公共管理学绪论课件

欢迎同学们参加天津大学MPA学习！

天津大学管理学院

天津大学公共管理学院

公共管理研究所

王世彤

wangst@欢迎同学们参加天津大学MPA学习！

天津大学管理学院

天津1

公共管理硕士MPA核心课程

公共管理学

1、公共管理学在整个课程体系中的地位

2、为什么选这本教材？

3、本课程体系的基本思路

主要参考书

«公共管理学»张成福、党秀云著人大出版社

«公共管理学»陈振明主编人大出版社

«行政组织管理»吴刚著清华大学出版社

«公共行政学»竺乾威主编复旦大学出版社

«新有效公共管理者»（美）史蒂文•科恩

威廉•埃米克著人大出版社公共管理硕士MPA核心课程

2

第一章绪论

第一节公共管理与公共管理学

一、什么是公共管理？

常见的几种公共管理的定义

1、新途径说

公共管理是由公共行政发展而成的一种新途径，它是以传统的行政管理为框架体系，以企业管理和一般管理的方法作为工具。所以，公共管理是公共行政的发展与延续，是公共行政的一个分支。

2、新方法说

公共管理是公共行政领域中的一部分，主要是涉及行政方案设计、组织重建、公共政策与规划、预算制度、财务管理、人力资源管理以及各种的方法与艺术。

3、新整合说

公共管理是对行政的一般方面进行整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。

34、新概念说

公共管理是比公共行政更大的概念，不仅包含公共行政，还包含非行政的公共服务系统。因此从公共行政到公共管理不仅是范围的扩大，而且其理论、功能和方法都将被大大拓展。

以上四种是对比公共行政而言的定义。

5、公共管理就是各种各样的对公共事务的管理

公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。（入学考试大纲）

6、我们比较倾向的定义是4与5的综和。

公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供公共产品（服务）中所进行的管理活动。（北大陈庆云教授）

本定义的主要内涵：

★强调了公共管理与以营利为目的的企业管理的区别。

★突出了公共管理与公共行政所涵盖的范围不同。

★指出公共管理与公共行政在管理的主体上以及主客体之间的关系不同。

★公共管理实施的方法与过程与公共行政有所不同。4、新概念说

公共管理是比公共行政更大的概念，不仅包含公共行4国家研究生专业目录

门类一级学科二级学科

管理科学与工程

管理学工商企业管理农林管理

公共管理行政管理

┇

┇社会保障

┇

┇国家研究生专业目录

门类5欧文.休斯论述的行政与管理在概念上的区别

行政管理

注重程序，范围与过程注重程序与过程，更注重结果

强调服从命令强调实现目标的责任

严格的层级观念相对淡化的层级观念

命令和指挥人们实现公组织和指导人们实现公共服务

共服务

需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理领域中发挥着主导作用。欧文.休斯论述的行政与管理在概念上的区别

6二、公共管理学

公共管理学是一门研究公共管理的学科

依据陈庆云教授的定义可以说：

公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性很强的学科。

与行政学相比，公共管理学主要具备以下特征：

1、全新的理论框架

2、更广泛的综合性

3、高度的实践性和可操作性

4、系统的学术性和规范性二、公共管理学

公共管理学是一门研究公共管理的学科

依据陈庆7三、公共产品的概念

公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他性的）。

世界银行97年发展报告中的定义：

公共产品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该产品的消费之外。

如果我们能够把服务也看作是一种无形的产品的话，公共服务也就被包含在公共产品之内了。

由此可见，公共产品的特征主要是：

1、公共产品消费的非竞争性。

2、公共产品消费的非排他性。

3、公共产品提供的自然垄断性。三、公共产品的概念

8公共产品的主要分类：

1、按照满足非排他性的程度分为：

严格满足非排他性的“纯公共产品”

不能严格满足非排他性的“准公共产品”

2、按照满足非竞争性的程度分为：

严格满足非竞争性的“纯公共产品”

不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品”

3、按照公共产品本身的特性分为：

有形的产品——硬公共产品

无形的产品——软公共产品

4、按照公共产品的提供范围不同分为：

全国性公共产品

地方性公共产品公共产品的主要分类：

1、按照满足非排他性的程度分为：

9

第二节从行政管理理论到新公共管理理论

一、从原始社会到封建社会的行政

行政管理是从国家的诞生开始的。

原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、纯朴的自然式管理。

原始氏族管理的三大特点：

1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族大会决定。

2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤换。

3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。

“没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”第二节从行政管理理论到新公共管理10在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构

奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上，有着强烈的人身依附色彩。

“普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。”

中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。

春秋时代的官吏监察制度

汉朝的官吏选拔制度

宋朝的科举考试制度

中国封建社会中成长的管理思想

资治通鉴贞观政要孙子兵法

二、传统行政管理理论（行政学）

现代意义上所谈论的行政学与行政管理是一百多年前诞生于西方社会。

十九世纪西方的行政管理现状

黑暗时代与政党分赃制在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构

奴隶社会11十九世纪美国的“城市机器”与“城市老板”

纽约州的特威德集团

匹茨堡皇帝威廉芬

波士顿沙皇马丁.卢马克

费城国王詹姆斯.麦柯玛尼斯

传统行政管理理论的三个阶段性标志

1852年英国«关于建立英国常任文官制度的报告»

伍德罗.威尔逊的«行政学研究»

韦伯的理想官僚组织理论十九世纪美国的“城市机器”与“城市老板”

