三农问题初探 修订版 - 副本

十八大报告中强调，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。三农问题提出与内容概要农业发展与粮食安全问题农民收入与土地产权问题农村建设与户籍改革问题目录

三农问题特指中国大陆的农业、农村和农民问题，这是一个从事行业、居住地域和主体身份的三位一体的问题。

三农问题的提出

改革开放后中国经济开始起飞，但第一产业的发展程度远不及第二、第三产业。农民认为种田没有足够的收入，因而农村地区开始出现农民进城打工的现象，但城市并没有提供足够的就业岗位，从而形成大量集聚在城内而没有工作的农民工群体。随之而来的就是农村地区生产积极性下降，农业投入开始减少，引发更多的农民进城“找工作”，形成恶性循环。由于农业的发展将直接影响国家经济的正常发展，而农村人口占中国总人口的3/4，他们的总体生活情况是中国总体生活情况的最主要体现。农村的发展将是实现中国共产党提出的“三步走”战略最大的挑战，三农问题已成为当前社会中显著的问题。三农问题的产生背景农业发展与粮食安全问题：集中表现为农业生产经营的市场化程度低，农产品价格波动性大；农业生产主要依靠小规模农户，难以获得规模经济；粮食安全问题始终不容忽视。农村建设与户籍改革问题：集中表现为户籍制度导致的城乡二元分割，城乡的经济、文化水平差异较大。形象比喻为中国的城市像欧洲，农村像非洲。农民收入与土地产权问题：主要是农民收入低、城乡收入差距大，农民的整体文化素质较低，农民权利得不到保障等。三农问题的内容提要农业发展与

粮食安全问题

中国是一个历史悠久的农业大国，精耕细作的生产模式孕育了中国成为高度发达的农耕文明。但是近代以来，随着资本主义的入侵，传统“男耕女织”的自然经济结构开始解体，加之连年战乱，中国农业满目疮痍。新中国成立后，随着三大改造的完成和社会主义制度的确立，中国农村经济得到了迅速的恢复和发展。但这种上升势头不久便被大炼钢铁、人民公社化运动、“文化大革命”而打断。直到1978年十一届三中全会揭开中国经济改革序幕之后，农业生产的这种停滞状况才得到根本性改变。中国农业发展的历史1.薄弱的基础设施与频发的自然灾害2.粮食安全问题突出,农产品国际市场竞争力薄弱3.农业集约化生产与家庭承包经营间的矛盾4.投入较少，科技水平、劳动力素质不高导致的低生产率与高市场需求的矛盾5.农村富余劳动力转移,农民收入增长乏力当前我国的农业存在的问题1.各国农业总产值2.各国农业人口中外农业发展现状的比较3.农业科技贡献率：我国目前农业科技贡献率为55.2%，美国为：81%，日本，法国等国家科技贡献率也达到了70%左右。4.耕地面积（平方公里）：（1）美国1,744,480（2）印度1,596,500

（3）中国1,432,960（4）俄罗斯1,217,810（5）欧盟981,3305.机械化设施：截至2004年，美国农民平均每人拥有农业机械化设施1.5万美元，日本则为1500美元，中国仅为每户1200人民币。中国人口量巨大，又由于耕地面积少，机械化和科技水平不高等原因，维持粮食自足其实是一个极为艰巨的任务。粮食安全归结起来有两点：能够稳定地提供足够数量的粮食，且保证每个人都能获得足够的粮食。

不仅是在中国，从日本、韩国、印度、印尼、菲律宾等国家对待农业和粮食生产的态度和政策来看，都可以清晰地了解到，粮食安全的核心都立足于“自给自足”。但是我国目前无法做到粮食完全自己自足的，主粮虽能保持极高的自给率，但是其他的粮食作物，如大豆、食用油、玉米却高度依赖国际市场。2.粮食的质量安全（药物残留、土壤污染、转基因技术，等等）。粮食安全问题

1.实现农业产业化，形成比较成熟的产业链，包括生产加工销售等一系列过程。2..科技贡献率，转化率较高。因此可以在土地面积和人口均较少的情况下得到更大产出量。3.具有比较成熟的适宜国情的农业经营体系。（比如日本农户小户经营，且务农人员兼职副业的模式，适宜日本土地分散，人口密度大，农业所占比例小的特点。美国则由于地广人稀，土地集中，形成了农场经营的模式。）4.政府的引导作用比较大。（美国农民的收入中24%来自于政府补贴，青年农民，新兴农牧场主等是国家主要扶持对象。同时从日本法国的农业发展经历过程中看出政府对于农业产业结构调整也有主导作用。）发达国家农业发展特点

