农产品国际贸易：9农业补贴政策的经济效应

9农业补贴政策的经济效应本章主要内容：农业补贴政策的经济效应中国粮食补贴的经济影响9.1农业补贴政策的经济效应

在国内，农业补贴作为保护本国农业生产者利益、增加消费者福利及稳定国内经济的重要政策工具，已越来越受到我国政府的关注。国际上，随着关税、配额等传统的贸易保护措施正受到越来越多的限制。而作为一种新型的、极具隐蔽性的政策工具，补贴开始在国际贸易中逐渐盛行。

9.1农业补贴政策的经济效应

绿箱政策黄箱政策蓝箱政策出口补贴1、由公共或财政开支所提供的一般性生产服务。其内容为：农业科研；病虫害控制；农业科研人员和生产操作培训；技术推广和咨询服务；检验服务；市场促销服务；农业基础设施建设2、为保障粮食安全提供的储存补贴3、国内食品援助4与生产不挂钩的收入补贴5、收入保险计划6、自然灾害救济补贴7、农业生产者退休或专业补贴8、农业资源储备补贴9、农业结构调整投资补贴10、农业环境保护补贴11、地区援助补贴1、农业投入品补贴。包括：种子、化肥、农药、机械、灌溉等2、价格支持3、农产品营销贷款补贴4、面积补贴5、牲畜数量补贴6、某些有不同的贷款计划限产计划补贴(黄箱政策向绿箱政策过渡中，在限产计划下对农业的一直直接支付。因对生产和贸易扭曲作用有限，因而免于削减承诺)为鼓励出口根据出口数量给予一定的补贴。（发达国家2013年底前逐步取消出口补贴）注：WTO框架下，农业补贴具有两层含义：一是广义农业补贴，即绿箱补贴措施；二是狭义农业补贴或称为保护性农业补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式的补贴，即黄箱补贴措施。9.1农业补贴政策的经济效应

一、农业补贴经济影响概述

从价格形态看，农业补贴总是表现为一种影响生产者或消费者的转移性支付。为便于分析，把农业补贴的量值简化为政府为促进某一行业或某一利益群体的变化而支付的市场均衡价格与实际价格的差额，我们称之为价格补贴。可用图1表示：（财政支出按其经济性质区分，即按照财政支出是否能直接得到等价的补偿进行分类，可以分为购买性支出和转移性支出。

其中转移性支出是指政府按照一定方式，将一部分财政资金无偿用地、单方面转移给居民和其他受益者，主要由社会保障支出和财政补贴组成。

财政补贴是国家为了实现特定的政治经济目标，由财政安排专项基金向国有企业或劳动者个人提供的一种资助。补贴的范围涉及到工业、农业、商业、交通运输业、建筑业、外贸等国民经济各部门和生产、流通、消费各环节及居民生活各方面。）

9.1农业补贴政策的经济效应

P＊、Q＊为均衡价格和均衡数量，P1为政府采取补贴后的实际市场价格，即政府支持价格。由于政府补贴，消费者购买农产品所支付的价格与生产者出售农产品所获得的价格都是P1，这一价格高于市场的均衡价格P＊，所以生产者会扩大生产规模，增加市场供给量；消费者减少市场需求量，结果出现Q1－Q2的产品剩余。面对剩余，一般的处理结果是政府收购。P1P＊Q2Q＊Q1DS

图1：农业补贴经济效应9.1农业补贴政策的经济效应

可见，当对农产品实行某种价格补贴后：一是减少了农产品的消费，减少了消费者的效用；二是增加了政府的财政支出，不利于改善财政状况；三是促进了农产品生产，但能否增加农民收入还有待进一步考察。9.1农业补贴政策的经济效应