纽约州的特威德集12«行政学研究»中的重要观点：

行政独立于政治之外

民选政治家负责制定政策，职业行政部门执行政策。

“需要注意的最重要的一点是这样一条真理，它有幸已经被我们的文官制度改革家做了如此广泛的坚决宣传。这条真理是行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构。”

“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”

学习十八世纪中期普鲁士的行政官僚机制

“我们引进了大米，却无须使用筷子”

值得指出的是，“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任而严重混淆”事实上的政治与行政分离是一种神话。«行政学研究»中的重要观点：

行政独立于政治之外

民选政治13韦伯的理想官僚组织理论主要观点:

以理性的、正式规定的法律制度规范为权威中心实施管理。

1．在劳动分工基础上规定每个岗位的权力和责任，并把它制度化。

2．建立有序的等级职位系统，并以制度形式巩固下来。

3．明确规定职位对人应有能力的要求。根据技术资格挑选组织成员。

4．原则上所有人都服从制度规定，不是服从于某个人。

5.每个管理人员只负责特定的工作，拥有执行自己职能所必要的权力，权力要受到严格的限制，服从有关章程和制度的规定。

6．管理者的职业化。有固定报酬，谋求晋升的机会，忠于职守而不是忠于某人。

官僚制的优越性

个人与权力相分离

理性精神与合理化精神的体现

适合工业革命以来大型企业组织的需要

在韦伯理论中公职人员的状况韦伯的理想官僚组织理论主要观点:

以理性的、正式规定的法律制14传统行政管理理论其它的基础与来源

泰勒的科学管理理论

1．科学管理的中心问题是提高劳动生产率。

2．为了提高劳动生产率，需要挑选和培训第一流的工人。

3．要使工人掌握标准化的操作方法，标准化的工具、机器、材料和工作环境。

4．采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作。

5．劳资双方应变对立为合作，共同为提高劳动生产率努力。

6．把计划职能和执行职能分开，以科学工作方法取代经验工作方法。

7．实行职能工长制，细化生产过程管理。

8．管理控制中实行例外原则，管理人员只对例外事项(重大事项)保留处置权力。传统行政管理理论其它的基础与来源

泰勒的科学管理理论

1．15法约尔的一般组织理论

组织管理的14条管理原则

⑴劳动分工原则；

(2)权力与责任对等原则；

(3)纪律原则；

(4)统一指挥原则；

(5)统一领导原则；

(6)个人利益服从整体利益的原则；

(7)员工报酬原则；

(8)集权原则；

(9)等级系列原则；

(10)秩序原则；

(11)公平原则；

(!2)人员稳定原则；

(13)首创精神原则；

(14)团结合作原则。法约尔的一般组织理论

组织管理的14条管理原则

⑴劳动分工原1620年代以来西方政府行政管理确立的基本框架：

古典主义的经济理论——自由经济理论

三权分立的政治权力制衡结构

行政与政治分离的行政中立

官僚制行政组织（规制型行政组织）

20年代以来西方政府行政管理确立的基本框架：

古典主义的经17三、对传统行政管理理论的批评与新公共行政运动

从40年代到60年代期间一直没有停止过对传统行政学的批判

1、对政治与行政两分法的批判

对社会价值观念的反思----公平优先原则

在实践中实现不了的两分法神话回归政治学的口号

2、对忽视人的行为特点的批判

人际关系理论以及行为科学与泰勒管理理论之间的争论

3、对脱离社会环境背景的批判

市场失效问题凯恩斯主义的兴起

4、对僵化的官僚体制的批判

官僚制与民主制的冲突对公务员的非人性化要求

官僚制并没有预想的高效率关注投入和操作程序忽视产出与效果

在对传统行政管理理论批判的基础上逐步出现的新公共行政运动三、对传统行政管理理论的批评与新公共行政运动

从40年代到618在60年代前后，随着世界范围的政治潮流向左转，在行政管理领域形成的新公共行政理论运动

新公共行政运动的主要观点：

政府必须用看得见的手去干预经济

政府必须解决市场所不能自发调节的经济调控问题

行政与政治不能分离

社会不平等现象本身就是政治问题，行政要以社会公平为目标，公平优先原则，扶助弱者，关注穷人的愿望和福利主义。

过于僵化的官僚体制不能适应社会的发展

按照韦伯理论建立的大企业管理机构纷纷转型，分权化与增强弹性。适应快速变化比标准化更重要。

寻求解决问题的办法而不是恪守于制度体制

由于新公共行政运动缺乏系统和连贯性，未能确立自己的地位来取代传统行政管理理论，未能成为一个独立的理论发展阶段。在60年代前后，随着世界范围的政治潮流向左转，在行政管理领域19四、新公共管理理论

自80年代以来，出现的一种新的公共管理理论改革潮流，开始取代传统的行政管理理论成为主流。又称“管理主义”、“企业型政府理论”、“后规制型组织理论”、“后官僚制理论”、“新保守主义”。这种反传统的潮流很快占据上风，使持这种观点的政治人物上台执政。如撒切尔、里根等。

这种改革实践主要体现在以下几个方面：

1、缩小政府规模和缩减财政规模。

2、减少政府部门的权力。

3、改变行政组织的结构。

4、将部分政府职能和任务交由市场来承担。

5、国有资产私有化。

6、缩减社会福利，更多的公共产品改为有偿提供。四、新公共管理理论

自80年代以来，出现的一种新的20这种理论和改革产生的背景：

1、政府规模和财政规模多年来无休止的膨胀，社会不堪重负。

2、由凯恩斯主义兴起的政府对经济干预并未能有效促进经济增长。

3、由福利主义造成的社会负担过重和社会生产率下降。

4、官僚制的弊端越来越突出，使政府成为公众和媒体抨击的对象。

5、西方国家进入后工业时代和不断出现的重大的科学技术发展。

6、一些新的经济理论和管理理论的出现，“保守主义”势力抬头。

7、国际社会主义运动进入低潮。这种理论和改革产生的背景：

1、政府规模和财政规模多年来无21新公共管理理论内容众多、流派纷呈，众多的学者论点并不一致，目前很难确定一个唯一的理论体系。但其中比较一致的观点也很明确，主要包括：

