领导者特别是政府部门的领导者，行使公共权力，受到各方面的检查和监督，工商行政领导者当然也要受到上述方面的检查和监督，但更多的是在工商、税务和消费者方面，个人行动相对更加自由。四、领导者的基本技能组织赋予领导者一定职权，要求其实现组织目标。然而，仅有职权是不够的，必须辅之以领导者个人技能才能使领导行为变得卓有成效。对于承担不同公共管理职能的领导者而言，拥有一定的素质和技能是其完成组织使命、实现组织目标的基本前提。罗伯特·卡茨认为，领导者必须具备三种技能，即技术技能（业务能力）、人际技能（处理人际关系的能力）、概念技能（抽象和决策能力），上述技能又简称为领导者的THC技能。第二节有效领导与领导理论一、人性假设理论现代管理思想的发展，折射出人性理论的发展脉络，也体现出组织领导者对人的本性及人的个人和群体行为的认识变迁。在领导过程中，不同的领导者之所以倾向于不同的领导风格，往往是由其对人性的不同认识决定的。代表性的人性假设理论主要有麦格雷戈的X—Y理论和沙因的四种人性假设。美国管理学家麦格雷戈的X—Y理论是人性假设理论中最具代表性的理论。X理论认为：（1)一般人天性好逸恶劳，只要有可能就会逃避工作。(2)人生来就以自我为中心，漠视组织的要求。(3)一般人缺乏进取心，逃避责任，甘愿听从指挥，安于现状，没有创造性。（4)人们通常容易受骗，易受人煽动。（5)人们天生反对改革。基于X理论对人的认识，持这种观点的领导者认为，在领导工作中必须对员工采用强制、惩罚、解雇等手段来迫使他们工作，对员工应当严格监督和控制，在领导行为上应当实行高度控制和集中管理，在领导模式上采取集权的领导方式。所以，X理论被认为体现了集权型领导者对人性的基本判断。Y理论对人性的假设同X理论的假设完全相反，其主要观点是：（1)一般人天生并不是好逸恶劳的，他们热爱工作，从工作中获得满足感和成就感。(2）外来的控制和处罚不是促使人们为组织实现目标的有效方法，下属能够自我确定目标、自我指挥和自我控制。(3)在适当的条件下，人们愿意主动承担责任。(4)大多数人具有一定的想象力和创造力。（5)在现代社会中，人们的智慧和潜能只是部分地得到了发挥。基于Y理论对人的认识，领导者应该对员工采取民主型和放任自由型的领导方式，在领导行为上必须遵循以人为中心的、宽容的、放权的领导原则，使下属目标和组织目标很好地结合起来，为人的智慧和潜能的发挥创造有利的条件。X—Y理论的人性假设是对立的。从领导行为来看，领导者往往自觉不自觉地采用某种人性假设，并直接影响自己的领导模式和领导方法。在对前人和自己的研究加以归纳分类的基础上，美国心理学家和行为科学家沙因提出有关人类特性的以下四种假设。理性经济人假设。社会人假设。自我实现人假设。复杂人假设。在领导行为中，不同的人性认知往往导致不同的领导风格选择，并进而对组织目标的实现产生重要影响。二、领导理论的发展脉络领导理论关注的核心问题，是哪些因素造就了有效领导者。围绕这一问题，相关的学术研究分别选择不同路径对各种可能的因素进行考察，希望能够发现其内在规律，以有效提升领导效能。由此，自20世纪30年代以来领导理论研究经历了三个阶段，每个阶段分别由一种研究路径所主导。第一个阶段（20世纪30年代），这一时期的研究致力于了解领导者与非领导者在哪些人格特质方面存在差异，形成领导特质理论。第二个阶段（20世纪40年代末到60年代中期），主要采用行为主义的方法和视角，希望从领导行为和领导风格的差异上发现领导者与非领导者的区别，被统称为领导行为理论，代表性的有管理方格论等。第三个阶段（20世纪60年代末到90年代），这一时期考察的重点主要在环境和领导情境对领导的有效性是否有决定性的影响，被统称为领导权变或领导情境理论，代表性的有菲德勒权变理论、赫塞和布兰查德的情境领导理论等。但是，三个阶段并非截然分开，事实上，无论从研究主题、研究方法还是从研究内容、研究结论来看，不同的理论之间往往相互交融、互为借鉴，并由此展示了一幅色彩斑斓的领导科学研究的“丛林”图景。领导特质理论试图分析有效领导者与无效领导者是否由先天的个人特质所决定，如领导者似乎总是与生俱来地充满自信，拥有魅力、感召力和吸引力。