二、生产者价格补贴的经济效应（一）封闭条件下的生产者价格补贴

1、在封闭经济条件下，如果政府采取了某种价格补贴，使得实际市场价格高于市场均衡价格，但又由于政府采取了某种措施，或者是自然灾害等一些其他因素，结果未出现实际市场供给大于市场均衡供给的情况，则补贴会造成社会福利的净损失。如图2所示：9.1农业补贴政策的经济效应

当价格为p*时：消费者剩余为：a+b+e生产者剩余为：f+c当价格变为p1时：消费者剩余为：e（a+b为减少部分）生产者剩余为：a+f（因为此时价格为p1，供给曲线以上，价格线以下为生产者剩余，此时需求量只有Q1）因此社会福利损失为：(a+b+c+f+e)-(e+a+f)=b+cP1Q＊P＊Q1abc

图2：供给不变时补贴的经济影响fe9.1农业补贴政策的经济效应

2、价格补贴促进了农产品供给增加时，同样会造成社会福利的损失，而且这种损失可能会更多。见图3：

当价格由P＊上升到P1以后，如果农产品的供给增加到Q2，则相对于价格P1时的市场需求Q1而言，生产者会有Q2－Q1的农产品数量卖不出去。这时，消费者剩余的减少同样是a＋b部分，而对生产者而言，由于产品并不能够全部实现，因此要考虑图中d部分（即由Q1Q2AB围成的面积）的净成本损失。当生产量为Q2时，生产总成本为g+d（g部分成本因为产品可以卖出，所以抵消；d部分成本因为产品卖不出，所以要自己承担）因此，社会福利总损失为b＋c＋dP＊Q1Q＊abcABC

图3：供给增加时补贴的经济影响dQ2P1DSOg9.1农业补贴政策的经济效应

(二)开放背景下补贴效应与社会经济福利就保护国内产业政策目标而言，向生产者发放补贴也可以获得与贸易保护措施完全相同的效果，但是，与关税或配额不同，补贴对消费者与整个社会的经济福利的影响有所不同。通过补贴形式的国内农业保护措施与通过贸易保护措施对生产者的保护效果是完全相同的，但对消费者剩余却会产生不同的影响，结果是补贴所引起的社会福利净损失相对较小。但现实中，纳税者一般对增税反感，而对贸易保护则较容易接受，主要是后者是一种普通国民难以察觉的隐性负担。9.1农业补贴政策的经济效应三、消费者补贴的经济效应

对消费者的补贴往往意味着对生产者的负补贴，这在农产品供给不足的国家或农产品供给不足的时期常常采用。如我国曾经实行过粮食定购制度，实际上是通过强制性压低农产品价格来对消费者补贴。9.1农业补贴政策的经济效应

PePaPhABEQeQa

图4：消费者补贴的经济影响SD

如图4，假定农产品均衡价格为Pe,

政府因考虑生产者的利益，制定的收购价格为Pe；政府也会考虑消费者利益，给消费者PePa的补贴。这样，一方面消费者在购买价格为Pe的农产品时，其实际的支付价格为Pa，因此对农产品的需求量扩大到了Qa，另一方面，由于生产者接受的价格是Pe，因此对农产品的供给量仍然为Qe。因此，对消费者实行补贴会产生两种结果：其一，生产者剩余不变，消费者剩余增加EPePaB部分，政府实际补贴额为APePaB面积部分，社会福利净损失为ABE面积部分。其二，对消费者补贴引起市场需求量的增加，生产者由扩大生产的内在冲动，当生产者产量超过Qe时，生产者就可以以更高的价格Ph出售其产品，造成价格双轨制。9.1农业补贴政策的经济效应

四、农业投入品补贴的经济效应

如果补贴是以降低生产成本为目的而对投入的生产要素进行补贴，则这种补贴被认为是投入品补贴或投入要素补贴。在封闭经济条件下，对农业生产投入品进行补贴时，会降低农业生产成本，从而使农业生产者的边际生产成本曲线，即供给曲线向右下方移动，从而使得市场均衡供给量增加，市场均衡价格下降。见图5.9.1农业补贴政策的经济效应