1、强调变行政为管理。

◆改变行政人员只需要服从和执行的现状。行政组织也要有长期目标、长期战略，组织和个人都要承担责任。

◆突出服务意识，进而借鉴企业的顾客至上的观念。

◆从行政体制本身支持和推进社会民主进程。

◆强调分权化。

◆鼓励创新和变革。

2、突破传统官僚制（规制型组织）的束缚。

◆改变行政主体内部上下级关系。

◆在组织内部从集体主义转向个人主义。

◆重视人际关系。

◆灵活的人员流动。

◆建立有效的内部激励机制。新公共管理理论内容众多、流派纷呈，众多的学者223、强调明确行政组织的目标、责任和进行绩效考核。

◆目标与责任的层层落实。

◆对组织和个人建立可衡量的绩效标准。

◆注重对结果、效果、产出的控制。

4、在行政职能中引入市场机制，并且将更多的公共产品交由民营。

◆借鉴企业管理的理论、技术和方法。

◆注重提高效率。

◆突破自然垄断。

◆利用市场来实现资源优化配置。

◆公共组织内部也要引入竞争。

5、行政和公务员不能脱离政治。

◆公务员对政策、政治负责。

◆提高行政管理的透明度。

◆有效的监督机制。3、强调明确行政组织的目标、责任和进行绩效考核。

◆目标与责23目前理论界对新公共管理理论的批评：

1、公共管理与企业管理有着本质上的不同。

2、理论上的论证和实践中的效果不一致。

3、人不是经济动物。

4、增加了社会的不平等。

5、实践中不可能抛弃传统行政管理理论。

6、对公共组织和公共行政的抨击是不客观的。

为什么公共组织和政府更容易受到抨击？

1、环境因素的影响。

2、受到的束缚更多。

3、牵涉更大范围人们的利益。

4、成绩难以衡量，缺点显而易见。

5、安全有效的出气筒。

6、容易被监督、被瞩目。

7、社会民众参与意识的增强。目前理论界对新公共管理理论的批评：

1、公共管理与企业管理有24五、小结

通过本小节的介绍，提出以下几点请大家注意：

1、公共行政的变革及其理论的发展是与社会经济发展、技术进步密切联系的。

2、公共组织以及行政管理是与政治密不可分的。

3、从传统行政管理理论到新公共行政运动再到新公共管理理论并不是截然分开的、相互取代的阶段，而是不断改进、承前启后的过程。

4、与当前社会经济水平、社会政治体制、社会文化积淀相适应的公共管理模式才是最好的模式。

5、我们采用的“公共管理”的概念并非专指“新公共管理理论”。五、小结

通过本小节的介绍，提出以下几点请大家注意：

1、25第三节、中国公共管理改革思考

一、我国机构改革回顾

1、52年的第一次改革

仿苏体制中央集权政务院改国务院中央政府部门增加到81个

2、第二次改革57年至59年

精简和调整机构向地方下放权力对全面仿苏的反思。

3、第三次改革61年至65年

总结大跃进的失误，扭转宏观失控问题。全国进一步精简81万干部。

4、文革的冲击与拨乱反正66—78

文革中的非正常变动，国务院部门由79个减为32个。

76年以后拨乱反正，沿用50年代旧体制国务院逐步恢复到100个部门。

5、第四次改革82—85

三年体制改革任务，撤并机构裁减人员，解决副职过多问题。国务院部门减为61个，全国机关人员减少21万。分灶吃饭、实行利改税。第三节、中国公共管理改革266、第五次改革88年

转变政府职能，以经济建设为重点。向地方放权，向企业放权。

中央政府减少9700干部充实基层。

7、第六次改革93年

进一步解决政企不分，机构臃肿、脱离群众、效率低下等弊端。国务院部委改行业协会、部门由86个减为59个。全国精简200万人。

8、第七次改革98年

进一步转变政府职能，精简机构，调整权限，依法行政。国务院组成部门减少11个，大约精简一半的干部编制。

9、新一届中央领导的改革实践

二、存在的问题

1、需要转变的观念问题

▲不能完全排除个人利益

▲高官与普通人有相同的行为动机6、第五次改革88年

转变政府职能，以经济建设为重点。向27▲政府、官员、与人民的关系。

▲社会主义民主的思想基础

▲制度与机制是解决问题的根本

2、几个突出的问题

▲干部选拔制度

▲真实反映民众意愿的渠道

▲公共管理决策的规则问题

▲中国的利益集团

▲政府职能转换与政企分开

▲机构臃肿与吃饭财政▲政府、官员、与人民的关系。

▲社会主义民主的思想基础

28第四节、与公共管理理论相关的几个新理论

一、公共选择理论

公共选择理论的前提

丹尼斯.缪勒的定义：

公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单的定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。公共选择理论研究的方法仍然是使用经济学的方法。像经济学一样，公共选择理论的基本行为假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。

用经济学的方法分析政治问题。

选择什么？如何选择？

人类社会的两个市场论第四节、与公共管理理论相关的几个新理论

一、公共选择理论

29公共选择理论几个浅显论点的介绍

1、公共产品与“逃票乘车”