它希望发现领导者与非领导者在生理遗传、智力、情商、家族或其他因素方面的差异。研究发现领导者有6项特质不同于非领导者，即：智慧、进取心、自信、领导意愿、知识、诚实与正直。另外，研究表明，个体在适应环境方面是否具有高灵活性也是一项重要因素。灵活性强的高自我监控者比低自我监控者更易于成为群体中的领导者。三、领导权变理论对有效领导的行为主义分析，揭示出领导行为、类型与群体工作绩效之间存在一定的关联，但这些观点并不能说明全部问题。同样的领导风格，如严格、关怀等，在不同环境、不同性质的工作中可能产生完全相反的领导效果。领导权变理论，又被称为领导情境理论，特点是重视情境对领导行为有效性的影响。该理论认为，并不存在着一种普遍适用的“最好的”领导方式，领导是一个动态过程，领导者的有效行为应随着情境的变化和下属的不同而变化。领导者在一定情境条件下通过与下属交互作用来达致目标。领导绩效取决于领导者、被领导者、情境等因素的交互作用，可以用下列公式表示：领导=f(领导者，被领导者，情境）。决定领导绩效的条件包括：工作的结构化程度，领导者的职位权力，下属角色的清晰度，群体规范，信息的可获得性，领导者与下属关系的质量，下属对领导决策的认可度，下属的工作士气，等等。(1)确认领导风格。(2)确定情境。(3)领导与情境的匹配。该理论从三个方面展开分析。第一，下属的成熟度。赫塞和布兰查德将成熟度定义为个体完成某一具体任务的能力和意愿的程度。下属成熟度可划分为四个阶段。第一阶段（R1）：下属既不能胜任工作也不情愿工作；第二阶段（R2）：下属虽然没有能力但积极性较高；第三阶段（R3)：下属有工作能力却不愿意工作；第四阶段（R4)：下属既有能力又愿意做他们的工作。第二，领导的风格。情境领导模式使用的两个领导维度与菲德勒领导理论相同，即任务取向和关系取向。而赫塞和布兰查德的创新之处在于他们认为每一维度有高有低，从而组合成四种具体的领导风格：（1)指示型（S1，高任务低关系）。领导者采用单向沟通形式，明确地规定任务，确定工作规程，告诉下属在何时、何地、以何种方法去做何种工作。(2)推销型（S2,高任务高关系）。领导者以双向沟通信息的方式给下属以直接的指导，大多数工作仍由领导决定。领导给下属以心理上的支持，同时也从心理上激发他们的工作意愿和热情。(3)参与型(S3，高关系低任务）。领导者通过双向沟通和悉心倾听的方式，和下属互相交流信息，讨论问题，支持下属努力发展他所具有的能力，但是领导者对下属工作很少进行指导。（4)授权型（S4，低任务低关系）。领导者赋予下属权力，让下属自行其是，自己决定何时、何处和如何做的问题，领导者只起监督作用。第三，领导者根据下属成熟度选择适当的领导风格。如图4-3所示。当下属处于第一阶段时，领导者应采取指示型领导行为，给下属以明确而具体的指导；当下属处于第二阶段时，领导者应采取推销型领导行为第三节我国行政领导制度行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次：一是从根本上制约行政活动的制度安排；二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺利开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放矢。根据这三个不同的层次，这里重点阐述几种主要的行政领导制度。一、民主集中制民主集中制是我国的根本领导制度，它是民主制和集中制有机结合的一种制度。民主集中制是我国根本的领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来二、行政首长负责制行政首长负责制是我国的行政领导制度，这是一种集体领导制度。集体领导就是集体决策、共同负责的制度。我国的行政首长负责制是领导个人分工负责的制度。集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。我国的行政首长负责制就是集体领导与个人分工负责制的有机结合。三、日常行政领导制度日常的行政领导制度是前两项领导制度在实际执行中的具体化。