P1P2Q1Q2ASCEBDS1

图5：封闭经济下投入品的经济影响

当对1单位农业生产投入品给予相当于AB的价格补贴后：单位生产者成本下降AB，于是供给曲线由S下移到S1；生产者供给量由Q1增加到Q2；市场均衡价格由P1下降到P2。此时，相应的：消费者剩余增加AP1P2E部分；生产者收益的变化量为CEQ2Q1－AP1P2C。当需求弹性很小时，这一变量为负，生产者实际收益减少，出现“增产不增收”现象；当需求弹性很大时，这一变量为正，生产者实际收益增加，出现“增产增收”现象。现实中农产品需求弹性很小，因此，这样补贴的结果往往是“谷贱伤农”。9.2中国粮食补贴的经济影响一、粮食补贴的必要性和意义

（一）粮食的概念范围

1、联合国粮农组织关于粮食的定义联合国粮农组织(FAO)的粮食概念是指谷物，即小麦、玉米、稻谷三大类。

2、我国粮食的定义我国关于粮食的概念有广义和狭义之分：狭义的粮食是指谷物类，主要有稻谷、小麦、玉米、大麦和高粱等，与联合国粮农组织的定义一致。广义的粮食是指谷物类、豆类和薯类的集合。我国国家统计局在统计全国粮食产量时采用的是广义的粮食概念，按照国家统计部门的统计指标解释，我国粮食包括稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子、薯类、豆类以及其他杂粮。9.2中国粮食补贴的经济影响根据政府相关法律，美国政府对小麦、玉米、高粱、大麦、稻谷、燕麦、黑麦等7种主要粮食制定支持价格，进行宏观调控与重点管理。大豆和薯类不计入粮食。日本《粮食管理法施行令》中规定粮食为：米谷、大麦、裸麦、小麦等。可见，联合国及世界各国关于粮食概念的定义有以下特点：（1）粮食定义基本包括了一国生产和消费的主要粮食品种；（2）从粮食补贴政策出发，各国对粮食的界定侧重不同；（3）随着人们消费习惯及经济发展水平等因素的变化，粮食概念是不断变化的。9.2中国粮食补贴的经济影响（二）粮食补贴政策内容粮食补贴政策，指国家为实现其经济利益、保障国家粮食安全以及粮食产业发展目标，而对粮食生产、分配、流通和消费等方面进行补贴而制定的规范和准则，其实质是协调社会不同利益群体之间的关系。从社会生产过程来考虑，粮食补贴政策大致可以分为粮食价格补贴政策、粮食生产补贴政策、粮食流通补贴政策、粮食消费补贴政策、粮农收入补贴政策等几个方面，它们之间互为条件，相互衔接。不同的社会发展阶段，粮食补贴政策侧重的方面也各不相同，它总是随国家粮食存在的各种问题而变化。9.2中国粮食补贴的经济影响

（三）粮食补贴的重要意义

1、粮食产业特性决定。粮食产业是基础产业，具有弱质性；粮食较小的需求弹性和较大的供给弹性的不对称，致使粮食供需平衡容易失调，易引起市场价格的波动，比较利益低下；分散经营、规模较小的单个传统农户，这些粮食生产主体在国际市场竞争中处于弱势地位。

2、世界许多国家特别是发达国家普遍采取了粮食补贴政策来保护和支持粮食产业。

3、我国粮食总产量连续下降，已由1998年的5.12亿吨跌至2003年的4.31亿吨（安全警戒线为4.85亿吨）。9.2中国粮食补贴的经济影响二、我国粮食补贴政策演变及特点（一）政策演变

