政策工具发展历史及其分类探讨

政策工具发展历史及其分类探讨内容摘要：兴起于2080年代的政策工具的研究到如今已经进入了它的高峰期，研究结果颇多；但不可否认，它还存在着不少问题，在关于政策工具的内涵、分类等众多问题上都没有个统一的看法，各学者们众口纷纭。借鉴了大量的资料，对大部分学者的观点进行了总结，对政策工具的发展历史和分类进行了简述。目的重要是对政策工具的相关知识有所了解，为进一步的研究做好基础工作。本文关键词语：政策工具；发展历史；内涵；分类1政策工具的发展历史及结果1.1国外政策工具的发展历史及结果对于政策工具研究最早是在20世纪50年代中期由达尔和林德布洛姆撰写的文章〔论现代国家采用的政治——经济技术〕中提出来的。但政策工具研究兴起于20世纪80年代。20世纪80年代初的时候，荷兰的吉尔霍德委员会便得出了下面结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的主要原因。所以，为了解决这个问题我们需要建立和发展一门政策工具理论并将之付诸理论。这时期最有影响力的著作要数1983年胡德的〔的工具〕。到了20世纪90年代及本世纪初，政策工具的研究得到了迅速地发展。当前，它已成为了现代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦点主题，同时也正在成长为一个新的学科分支。这一时期的代表作无非要数下面两本了：一是20世纪90年代初的盖伊·彼得斯和冯·尼斯潘主编的〔公共政策工具；对公共管理工具的评价〕；二是莱斯特·m·萨拉蒙主编的〔工具——新治理指南〕。其中笔者尤其要指出〔公共政策工具——对公共管理工具的评价〕一书，该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政策工具研讨会上的论文集，在诸多教学资料中较为全面地反映了当时政策工具研究的状态，是一本让我们更好地了解公共政策工具并做进一步研究的很好的参考书。根据上文知道西方政策工具的真正兴起与发展是在20世纪80年代之后，那么其原因有哪些呢?笔者借鉴了陈振民等学者的著作，将原因概述为下面四点：一是的管理和政策的履行是很复杂的，这就导致人们对政策履行工具的反思；二是此时西方一些福利国家相继失败，的工作效率低下，政策时常失灵，人们产生了了解政策失灵的原因和解决方案的强烈要求，而不少解决方案就存在于政策工具的理论之中；三是现代的社会科学领域的学者们开始重视理论与理论的严密结合，导致他们对工具性知识的更多地寻求；四是政策工具是政策科学研究领域的问题之一，政策科学本身发展到一定阶段，天然会将政策工具纳入研究重点之一。1.2国内政策工具的发展历史及结果在我们国家关于政策工具的研究是在本世纪初才渐渐被国内学者所看重的，所以说它在我们国家的起步较晚，属于新兴研究领域，天然所获得的结果也是有限的。据我们国家国家图书馆和北京大学图书馆藏文献进行检索发现，我们国家当前还没有真正意义上的政策工具专著，只要一本中文版译著，是由顾建光翻译〔公共政策工具：对公共管理工具的评价〕一书所得，于2007年1月由中国人民大学出版社出版。其余的结果重要是教学资料和论文。对公共政策研究进行介绍的教学资料笔者所知道的重要有：张金马主编的〔政策科学导论〕(1992年版)；张国庆主偏的〔现代公共政策导论〕(1997版)；陈振民主编的〔政策科学〕(1998年版)；陈振民编著的〔公共政策分析〕(包含2002、2003年两版)；陈庆云主编的〔公共政策分析〕(2006)；陶学荣主编的〔公共政策学〕(2006)；郭红玲主编的〔公共政策学导论〕(2007)；陈潭主编的〔公共政策学原理〕(2008)；严强主编的〔公共政策学〕(2008)等等。其中还有一本是2006年出版的由庞诗所译的豪特利和拉米什的〔公共政策研究——政策循环与政策子系统〕一书，其内容也有关于政策工具的介绍。至于论文也有数篇：2003年的重要是张成福的〔论治理工具及其选择〕；2004年的重要有陈振民的〔工具研究与管理方式〕；2005年的重要有卢霞的〔工具研究的新进展〕，徐程的〔工具视角：一种审视治理的新途径〕，王伟昌的〔新“治理〞范式与工具研究〕，储亚萍的〔论作为管理工具的合同〕；2006年的重要有陈振民的〔工具研究的新进展〕，吕志奎的〔公共政策工具的选择——政策履行研究的新视角〕，周奋进等的〔“治理工具〞的选择与行政行政制约〕，余瑶的〔现代中国工具选择刍议〕，朱喜群的〔论治理工具的选择〕；2007年重要有杨卫玲的〔公共信息；治理工具箱中最有效的“软工具〞〕；2008年姜国兵的〔对公共政策工具五大主题的理论反思〕，等等。2政策工具的内涵政策工具又称为治理工具，工具，国内外诸多学者都对其从不同的角度做了不同的定义，表述各异。国外重要有下面一些定义：尼德汉以为工具是“公共机构能够合法获得的统治可能性〞。霍格威尔夫以为“工具是行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的事物〞。林格林将工具定义为：“致力于影响和治理社会经过的具有类似特征的一系列政策活动〞。美国学者莱斯特和斯图尔特以为政策工具是政策履行的技术。澳大利亚学者欧文·e·休斯把工具定义为：“的行为方式，以及通过某种途径用以调节行为的机制〞。