2、科斯定理

3、两党竞选的沙滩定律

4、寻租理论

其他论点

利益集团理论、官员效用最大化、多党竞争模型、政府失灵理论以及投票规则理论等等。

从公共选择理论中可以导出的结论

西方的民主是一种有缺陷与不合理的民主

政府干预只能起负面作用

公共选择理论的缺陷

理性人假设的片面性塔洛克的革命模型

完全寄希望于规则与制度

某些结论过于极端片面公共选择理论几个浅显论点的介绍

1、公共产品与“逃票乘车”

30二、博弈论

一种多人利益冲突、相互影响的决策理论。

定义：关于相互依存中理性行为的研究。属于常用的数学分析方法

简单举例：

囚徒博弈

B囚徒

坦白抵赖

A囚徒坦白-8，-80，-10

抵赖-10，0-1，-1

对于A，B任一囚徒其最优策略是坦白。这就是一种均衡状态，学术上称其为纳什均衡。

它反映的是个人理性与集体理性的问题，如石油输出国组织、公共福利事业等。二、博弈论

一种多人利益冲突、相互影响的决策理论。

定义：31智猪博弈

类似童话中有一大一小两只聪明的猪，住在一个自动化的猪圈中，猪圈的一端是食槽，另一端是投放饲料的一个杠杆，踩一下杠杆会有10个单位的饲料进入猪食槽,但是谁踩杠杆要付出2个单位的成本。两只猪跑动的速度一样，但大猪吃食快（7：3）。

小猪

踩等

大猪踩5，14，4

等9，-10，0

大猪的最优策略——踩，小猪的最优策略——等。

这是一种多劳不多得的问题，类似股份公司的大股东与小股东的关系问题，还有市场上的大企业与小企业的新产品研究开发问题。一个村庄两户人家，一个很富，一个很穷，村路不好走，谁来修路呢？制造大猪对推动经济发展有好处。智猪博弈

类似童话中有一大一小两只聪明的猪，住在一个自动化32静态，动态博弈，和不完全信息下的博弈

前面的例子是参与博奕的双方同时决策，没有先后的反应时间，这是静态博弈，而实际当中常常是根据对方的行动来决定自己的行动，先行动者也要考虑自己的行动会对后者有什么影响，后者将会如何行动，这属于动态博弈。

这里所说的还是所有参与者都知道博奕的规则、博奕的结构和各方的偏好与状态，在许多情况下（常常是多数情况下），这一点实际上并不成立，参与各方的信息并不完全和不充分，这就构成了不完全信息下的博弈问题。

斗鸡博弈的例子乙

进退

甲进-3，-32，0

退0，20，0静态，动态博弈，和不完全信息下的博弈

前面的例子是参与博奕33博弈理论是分析多方决策之间关系的工具，通常在公共管理领域用作分析相关利益者之间的均衡，成为制定管理策略的方法。

目前国内常见到的博弈分析应用如：

政策与制度设计分析

竞争与合作分析

交通控制与诱导

冲突与谈判模型

政府与企业关系分析

国际关系与经济贸易分析博弈理论是分析多方决策之间关系的工具，通常在34三、委托—代理理论

信息学科与经济学科的交叉产生了信息经济学，它首先提出了不完全信息假定，即信息是不完全的。同时由于信息的不完全导致交易双方所得到的信息是不对称的，这种不对称可能使合同难以成立，最终丧失市场有效运作的基础。代理理论就是在此基础上提出了研究和建立不对称信息下“委托—代理”关系的激励协调机制，其基本原则就是激励相容（激励兼容）。所以代理理论是研究如何指导代理关系优化设计的一种理论。

代理理论的前提是：

1、委托人与代理人的目标不同。

2、委托人与代理人各自掌握的信息不对称。

3、信息是可以购买的。（获得信息是要花成本的）

代理理论要解决的问题是：

设计和建立一种能够有效保证代理人的行为符合委托人利益和愿望的激励机制（通常是合同），明确代理人的责任和利益，从而实现委托人的利益最大化。三、委托—代理理论

信息学科与经济学科的交叉35代理问题举例：

高校教师的工资

计时还是计件？固定工资？

月光下的操作工

谁做监督者？

我们再简单肤浅的谈论实际中的代理关系博弈问题：

车主与出租车司机的代理关系与利益均衡

不完全监督下的最佳方案—高校公司的代理关系与利益均衡

公共管理领域谁是委托者？谁是代理人？

委托者与代理人的位置转换现象——是谁侵害了对方的利益

如何设计委托者与代理人之间的代理机制。

寻找解决公共管理问题的激励兼容方案代理问题举例：

高校教师的工资

计时还是计件？固定工资？

36四、交易成本理论

交易成本可以被定义为进行交易活动所投入的资源的价值度量。

其它的主要概念是：

单位交易成本——平均每实现一次交易服务所支付的成本。

边际交易成本——为多提供一次交易服务所支付的成本。

交易的效率——交易成本与交易效用之比。

利用交易成本的概念，我们可以从企业、市场或政府等多种提供公共产品的交易方式中选择单位交易成本最低者。

利用边际交易成本的概念，我们可以发现不同交易方式之间的界限在哪里，还可以得知，随着交易次数的增长（期限的延长）交易的成本呈上升还是下降的趋势。

四、交易成本理论

交易成本可以被定义为进37通过对交易效率的分析，可以判断某些公共产品是由市场提供好还是政府自己组织生产好。有些时候，虽然通过市场交易方式可以引入竞争从而导致降低成本，但是交易过程本身的费用如果太高的话，反而是一种不明智的选择。