从行政活动主体的双向性，即从行政领导者的角度和行政活动的参与者的角度来研究日常的具体行政领导制度，可以发现，日常的具体行政领导制度可以表现为三个层面：领导与群众关系问题；领导与领导之间的上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。(1)处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度。这种制度是行政领导的民主原则最直接的要求和体现。(2)上下级行政领导者之间联系的制度。要使行政活动有序、有效地开展，既需要各种客观条件，更需要各级别的行政领导者的有效配合。(3)协调行政领导班子内部关系的制度。行政领导班子内部关系的协调状况如何，对整个行政管理活动及其结果有很大影响。第五章沟通、激励与协调在公共管理过程中，公共组织内部及其与外部的信息沟通是提高管理效率的基础和前提；激励给予组织运行有效的动力；协调则能够防止、减少和及时消除组织内部的矛盾与冲突，以保证组织稳定、高效地实现组织目标。第一节沟通一、沟通的含义沟通、激励和协调三者是依功能活动的不同而划分的，并无时间上的先后。但从一般意义上来讲，沟通是进行各种管理的先行条件和基础，没有足够的信息交换，决策无从做出，执行无法进行，政策后果更无从评价和反馈，管理就会问题重重。综合人们对沟通概念的认识，公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。沟通是把有组织的活动统一起来的手段，沟通的功能主要体现在以下四个方面：（1）控制。沟通可以通过有效的方式控制组织成员的行为，使之必须遵守组织中的权力等级和正式指导方针，按照组织的要求工作。（2)激励。在实现组织目标过程中的持续反馈以及对理想行为的强化都有激励作用。(3)情绪表达。沟通提供了一种释放情感的情绪表达机制，并满足人们的社交需要。(4)信息。沟通为个体和群体提供决策所需要的信息，通过信息分享，使决策者能够确定并评估各种备选方案。二、信息与沟通公共管理活动的开展与整个社会的各个层面、各个部分息息相关，离开了有效的信息沟通，高效的公共管理活动是不可想象的。现代社会是信息化的社会，信息及信息网络成了当今世界的神经中枢，各种工商活动、政治交往、文化交流都有赖于信息的传播和交流。特别是随着国际互联网的开通及其迅猛发展，真正的全球信息化时代已经来临。现代通讯设备的发展为提高公共组织沟通的效率提供了广阔的空间。信息处理是信息管理诸要素综合作用的过程，是信息管理的具体体现。作为一种动态活动，它包括四个基本环节：（1)信息收集。信息收集是信息处理过程的开端。信息收集的程序可分为确定需要、制定计划、组织实施等三个步骤。（2)信息加工。行政信息加工应坚持去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里，物尽其用、细大不捐等三项原则。(3)信息传递。信息传递既是加工过的信息向使用者的供给，又是直接使用信息的一种形式。(4)信息储存。储存并非价值丧失或使用完结。储存内容与方法；一是区分种类，分项排列；二是登记与编码。影响信息质量最重要的因素是信息失真的问题。一般而言，信息失真有以下四个方面的原因：(1)信息沟通中的“噪声”。在信息的传递、接收、理解、处理等环节中，他们都可能会受这些个人偏好的影响，对信息有选择地进行处理，甚至加以曲解，从而造成信息失真。(2)信息沟通中的情境转变。随这种情境的不断转化，信息一次次地失真，积累到最后，到达接收者的时候，可能已经面目全非了。(3)信息沟通中情感因素的缺失。这种缺失不仅造成信息的不完全或被误解，而且使双方感情上的相互理解变得困难。这会造成双方进一步沟通或协调的困难。(4)反馈。这种信息失真源自信息沟通过程的不完善。三、沟通机制以具体明确或是模糊可变的信息沟通为标准，可将公共组织沟通机制划分为刚性机制和柔性机制两类。所谓公共组织沟通的刚性机制，指的是有形体的、明确具体的规定，它是公共组织沟通进行中必须遵循的约束，并且不以公共组织沟通参与者的意志为转移，这里主要指的是制度规定。