另一个美国学者萨拉蒙则以为工具是“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物〞。而豪利特和拉米什则指出，政策工具是赖以推行政策的手段，是在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。国内著名学者陈振民、张成福、陶学荣、严强等等都对政策工具的内涵作发表了自己的看法。有的以为政策工具是实现政策目的或结果的手段；有的以为政策工具指的是将其本质目的转化为详细行动的路径和机制，是治理的核心，没有政策工具，便无法实现的目的{有的则以为政策工具是“公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目的而采取的详细手段和方式的总称〞等等。从以上定义我们能够看出，固然各个学者对政策工具的定义千差万别，但这些定义都具体表现出了共同的基本属性一一公共政策主体在履行政策经过中，在达成政策目的中所采用的手段、方法和途径。结合这些定义，笔者以为政策工具是公共政策制订主体，尤其是执政和部门选择的并详细加以运用以履行公共政策，达成政策目的，进而解决政策问题的途径和手段。3政策工具的分类3.1政策工具的分类简介关于政策工具的分类，学者们也是由于角度不同众说纷芸，表述各异。综合起来有下面一些分类结果：荷兰经济学家科臣(另一表述为德国经济学家基尔申)最早试图对政策工具加以分类。他关注的是一系列履行经济政策进而获得最优化结果的工具。他整理出了64种工具，但是只是列举，并未作系统化的分类。美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人对这些工具进行了广泛的分类，以为能够分为规制性工具和非规制性工具两大类。萨拉蒙在前人研究的基础之上又加上了开支性工具和非开支性工具两种类型。胡德相比较前几位学者来说提出了稍显系统化的分类框架，他以为所有的政策工具无一例外的都会使用到下面四种资源中的任一种或几种。这四种资源是信息、权威、财力和可利用的正式组织。麦克唐纳和艾莫尔则根据工具所要求到达的目的将之分为四类：命令型工具、鼓励型工具、能力建设型工具和系统变迁型工具。施耐德和英格拉姆等人的分类与之有些类似，他们以为政策工具可分为鼓励型工具、能力建设型工具、符号与奉劝型工具和学习型工具四类。有名政策分析家狄龙将政策工具分为法律工具、经济工具和沟通工具三类。这种分类方法在西方比较受推崇。另一种更新近的三分法是管制性工具、财务鼓励工具和信息转移工具。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什根据政策工具的强迫性水平将政策工具分为强迫性工具、自愿性工具和混合性工具。此种分类方法在诸多方法中更具解释力、更合理，鄙人文，笔者将对之进行具体介绍。加拿大政策科学布鲁斯.德林和理查德.菲德也是根据政策工具的强迫性水平将工具分为自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者强迫水平最低，而后者强迫水平最高。这种分类为政策工具分类具体表现出与社会之间的关系做了基础性的奉献。欧文.e.休斯以为的干涉都能够通过供给、补助、生产和管制这四方面的经济手段得以实现。林德和彼得斯则以为政策工具是多元化的，它们能够包含命令条款、财务补贴、管制规定、征税、劝戒、权威和契约。奥斯本和盖布勒在〔改革〕一书中将政策工具比作是“箭袋里的箭〞，并将之分为下面三类：传统类工具、创新类工具和先锋类工具。e·s·萨瓦斯以为政策工具有效劳、间协议、契约、特许经营、补贴、市场、用户付费、志愿效劳等等。以上是西方对政策工具的大致分类情况，接下来我们看一下国内重要的分类情况。国内学者的分类总结起来重要有三种，一种是张成福在〔公共管理学〕中的分类，他参与的水平将政策工具分为部门直接提供财贿与效劳、部门委托其他部门提供、签约外包、补贴或补助、抵用券、经营特许权、贩售特定效劳、自我协助、志愿效劳和市场运作。第二种是陈振民的分类，他以为政策工具可分为三大类：市场化工具、工商管理技术和社会化手段。最后一种是陶学荣的分类，他将政策工具则分为：经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具五类。3.2政策工具分类的不足和困难(1)不足。固然许多学者对在政策工具分类上做出了尝试，关于这方面的结果也不少，正如上文所述的那样。但是我们不得不成认政策工具的分类仍然存在不少问题。有的分类太过于广泛不够详细，进而不便操作。比方说林德布洛姆等人作出的分类。有的分类选用的是列举法，太过于详细。最大的弊端是难以穷尽，不科学严谨。有的分类没有互相区别、互相排挤。有的分类又太重视借鉴企业的分类了，进而有忽视“公共性〞的嫌疑。有的分类对诸如会谈、说服等非正式工具没有加以看重。(2)困难。政策工具分类有以上的众多困难，是有其原因的，这些原因可以以说是如今政策分类不可避免的困难。笔者以为大致有下面几点：一是政策工具自己包括的内容太丰富了，以致于不同类别之间有时互相穿插。二是我们在研究政策工具时往往处在静态的角度，这样容易导致我们分类方式的僵化。三是政策工具分类研