建立良好的社会诚信系统能有效的降低社会经济活动的交易成本。

金融体制改革、市场活动的法制化建设、经济结构的调整都能直接影响市场的交易成本。

公共管理活动能有效的影响社会经济活动中的交易成本，从而也对社会经济效率产生重要影响。

政府投资与政府财政同样存在交易成本问题，降低交易成本也是政府行政管理需要考虑的方面。

政府有责任在社会经济系统中建立与维护降低交易成本的机制。通过对交易效率的分析，可以判断某些公共产品是38五、社会资本理论（社会资本概念）

社会资本理论是上个世纪80年代末由西方学者提出的概念，经十余年的发展，开始受到人们的重视。

1、什么是社会资本？

社会资本的概念非常复杂，各派学者意见不同。但是大家都认为其对于社会发展与公共管理具有十分重要的意义。

A社会资本是有别于货币资本、人力资本，存在于社会结构之中，它为社会结构之间的行为者进行交易与协作等特定活动提供便利的资源，它包括规范、信任、关系、网络和惯例等形式。

B社会资本是指社会组织的那些可通过促进协调行动而提高社会效能的特征，比如信任、规范及网络。

C社会资本的现代定义是能带来共同收益的社会规范和网络。五、社会资本理论（社会资本概念）

社会资本理论39D社会资本是指在国家权利之外，通过民众自由地将个体人力资本进行有机的社会结合而生成，能够促进一个国家经济持续增长的社会关系结构和社会心理结构。大致可包括：合作性企业和自愿性社团组织、畅通和谐的横向交往网络、民主自治的社会契约、互相信任的心理认同、互学共进的竞争合作心态。

2、社会资本的作用

社会资本雄厚的国家，经济与社会的发展就比较迅速；社会资本薄弱的国家，经济与社会的发展则比较迟缓；而社会资本缺乏的国家，也就是个体人力资本的能量由于劣质社会关系和劣质心理关系结构而被压抑，被消磨的国家，经济与社会的发展不仅停止，还可能倒退。社会资本的有无、多少已经成为一国能否迅速发展的必要条件。

(1)降低交易成本

(2)优化资源配置

(3)提升行为主体的行动力与执行力

(4)强化社会自组织能力D社会资本是指在国家权利之外，通过民众自由地将个体人力资本40

3、我们应该如何培育提高社会资本

中国社会资本的积累首先应从构建社会资本的自组织系统做起。

民众在自组织过程中逐步建立民众自治规则系统——社会规范。

培育民众之间的互相信任关系，是中国民众社会资本培育的第三方面。

建立民众互学共进心理系统是中国社会资本积累的第四个方面。

政府与公共管理者在提高社会资本方面应承担重要的责任。

3、我们应该如何培育提高社会资本

中41欢迎同学们参加天津大学MPA学习！

天津大学管理学院

天津大学公共管理学院

公共管理研究所

王世彤

wangst@欢迎同学们参加天津大学MPA学习！

天津大学管理学院

天津42

公共管理硕士MPA核心课程

公共管理学

1、公共管理学在整个课程体系中的地位

2、为什么选这本教材？

3、本课程体系的基本思路

主要参考书

«公共管理学»张成福、党秀云著人大出版社

«公共管理学»陈振明主编人大出版社

«行政组织管理»吴刚著清华大学出版社

«公共行政学»竺乾威主编复旦大学出版社

«新有效公共管理者»（美）史蒂文•科恩

威廉•埃米克著人大出版社公共管理硕士MPA核心课程

43

第一章绪论

第一节公共管理与公共管理学

一、什么是公共管理？

常见的几种公共管理的定义

1、新途径说

公共管理是由公共行政发展而成的一种新途径，它是以传统的行政管理为框架体系，以企业管理和一般管理的方法作为工具。所以，公共管理是公共行政的发展与延续，是公共行政的一个分支。

2、新方法说

公共管理是公共行政领域中的一部分，主要是涉及行政方案设计、组织重建、公共政策与规划、预算制度、财务管理、人力资源管理以及各种的方法与艺术。

3、新整合说

公共管理是对行政的一般方面进行整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。

444、新概念说

公共管理是比公共行政更大的概念，不仅包含公共行政，还包含非行政的公共服务系统。因此从公共行政到公共管理不仅是范围的扩大，而且其理论、功能和方法都将被大大拓展。

以上四种是对比公共行政而言的定义。

5、公共管理就是各种各样的对公共事务的管理

公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。（入学考试大纲）

6、我们比较倾向的定义是4与5的综和。

公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供公共产品（服务）中所进行的管理活动。（北大陈庆云教授）

本定义的主要内涵：

★强调了公共管理与以营利为目的的企业管理的区别。

★突出了公共管理与公共行政所涵盖的范围不同。

★指出公共管理与公共行政在管理的主体上以及主客体之间的关系不同。

★公共管理实施的方法与过程与公共行政有所不同。4、新概念说

公共管理是比公共行政更大的概念，不仅包含公共行45国家研究生专业目录

门类一级学科二级学科

管理科学与工程

管理学工商企业管理农林管理

公共管理行政管理

┇

┇社会保障

┇

┇国家研究生专业目录

门类46欧文.休斯论述的行政与管理在概念上的区别

行政管理

注重程序，范围与过程注重程序与过程，更注重结果

强调服从命令强调实现目标的责任

严格的层级观念相对淡化的层级观念

命令和指挥人们实现公组织和指导人们实现公共服务

共服务

需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理领域中发挥着主导作用。欧文.休斯论述的行政与管理在概念上的区别