中国国有粮食系统自1952年成立的中央粮食部开始建立，在此基础上逐渐发展完善。

1、第一阶段是对粮食消费者补贴阶段（1953～1993）。在这一阶段中国处于工业化发展初期，粮食消费者尤其是城市居民作为工业的主要力量，保护他们的利益成为现阶段的主要任务。为达到这个目标，这一阶段相继实行了粮食统购统销政策并在1957～1961年三次提高收购价对消费者进行明补，1978～1990年利用粮食购销差价补贴对消费者进行暗补，之后在1991～1993年通过粮食购销同价、价格补贴取消减少消费者补贴。9.2中国粮食补贴的经济影响

2、第二阶段是对粮食生产者进行间接补贴及对粮食流通部门进行直接补贴阶段（1994～2003）。

1993年2月，中国开始实行粮食购销价格改革，逐步放开粮食购销价格，建立粮食保护价制度，保障粮食生产者利益。总的来说，粮食保护价起到了对农民补贴的效果，但不可避免的也出现诸如补贴效率低下、粮食积压等弊病。同时，这一阶段在这些粮食补贴政策和措施的执行过程中，粮食流通部门享受到了直接补贴，从而产生了巨额的粮食企业运营成本，给国家带来了沉重的财政负担。9.2中国粮食补贴的经济影响1998年我国正式确立了旨在保护农民根本利益的粮食保护价收购制度，以保护粮农利益。将巨额资金补在流通环节并没有发挥预期的效力，效率低下，致使国家补贴总额的连续增加与粮农收益的持续走低形成了巨大的反差。实际上，这种价格支持与补贴政策低效的运作结果同样也曾出现在欧美等发达国家。据经合组织测算，发达国家价格补贴政策的效率仅为25％左右。据财政部测算，中国粮食价格补贴的效率仅为14%，即国家补贴100元，农民只能得到14元。因此，世界上已有许多国家开始由价格支持的间接补贴转向直接收入补贴。9.2中国粮食补贴的经济影响2001年国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》提出了“进行将补贴直接补给农民的试点”。自2002年安徽省和吉林省率先进行粮食直接补贴试点以来，2004年粮食补贴改革己经在全国29个省区范围内展开。7.2中国粮食补贴的经济影响

3、第三阶段是对粮食生产者直接补贴阶段（2004至今）。通过一段时间的探索和试点后，中国于2004年开始大规模实行以直接补贴方式为主的粮食补贴政策。目前中国已初步形成以对粮食生产者直接补贴、农资综合直接补贴为主要内容的收入补贴和以良种补贴、农机具购置补贴为主的专项生产性补贴以及粮食最低收购价政策相结合的现行粮食补贴政策体系，各项补贴政策均已取得一定成效。9.2中国粮食补贴的经济影响2006年在粮食直接补贴基础上实施了对种粮农民的农资综合直接补贴政策。2007年中央1号文件提出，要继续加大对种粮农民农资综合直接补贴力度，中央财政在继续保持去年120亿元农资综合直接补贴资金不变的基础上，又新增156亿元，加大对种粮农民的农资综合直接补贴力度。同时，2008年粮食直接补贴资金也比上年预计要增加约9亿元，增长到151亿元以上，实现了2008年中央一号文件要求的各地粮食直接补贴资金要达到当地粮食风险基金规模50%以上的目标。9.2中国粮食补贴的经济影响（二）粮食直补政策特点近年来，由于受WTO规则约束，粮食直接补贴政策慢慢开始在世界范围内普及开来。这种补贴方式因其较高的补贴效率和较小的市场扭曲而受到发达国家的青睐，各国先后引入粮食直接补贴政策，因此该补贴方式逐渐成为农业保护和支持政策的主要方式。中国在粮食保护价之后开始实行以直接补贴农民为主要形式的现行粮食补贴政策。9.2中国粮食补贴的经济影响