关于如何完善沟通的刚性机制有以下几点建议：(1)理顺公共组织各部门之间的职能关系。(2)尽可能地变部门间的沟通为部门内的沟通。两个优势：一是沟通可以经常化，做到深入细致；二是沟通的渠道缩减了，减少了不必要的公共组织沟通的信息失真。(3)使经常项目的沟通制度化。公共组织沟通的柔性机制与刚性机制相对应，指的是在公共组织沟通中具有较大可变性的约束因素，它具有可塑造、可改变的特性，也更不易为人们确切地把握。柔性约束机制包括语言约束机制和心理约束机制两类。（1)语言约束机制。公共组织沟通依赖大量的公文往来，要求要有一套规范化的、能为大家所接受和掌握的信息表达语言系统。为此，要加强对公共组织工作人员公文写作等课程的培训。(2)心理约束机制。因此，从心理机制的建设着眼，要加强公共组织工作人员的信息化意识，加强民主风气，从心理上激励其自觉主动地加强公共组织沟通。四、沟通类型与模式公共组织沟通主要分为正式沟通和非正式沟通两大类。（1）正式沟通是指通过正式组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通，如会议制度、汇报制度、文件下达与呈送等。它是公共组织沟通的主要形式，其特点是正式、严肃、约束力强，有一定的连续性和稳定性。因此，一般重要沟通常采用这种形式。其缺点是沟通的速度慢、刻板。正式沟通可分为下行沟通、上行沟通和平行沟通。(2)非正式沟通是通过正式规章制度和正式组织程序以外的多种渠道进行的沟通，其特点是：这种交往一般是基于兴趣、爱好、感情的一致；非正式沟通的消息无规则可循，可发生在任何地位的人之间和任何场合，内容无法限制非正式沟通的积极作用有：有些非正式沟通可以弥补正式沟通渠道的不足，传递正式渠道无法传递的信息，使领导人了解在正式场合无法获得的重要情况。非正式沟通也有其缺点。由于非正式沟通是组织成员间私下进行的，没有规则可循，不受正式监督，随意性很大，加之在传递过程中信息会被歪曲和误传，所以，一定要慎重合理地利用非正式沟通。在公共组织沟通中，大致可以总结出三种沟通的结构模式，它们是：聚联式、单联式和互联式。(1)聚联式。其特征是存在一个沟通中心，沟通中心可以和任何其他沟通点联系，其他各点只能与沟通中心发生联系，彼此间无相互的沟通渠道。优点是，信息传递失落率低，速度快，有利于形成组织权威，建立起强有力的领导，取得管理高效。其不利之处在于信息垄断易造成行政专断。（2)单联式。其特征是各个信息沟通点的地位是平等的，每个成员只能与其相邻的点相互沟通，而与其他点不发生联系。这种容易操纵和控制。但在这种模式中信息沟通十分有限。(3)互联式。在这种模式中，每个沟通点都可以和其他所有的点发生联系，各类信息可互相沟通，没有信息中心。其优点是：信息沟通的广度和深度都比其他模式大。其缺点是：沟通渠道杂乱，信息流失严重。五、倾听——重要的沟通艺术善于倾听是沟通中的一个重要问题，也是公共管理者要加以开发的重要技能倾听是一种能够加以开发的技能。亚历山德拉提出了积极倾听态度的三点要求：（1)把听和说看得一样重要。换句话说，别人对你说的和你要对别人说的一样重要。（2）认识到善听有助于节省时间和精力。善听者较少犯错误，也较少误解别人。（3）懂得认真听别人说不仅重要，而且值得。要从每一个人身上去学习。第二节激励一、激励的含义激励，它含有激发动机、鼓励行为、形成动力的意义。激励具有以下特点：(1)从推动力到自动力。这种过程可以概括为：外界推动力（要我做）——激发——内部自动力（我要做）。(2)个体自身因素的影响。由推动力所激发出的自动力与个体行为的积极程度是成正比关系的，而自动力的大小，固然与推动力的强度有关，但也离不开个体自身因素的影响。(3)自动力是一个内在的变量。由激励所激发的自动力是一个内在的变量激励是组织管理、人力资源开发的有效手段，其功能有以下几点：(1)有利于鼓舞工作人员士气。(2)有利于组织成员素质的提高。(3)能够加强组织的凝聚力。从激励内容上划分，可以把激励分为物质激励与精神激励两种类型。虽然二者的目标是一致的，但是它们的作用对象却是不同的。前者作用于人的生理方面，是对人物质需要的满足；后者作用于人的心理方面，是对人精神需要的满足。