47二、公共管理学

公共管理学是一门研究公共管理的学科

依据陈庆云教授的定义可以说：

公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性很强的学科。

与行政学相比，公共管理学主要具备以下特征：

1、全新的理论框架

2、更广泛的综合性

3、高度的实践性和可操作性

4、系统的学术性和规范性二、公共管理学

公共管理学是一门研究公共管理的学科

依据陈庆48三、公共产品的概念

公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他性的）。

世界银行97年发展报告中的定义：

公共产品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该产品的消费之外。

如果我们能够把服务也看作是一种无形的产品的话，公共服务也就被包含在公共产品之内了。

由此可见，公共产品的特征主要是：

1、公共产品消费的非竞争性。

2、公共产品消费的非排他性。

3、公共产品提供的自然垄断性。三、公共产品的概念

49公共产品的主要分类：

1、按照满足非排他性的程度分为：

严格满足非排他性的“纯公共产品”

不能严格满足非排他性的“准公共产品”

2、按照满足非竞争性的程度分为：

严格满足非竞争性的“纯公共产品”

不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品”

3、按照公共产品本身的特性分为：

有形的产品——硬公共产品

无形的产品——软公共产品

4、按照公共产品的提供范围不同分为：

全国性公共产品

地方性公共产品公共产品的主要分类：

1、按照满足非排他性的程度分为：

50

第二节从行政管理理论到新公共管理理论

一、从原始社会到封建社会的行政

行政管理是从国家的诞生开始的。

原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、纯朴的自然式管理。

原始氏族管理的三大特点：

1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族大会决定。

2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤换。

3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。

“没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”第二节从行政管理理论到新公共管理51在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构

奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上，有着强烈的人身依附色彩。

“普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。”

中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。

春秋时代的官吏监察制度

汉朝的官吏选拔制度

宋朝的科举考试制度

中国封建社会中成长的管理思想

资治通鉴贞观政要孙子兵法

二、传统行政管理理论（行政学）

现代意义上所谈论的行政学与行政管理是一百多年前诞生于西方社会。

十九世纪西方的行政管理现状

黑暗时代与政党分赃制在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构

奴隶社会52十九世纪美国的“城市机器”与“城市老板”

纽约州的特威德集团

匹茨堡皇帝威廉芬

波士顿沙皇马丁.卢马克

费城国王詹姆斯.麦柯玛尼斯

传统行政管理理论的三个阶段性标志

1852年英国«关于建立英国常任文官制度的报告»

伍德罗.威尔逊的«行政学研究»

韦伯的理想官僚组织理论十九世纪美国的“城市机器”与“城市老板”

纽约州的特威德集53«行政学研究»中的重要观点：

行政独立于政治之外

民选政治家负责制定政策，职业行政部门执行政策。

“需要注意的最重要的一点是这样一条真理，它有幸已经被我们的文官制度改革家做了如此广泛的坚决宣传。这条真理是行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构。”

“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”

学习十八世纪中期普鲁士的行政官僚机制

“我们引进了大米，却无须使用筷子”

值得指出的是，“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任而严重混淆”事实上的政治与行政分离是一种神话。«行政学研究»中的重要观点：

行政独立于政治之外

民选政治54韦伯的理想官僚组织理论主要观点:

以理性的、正式规定的法律制度规范为权威中心实施管理。

1．在劳动分工基础上规定每个岗位的权力和责任，并把它制度化。

2．建立有序的等级职位系统，并以制度形式巩固下来。

3．明确规定职位对人应有能力的要求。根据技术资格挑选组织成员。

4．原则上所有人都服从制度规定，不是服从于某个人。

5.每个管理人员只负责特定的工作，拥有执行自己职能所必要的权力，权力要受到严格的限制，服从有关章程和制度的规定。

6．管理者的职业化。有固定报酬，谋求晋升的机会，忠于职守而不是忠于某人。

官僚制的优越性

个人与权力相分离

理性精神与合理化精神的体现

适合工业革命以来大型企业组织的需要

在韦伯理论中公职人员的状况韦伯的理想官僚组织理论主要观点:

以理性的、正式规定的法律制55传统行政管理理论其它的基础与来源

泰勒的科学管理理论

1．科学管理的中心问题是提高劳动生产率。

2．为了提高劳动生产率，需要挑选和培训第一流的工人。

3．要使工人掌握标准化的操作方法，标准化的工具、机器、材料和工作环境。

4．采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作。

5．劳资双方应变对立为合作，共同为提高劳动生产率努力。

6．把计划职能和执行职能分开，以科学工作方法取代经验工作方法。

7．实行职能工长制，细化生产过程管理。

8．管理控制中实行例外原则，管理人员只对例外事项(重大事项)保留处置权力。传统行政管理理论其它的基础与来源

泰勒的科学管理理论

1．56法约尔的一般组织理论

组织管理的14条管理原则

⑴劳动分工原则；

(2)权力与责任对等原则；

(3)纪律原则；

(4)统一指挥原则；

(5)统一领导原则；

(6)个人利益服从整体利益的原则；

(7)员工报酬原则；

(8)集权原则；

(9)等级系列原则；

(10)秩序原则；

(11)公平原则；

(!2)人员稳定原则；

(13)首创精神原则；

(14)团结合作原则。法约尔的一般组织理论

组织管理的14条管理原则

⑴劳动分工原5720年代以来西方政府行政管理确立的基本框架：

古典主义的经济理论——自由经济理论

三权分立的政治权力制衡结构

行政与政治分离的行政中立

官僚制行政组织（规制型行政组织）

20年代以来西方政府行政管理确立的基本框架：

古典主义的经58三、对传统行政管理理论的批评与新公共行政运动

从40年代到60年代期间一直没有停止过对传统行政学的批判

1、对政治与行政两分法的批判

对社会价值观念的反思----公平优先原则

在实践中实现不了的两分法神话回归政治学的口号

2、对忽视人的行为特点的批判

人际关系理论以及行为科学与泰勒管理理论之间的争论

3、对脱离社会环境背景的批判

市场失效问题凯恩斯主义的兴起

4、对僵化的官僚体制的批判

官僚制与民主制的冲突对公务员的非人性化要求

官僚制并没有预想的高效率关注投入和操作程序忽视产出与效果

在对传统行政管理理论批判的基础上逐步出现的新公共行政运动三、对传统行政管理理论的批评与新公共行政运动

从40年代到659在60年代前后，随着世界范围的政治潮流向左转，在行政管理领域形成的新公共行政理论运动

新公共行政运动的主要观点：

政府必须用看得见的手去干预经济

政府必须解决市场所不能自发调节的经济调控问题

行政与政治不能分离

社会不平等现象本身就是政治问题，行政要以社会公平为目标，公平优先原则，扶助弱者，关注穷人的愿望和福利主义。

过于僵化的官僚体制不能适应社会的发展

按照韦伯理论建立的大企业管理机构纷纷转型，分权化与增强弹性。适应快速变化比标准化更重要。

寻求解决问题的办法而不是恪守于制度体制

由于新公共行政运动缺乏系统和连贯性，未能确立自己的地位来取代传统行政管理理论，未能成为一个独立的理论发展阶段。在60年代前后，随着世界范围的政治潮流向左转，在行政管理领域60四、新公共管理理论

自80年代以来，出现的一种新的公共管理理论改革潮流，开始取代传统的行政管理理论成为主流。又称“管理主义”、“企业型政府理论”、“后规制型组织理论”、“后官僚制理论”、“新保守主义”。这种反传统的潮流很快占据上风，使持这种观点的政治人物上台执政。如撒切尔、里根等。

这种改革实践主要体现在以下几个方面：

1、缩小政府规模和缩减财政规模。

2、减少政府部门的权力。

3、改变行政组织的结构。

4、将部分政府职能和任务交由市场来承担。

5、国有资产私有化。

6、缩减社会福利，更多的公共产品改为有偿提供。四、新公共管理理论

自80年代以来，出现的一种新的61这种理论和改革产生的背景：

1、政府规模和财政规模多年来无休止的膨胀，社会不堪重负。

2、由凯恩斯主义兴起的政府对经济干预并未能有效促进经济增长。

3、由福利主义造成的社会负担过重和社会生产率下降。

4、官僚制的弊端越来越突出，使政府成为公众和媒体抨击的对象。

5、西方国家进入后工业时代和不断出现的重大的科学技术发展。

6、一些新的经济理论和管理理论的出现，“保守主义”势力抬头。

7、国际社会主义运动进入低潮。这种理论和改革产生的背景：

1、政府规模和财政规模多年来无62新公共管理理论内容众多、流派纷呈，众多的学者论点并不一致，目前很难确定一个唯一的理论体系。但其中比较一致的观点也很明确，主要包括：