9.2中国粮食补贴的经济影响

1、粮食直接补贴（1）补贴方式。在中国的粮食补贴政策中，粮食直接补贴政策执行最早，影响较大，补贴方式主要有按农业计税面积补贴、按粮食实际种植面积补贴、按计税常产补贴、按粮食生产者出售商品粮的数量补贴四种。因地区差异而各不相同，如河南、湖南等省采用的是计税面积补贴，甘肃、内蒙等省则是按照计税常产进行补贴，按照实际种植面积进行补贴的主要是江苏省，江西、新疆两省主要按农民出售商品粮数量进行补贴

9.2中国粮食补贴的经济影响（2）补贴力度和补贴对象部分省区执行粮食直接补贴政策时实行普惠制，即进行平均补贴，无论大农户还是小农户，无论种植何种粮食作物，无论产量高低，广大农民都能根据相同的补贴标准享受到粮食补贴带来的利益。但有少数省市是根据农户种植粮食面积的规模，将补贴向种粮大户倾斜，如上海规定：对水稻种植规模在5亩以下（含5亩）的每亩补贴60元；5—15亩（含15亩）的每亩补贴70元；15亩以上的每亩补贴80元；浙江省在2008年的相关粮食补贴政策中规定全年稻麦种植面积20亩（含）以上的种粮大户可享受双倍补贴。9.2中国粮食补贴的经济影响（3）补贴资金来源及分配

粮食直接补贴资金来源于以前的粮食风险基金，是把原来补在流通环节的资金直接补给农民，主要由中央和地方共同承担。由于各地风险基金的不平衡，各地农民的补贴额也有很大差别。2007年中央一号文件规定各地粮食直接补贴资金要达到当地粮食风险基金规模50%以上的目标。9.2中国粮食补贴的经济影响

2.良种补贴（1）良种补贴方式根据不同地区和作物的特点采取了直接补钱、招标补种等不同方式，初步形成了一套相对规范的资金发放方法。其中水稻按《水稻良种推广补贴资金管理暂行办法》文件规定执行，其中水稻良种推广补贴资金实行直接补贴方式，按面积直接发放到种植良种水稻的农户。对于通过国家或省级审定，有市场需求的粮食种子(不含水稻)的补贴方式则按照《农作物良种推广项目资金管理暂行办法》规定执行，供种单位由省级农业部门会同财政部门统一组织公开招标确定，然后由供种企业按招标品种和价格根据粮食种植面积向农民提供优良品种,按照核定的推广面积，通过供种单位对种植农作物良种的农户（含农场种粮职工）进行补贴。9.2中国粮食补贴的经济影响

（2）补贴品种和补贴范围

据农业部资料数据显示：截至2007年，良种补贴品种已经由高油大豆一种作物扩大到优质专用小麦、专用玉米、水稻、高油大豆、棉花和油菜等几种作物，补贴面积由1000万亩到4.51亿亩，补贴资金规模由1亿元提高到65.7亿元。补贴范围由黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古4省区扩大到13个粮食主产省区，山西、陕西、新疆、甘肃、新疆生产建设兵团等地区的优势粮食作物也享受到了补贴政策，惠及农户由53万户扩大到5800多万户；并且2007年中国良种补贴又增加9.5亿元左右，主要是扩大了水稻良种补贴，由过去的7个省份扩大到10个省份。

9.2中国粮食补贴的经济影响

（3）资金来源良种补贴资金主要来源于中央农业财政的专项补贴资金，粮食作物(不含水稻)良种补贴资金的使用遵循政策公开、农民受益、合同管理、专款专用的原则，示范区所在省各级财政部门要支持和参与良种推广工作，保证良种推广和必要的组织管理经费。对于水稻良种补贴，在中央财政拨付的水稻良种补贴专项资金下，地方财政应当安排水稻良种推广工作经费，原则上由省级财政负担，水稻良种专项补贴资金的安排使用则遵循补贴政策公开、补贴标准公开、补贴面积公开、补贴农户公开的原则。

9.2中国粮食补贴的经济影响

3、农机具购置补贴（1）补贴方式年度补贴农机具需根据2005年《农业机械购置补贴专项实施方案》，采取竞争择优筛选的方式确定，形成年度补贴机具目录（2）补贴力度和补贴对象