从激励的性质上划分，激励还可分为正激励和负激励两种类型。从激励形式上划分，激励又可分为内激励与外激励两种类型。二、激励机制激励机制就是在激励中起关键性作用的一些因素，一般由激励时机、激励频率、激励程度、激励方向等因素组成。激励时机是激励机制的一个重要因素。激励在不同时间进行，其作用与效果是有很大差别的。所谓激励频率是指在一定时间里进行激励的次数激励程度是指激励量的大小，即奖赏或惩罚标准的高低。激励方向是指激动的针对性，即针对什么样的内容来实施激励。三、激励原则激励原则可以多方面概括，这里主要阐述两点：(1)物质激励与精神激励相结合、以精神激励为主的原则。物质激励与精神激励是对人们物质需要和精神需要的满足，而人们的物质需要和精神需要在层次与程度上受多种因素的制约，并随主客观条件的发展而不断有所变化。从社会角度来看，一般社会经济文化发展水平比较低，人们的物质需求就会比较强烈，而在社会经济文件发展水平比较高的条件下，人们的精神需要则会占主导地位。从个人角度来看，一个人受教育的程度、所从事的工作性质及其自身的品德修养也会对需要产生很大程度的影响。所以，不论从个人发展还是从社会发展角度来看，精神激励应该逐渐占据主导地位，这样，人的追求将被引向更高的精神境界。(2)正激励与负激励相结合、以正激励为主的原则。正激励是主动性激励，负激励是被动性激励，就二者的作用而言，正激励是第一位的，负激励是第二位的，所以在激励中应该坚持以正激励为主、以负激励为辅的原则。总而言之，就正激励和负激励而言，从普遍意义上来看，应该把正激励放在主导地位。第三节协调一、协调的含义协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。协调是一种经常性的组织行为。任何公共管理活动内在地要求进行公共组织协调协调是一种艺术性的组织行为。在诸种公共组织行为中，公共组织协调是最具有艺术性的一种行为方式，是主观能动性发挥得最充分的领域。公共组织协调是一种公关性的公共组织行为。协调公共组织内部的与外部的、组织的与人事的、领导的与非领导的多种错综复杂的关系过程，实际上也就是进行公共组织公共关系的过程。依据不同标准，可以将公共组织的协调划分为不同的类型。(1)对事的协调与对人的协调。从协调的对象上看，可以将公共组织协调划分为对事的协调与对人的协调。(2)内部协调与外部协调。从协调的范围看，公共组织协调有内部协调与外部协调之分。(3)认识性协调与利益性协调。从协调的内容上看，公共组织协调有认识性协调与利益性协调之分。认识性协调的成效主要取决于合情合理的讲解叙述、耐心细致的思想教育和循循善诱的工作方法。必须明确国家利益、集体利益和个人利益三者的关系，明确长远利益、全局利益与眼前利益、局部利益的关系。(4)促进式协调与纠偏式协调。从协调的性质上看，可以将公共组织协调分为促进式协调与纠偏式协调。通过积极的努力来达到新的平衡，而不能一味地强调平衡、因循守旧。通过严肃的纠偏来维护正常的秩序，绝不能无原则地调和矛盾，姑息迁就。(5)合作式协调与应变式协调。从协调的方式上看，可以将公共组织协调分为合作式协调与应变式协调。它们需要多个部门的齐抓共管，共同合作，需要有机地进行协调。(6)会议协调与非会议协调。从协调的途径来看，可以将公共组织协调分为会议协调与非会议协调。二、协调方法协调有多种方式，要根据管理的需要和组织的特征灵活地采用。下面介绍几种工作中经常采用的协调方法。(1)主体合流法。在协调某些公共问题时，参加协调的各方往往各有主见，互不相让。在此情形下，协调者可以以比较正确的一方或几方的意见为主，以他方的意见为从，撇开各方意见的表面对立处，努力揭示它们内在的相同点或相似点。(2)中间数法。对于非原则公共问题的协调，协调者可以折中处理。(3)冷处理与热处理法。(4)当面表态法。主持人总结概括，求大同存小异，做出权威性的结论，而后由各方代表轮流表态，最后个别问题再个别解决。(5)谈心法。(6)跟踪处理法。一次协调不好，再次协调，直到圆满解决问题。三、协调中的若干关系协调中要处理好各种关系，特别是以下五种关系。