1、强调变行政为管理。

◆改变行政人员只需要服从和执行的现状。行政组织也要有长期目标、长期战略，组织和个人都要承担责任。

◆突出服务意识，进而借鉴企业的顾客至上的观念。

◆从行政体制本身支持和推进社会民主进程。

◆强调分权化。

◆鼓励创新和变革。

2、突破传统官僚制（规制型组织）的束缚。

◆改变行政主体内部上下级关系。

◆在组织内部从集体主义转向个人主义。

◆重视人际关系。

◆灵活的人员流动。

◆建立有效的内部激励机制。新公共管理理论内容众多、流派纷呈，众多的学者633、强调明确行政组织的目标、责任和进行绩效考核。

◆目标与责任的层层落实。

◆对组织和个人建立可衡量的绩效标准。

◆注重对结果、效果、产出的控制。

4、在行政职能中引入市场机制，并且将更多的公共产品交由民营。

◆借鉴企业管理的理论、技术和方法。

◆注重提高效率。

◆突破自然垄断。

◆利用市场来实现资源优化配置。

◆公共组织内部也要引入竞争。

5、行政和公务员不能脱离政治。

◆公务员对政策、政治负责。

◆提高行政管理的透明度。

◆有效的监督机制。3、强调明确行政组织的目标、责任和进行绩效考核。

◆目标与责64目前理论界对新公共管理理论的批评：

1、公共管理与企业管理有着本质上的不同。

2、理论上的论证和实践中的效果不一致。

3、人不是经济动物。

4、增加了社会的不平等。

5、实践中不可能抛弃传统行政管理理论。

6、对公共组织和公共行政的抨击是不客观的。

为什么公共组织和政府更容易受到抨击？

1、环境因素的影响。

2、受到的束缚更多。

3、牵涉更大范围人们的利益。

4、成绩难以衡量，缺点显而易见。

5、安全有效的出气筒。

6、容易被监督、被瞩目。

7、社会民众参与意识的增强。目前理论界对新公共管理理论的批评：

1、公共管理与企业管理有65五、小结

通过本小节的介绍，提出以下几点请大家注意：

1、公共行政的变革及其理论的发展是与社会经济发展、技术进步密切联系的。

2、公共组织以及行政管理是与政治密不可分的。

3、从传统行政管理理论到新公共行政运动再到新公共管理理论并不是截然分开的、相互取代的阶段，而是不断改进、承前启后的过程。

4、与当前社会经济水平、社会政治体制、社会文化积淀相适应的公共管理模式才是最好的模式。

5、我们采用的“公共管理”的概念并非专指“新公共管理理论”。五、小结

通过本小节的介绍，提出以下几点请大家注意：

1、66第三节、中国公共管理改革思考

一、我国机构改革回顾

1、52年的第一次改革

仿苏体制中央集权政务院改国务院中央政府部门增加到81个

2、第二次改革57年至59年

精简和调整机构向地方下放权力对全面仿苏的反思。

3、第三次改革61年至65年

总结大跃进的失误，扭转宏观失控问题。全国进一步精简81万干部。

4、文革的冲击与拨乱反正66—78

文革中的非正常变动，国务院部门由79个减为32个。

76年以后拨乱反正，沿用50年代旧体制国务院逐步恢复到100个部门。

5、第四次改革82—85

三年体制改革任务，撤并机构裁减人员，解决副职过多问题。国务院部门减为61个，全国机关人员减少21万。分灶吃饭、实行利改税。第三节、中国公共管理改革676、第五次改革88年

转变政府职能，以经济建设为重点。向地方放权，向企业放权。

中央政府减少9700干部充实基层。

7、第六次改革93年

进一步解决政企不分，机构臃肿、脱离群众、效率低下等弊端。国务院部委改行业协会、部门由86个减为59个。全国精简200万人。

8、第七次改革98年

进一步转变政府职能，精简机构，调整权限，依法行政。国务院组成部门减少11个，大约精简一半的干部编制。

9、新一届中央领导的改革实践

二、存在的问题

1、需要转变的观念问题

▲不能完全排除个人利益

▲高官与普通人有相同的行为动机6、第五次改革88年

转变政府职能，以经济建设为重点。向68▲政府、官员、与人民的关系。

▲社会主义民主的思想基础

▲制度与机制是解决问题的根本

2、几个突出的问题

▲干部选拔制度

▲真实反映民众意愿的渠道

▲公共管理决策的规则问题

▲中国的利益集团

▲政府职能转换与政企分开

▲机构臃肿与吃饭财政▲政府、官员、与人民的关系。

▲社会主义民主的思想基础

69第四节、与公共管理理论相关的几个新理论

一、公共选择理论

公共选择理论的前提

丹尼斯.缪勒的定义：

公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单的定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。公共选择理论研究的方法仍然是使用经济学的方法。像经济学一样，公共选择理论的基本行为假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。

用经济学的方法分析政治问题。

选择什么？如何选择？

人类社会的两个市场论第四节、与公共管理理论相关的几个新理论

一、公共选择理论

70公共选择理论几个浅显论点的介绍

1、公共产品与“逃票乘车”

2、科斯定理

3、两党竞选的沙滩定律

4、寻租理论

其他论点

利益集团理论、官员效用最大化、多党竞争模型、政府失灵理论以及投票规则理论等等。

从公共选择理论中可以导出的结论

西方的民主是一种有缺陷与不合理的民主

政府干预只能起负面作用

公共选择理论的缺陷

理性人假设的片面性塔洛克的革命模型

完全寄希望于规则与制度

某些结论过于极端片面公共选择理论几个浅显论点的介绍

1、公共产品与“逃票乘车”

71二、博弈论

一种多人利益冲突、相互影响的决策理论。

定义：关于相互依存中理性行为的研究。属于常用的数学分析方法

简单举例：

囚徒博弈

B囚徒

坦白抵赖

A囚徒坦白-8，-80，-10

抵赖-10，0-1，-1

对于A，B任一囚徒其最优策略是坦白。这就是一种均衡状态，学术上称其为纳什均衡。

它反映的是个人理性与集体理性的问题，如石油输出国组织、公共福利事业等。二、博弈论

一种多人利益冲突、相互影响的决策理论。

定义：72智猪博弈

类似童话中有一大一小两只聪明的猪，住在一个自动化的猪圈中，猪圈的一端是食槽，另一端是投放饲料的一个杠杆，踩一下杠杆会有10个单位的饲料进入猪食槽,但是谁踩杠杆要付出2个单位的成本。两只猪跑动的速度一样，但大猪吃食快（7：3）。

小猪

踩等

大猪踩5，14，4

等9，-10，0

大猪的最优策略——踩，小猪的最优策略——等。

这是一种多劳不多得的问题，类似股份公司的大股东与小股东的关系问题，还有市场上的大企业与小企业的新产品研究开发问题。一个村庄两户人家，一个很富，一个很穷，村路不好走，谁来修路呢？制造大猪对推动经济发展有好处。智猪博弈

类似童话中有一大一小两只聪明的猪，住在一个自动化73静态，动态博弈，和不完全信息下的博弈

前面的例子是参与博奕的双方同时决策，没有先后的反应时间，这是静态博弈，而实际当中常常是根据对方的行动来决定自己的行动，先行动者也要考虑自己的行动会对后者有什么影响，后者将会如何行动，这属于动态博弈。

这里所说的还是所有参与者都知道博奕的规则、博奕的结构和各方的偏好与状态，在许多情况下（常常是多数情况下），这一点实际上并不成立，参与各方的信息并不完全和不充分，这就构成了不完全信息下的博弈问题。

斗鸡博弈的例子乙

进退

甲进-3，-32，0

退0，20，0静态，动态博弈