2008年农机补贴覆盖全国所有农牧业县（场），惠及更多农民，补贴机具种类增加到9大类33种。（3）资金来源中央财政设立农业机械购置补贴专项资金，由财政部和农业部共同组织实施。9.2中国粮食补贴的经济影响

4、农资综合直接补贴（1）补贴方式农资综合直接补贴采用的是一次发放、直接补贴粮农的方式进行补贴。根据年初预计农业生产资料全年价格变动情况，全年算账后，中央财政一次性将补贴资金全部拨付到地方，地方财政部门一次性将补贴发放到农户，年内不再随柴油、化肥、农膜等农业生产资料实际价格变动而调整补贴。补贴资金全部用于补助种粮农民，并充分利用已建立的粮食直接补贴渠道，直接发放到农户，不增加中间环节。9.2中国粮食补贴的经济影响

（2）补贴力度和补贴对象

2008年农资综合之积补贴金额达638亿元，是2007年的2倍多。补贴对象与粮食直接补贴政策对象类似是惠普制，具有普遍性。（3）补贴资金来源及分配农资综合直接补贴资金全部由中央财政负担，补贴资金全部纳入粮食风险基金,实行专户管理，对资金拨付的每一个环节都进行严格监管，防止滞留、截留、挪用等；农资综合直接补贴资金通过粮食直接补贴渠道，采取直接补贴方式直接补贴种粮农民，不增加中间环节。在补贴资金分配上，一次性拨付给地方并重点向粮食主产区和产粮大县倾斜，补贴规模根据预计全年农业生产资料价格变动对农民种粮收益的影响综合测算确定，并对柴油调价硬性增支因素予以充分考虑，年内不再随后期农业生产资料实际价格变动而调整。9.2中国粮食补贴的经济影响

5、最低收购价（1）最低收购价主要内容及执行条件最低收购价的主要内容可以概括为：国家为某些地区的某些粮食品种设定一个价格水平，在设定的收购期内如果市场价格低于设定价格水平，则由中央财政承担全部费用利息，通过指定收购企业来收购农民想卖出的粮食。粮食最低收购价执行必须满足下列条件：当市场价格低于最低收购价时，粮食最低收购价预案才启动，否则最低收购价则处于休眠状态；政策执行主体是中储粮总公司及其委托的公司，当市场价格低于最低收购价时，它必须按照最低收购价收购粮食，而其他粮食企业可以按照市场价格自行收购；政策实施范围限制，粮食最低收购价政策只限定于规定品种的重点主产区，如早籼稻是湖南、湖北、江西、安徽4省，中晚稻和粳稻是湖南、湖北、安徽、江西、四川、吉林、黑龙江7省等；政策运行时间规定。

9.2中国粮食补贴的经济影响（三）粮食直补政策存在问题

1、与WTO农业规则不符

首先是粮食直接补贴政策。在中国现行的4种粮食直接补贴方式中，除个别省份按农业计税面积和计税常产计算粮食直接补贴金额属于脱钩补贴，因其与生产不挂构，并建立在基期的基础上，一经确定便与后来发生的农业活动无关，所以属于WTO规则中的“绿箱”政策。而其它补贴方式要么与粮食实际种植面积或粮食生产者出售商品粮的数量挂钩，要么实行价差补贴，名义上为直接补贴，实际上则为价格支持，对生产有直接影响作用，因此挂钩直接补贴属于“黄箱政策”。9.2中国粮食补贴的经济影响

其次，良种补贴、农机具购置补贴、最低收购价和农资综合直接补贴等由于是政府对农产品的直接价格干预和补贴，因此属于“黄箱”政策，不仅不符合WTO规则的要求，且对农业保护的负面影响较大，从长远角度看，应该属于限制并逐步削减的范围，但是根据世贸组织的“黄箱”