(1)事后与事前的关系。协调的事后性可以和协调的预见性发生联系。(2)一般与个别的关系。协调首先必须掌握好一般，同时，不能简单地“一刀切”，简单地照搬照用。(3)平衡与创新的关系。无论是促进式的协调还是纠偏式的协调，总是要消除某种差距，达到某种平衡，使公共组织活动处于和谐齐整之中。但平衡所达到的稳定又是一种动态的稳定，是前进中的稳定，平衡本身又要不断地被打破，走向不平衡。(4)妥协与原则的关系。小事讲风格，大事讲原则(5)协商与命令的关系。第六章公共组织的人力资源管理第一节公共组织人力资源管理概述一、人力资源管理的相关概念关于公共组织人力资源管理，必须首先明确三个基本概念：人事管理、人事行政、人力资源管理。P20二、公共组织人力资源管理的兴起自20世纪70年代末至80年代初，人力资源管理新潮逐渐兴起，人事管理性质发生了根本性变革。但与传统人事管理相比，人力资源管理无论在管理内容与管理范围上，还是在管理体制与管理方式上都有根本性区别。这主要表现在以下几个方面：P20与传统人事行政相比，公共组织人力资源管理主要有以下几个基本特征：P21三、公共组织人力资源管理的过程公共组织人力资源管理要想达到所追求的目标，必须通过行使一定的活动环节或职能来实现。公共组织人力资源管理的过程主要包括以下几个活动环节或职能：(1)公共组织人力资源规划。这一环节是公共组织人力资源管理的前奏，主要包括：公共组织人力资源管理计划以及在公共预算开支上的准备，公共组织人力资源的需求、使用、供给与职业发展，组织内外的环境分析以及组织目标规划等。（2）公共组织的职位与职责分配。这一环节的主要目的就是在雇员之间划分与分配工作任务。它是公共组织人力资源管理的关键环节之一。(3)公共组织人力资源获取。可以认为，这一环节是公共组织人力资源管理的“入门”环节，主要是指对公共组织人力资源的流人及流人后的一系列管理活动。(4)公共组织人力资源的绩效评估与薪酬管理。(5)公共组织人力资源开发。(6)公共组织人力资源的流动和流出管理。这样才能确保公共组织人力资源在流出环节的合法、合理、科学、公正。(7)公共组织人力资源管理中的雇员关系。将人力资源管理模式引入我国政府管理之中，必定对我国政府的人事管理实践及公共组织人力资源的开发产生重要而又深远的影响。首先，它有助于我国干部人事管理体制的创新，推动我国传统高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变。其次，可以推动我国人事管理方式的更新，尽快实现由传统单一、陈旧、落后的管理方式向现代化的科学、灵活和多样的管理方式转变。最后，能够促进我国公共组织人力资源的有效开发和利用，提高公共组织工作人员的能力及素质，进而改善政府的工作效率。第二节公共组织的人力资源开发一、公共组织人力资源开发的含义公共组织人力资源开发是指公共组织为了完成公共管理工作中涉及的人或事方面的任务，所需要掌握的方法与技术，主要包括人力资源的预测与规划、选拔与使用、教育与培训、配置与管理等一系列的活动，目的在于提高公共组织人力资源的能力和素质，使其在行使国家公共权力、管理公共事务和促进社会经济发展中发挥更大的作用。公共组织人力资源开发的特点主要有：（1)战略性。这是由公共组织人力资源的特殊地位决定的。（2)系统性。系统论认为，现代国家管理是一个大系统，而公共组织人力资源管理则是其中的一个分系统。(3)动态性。公共组织人力资源开发是一个动态过程，必须根据经济发展目标和社会变化的节奏与程度来不断调整开发的目标、内容、手段和途径。(4)前瞻性。作为一种主动性活动，通过预见性的政策与措施，取得未来公共组织人力资源总量上的供需平衡、结构上的优化合理以及能力素质上的最佳匹配。(5)社会性。通过培训、教育等方式提高公共组织人力资源的整体素质，更有效地发挥他积极作用，进而提高行政管理的效率和水平。公共组织人力资源是整个人力资源总体结构的一部分。因而，它天然地具有一般人力资源所具备的基本性质，是人力资源本身的内涵、属性与实质的基本体现。同时，公共组织自身的性质决定了公共组织人力资源具有自身的特殊性。公共组织人力资源的基本性质包括：(1)