法国是世界上农业最发达的国家之一，是仅次于美国的世界农产品第二出口大国。法国农业是战后才走在世界前列的。与中国相似，法国农业长期以来是小农经济，经营分散，技术落后。但在战后为恢复经济，政府采取了一系列措施：1.从50年代起实行土地集中政策，收购小片农地，转卖给大农场主，以加速土地集中过程，形成大规模经营。2.在政府资助和补贴下实现机械化，给农业发展打下了良好的底子。3.在生产效率提升以后，法国政府开始着手农业产业化结构的调整（一是因地制宜地调整生产结构和经营结构，使农业经营更加专业化，其次是产销链中“农工商一体化”这样使得家庭农户市场扩大，工业原料也更加便利。）4.法国政府十分重视农业教育工作。案例分析：法国针对农村发展存在的矛盾，我们应：1、扩大生产规模，提高农业集约化、市场化水平。2、增加补贴，对某些农产品实行支持价格，提高农民种植积极性；3.因地制宜加强基础设施建设；4.加大投入，发展现代农业科技、教育事业，提高科学技术水平的劳动力素质；5.强化监管，加大粮食质量安全整治，提高违法成本；6.倡导节约，减少“舌尖上的浪费”。针对中国农业的建议农民收入与

土地产权问题城乡收入差距问题城乡居民总体收入水平不断提高改革开放30年以来,我国经济发展取得了令人瞩目的成绩,社会整体经济水平显著提高,城乡居民收入持续攀升。城镇人均可支配收入由1978年的343.4元增长到2008年的15781元,增长了45倍。城镇居民的恩格尔系数从1978年的57.5%下降到2008年的37.9%。与此同时,我国农村人均纯收入也由1978的133.6元增加到2008年的4761.0元,增长了近35倍。恩格尔系数也由1978年的67.7%下降到2008年的43.7%。这表明城乡居民的总体收入增加,家庭消费总支出中食品消费支出的比重下降,生活水平不断提高。城乡收入差距问题城乡居民收入差距不断拉大改革开放以后,城镇居民的人均纯收入增长速度远远大于农村,这种速度差距决定了城乡之间收入分配变化的整个趋势。过去的30年,我国城乡居民人均年收入的绝对额差距增加了近52倍。农民收入增长缓慢的原因直接原因：1、农产品价格不断走低。2、科技水平和劳动生产率低，主要农产品生产成本比较高。3、农产品加工增值链条短。据有关专家测算，价值1元的初级农产品，经加工处理后，在美国可增值3.72元，日本为2.2元，我国仅为0.38元。4、农业融资能力差，资金流入少。国家对农业资金支持水平低；农村金融体系不健全，缺乏向农村的“输血”机制；通过财政和银行系统，大量资金由农村流入城市。5、城镇化进程滞后。农村第三产业不能正常发展，无法吸收农业剩余劳动力。农民收入增长缓慢的原因深层原因：我国现有农业组织结构的主要弊端：

1.小规模农户间的同步调整行为，易产生对市场波动的放大效应；2.生产规模太小，无法实现规模经营；3.为数众多的分散农户直接进入市场；4.农业经营和纳税主体高度分散；5.农户众多分散，生产规模小，不利于融资，农民也无法在市场流通中占据主导地位。增加农民收入的前景与对策1.进一步扩大农民增收的政策空间；2.深化土地制度改革，保护农民利益；3.加大农业和农村产业结构调整优化力度；4.加快推进农村劳动力转移，积极发展民营经济，扩大农外就业；5.抓好农民培训，实施科教兴农战略，依靠科技进步和提高劳动者素质；6.加大资金投入，努力改善农业生产生活条件。土地产权的常识土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权等。由于国情及历史原因，世界各国的土地产权制度不尽相同。中国实行的是土地公有制，其土地产权制度经历了从土地改革、人民公社体制、家庭联产承包责任制及农地流转的出现几个阶段的变迁。其他国家的土地产权形式主要为主久业权。土地产权的常识土地改革是把土地分给农民，实行类似封建社会的小农经济，本质上还是封建主义的。家庭联产承包责任制是坚持社会主义公有制前提下，把土地承包给农民，农民承担一定的义务，土地所有权属于集体的，农民只有经营权使用权，本质上属于社会主义的。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”土地产权的常识土地流转是指土地使用权流转（保留承包权）。土地流转的模式主要有：土地互换、土地出租、土地入股、宅基住房、“股份+合作”。土地流转存在的问题：土地流转面小量少、土地流转程序不规范、土地流转概念不清、土地流转回旋余地小。农村土地产权模糊造成的问题1.小产权房进入市场按现行体制，宅基地属于集体所有，农民经申报批准可取得、使用，其使用权并无年限的限制。但作为宅基地的土地本身，却是既不准出租、也不准买卖。现时城市房价高涨，大城市买不起房的上班族大多数租住在城郊结合部农民的房子里。这些农民的宅基地因为涌入来的巨大需求而导致租金上涨。所以更多近郊的农民干脆拆掉平房，统一盖成楼房，除了自己住的，剩下就卖给城里人，这就成了小产权房。由于房价问题，小产权房在规模上已突破了临界点，不再是农民个别的零星行为，而是村集体和镇政府的成片开发。但是，我国是不允许集体或农民出让土地的，只有国家所有的土地才可以进入市场进行交易，国家并不保护农民集体自身出卖的土地所有权，这就造成了极大的矛盾。农村土地产权模糊造成的问题2.土地的不确权使农民收益大大降低

近些年，我国农民收入已远远落后于城镇居民收入，而农民收入偏低有很大一部分是因为农民不能和城里人享有一样的权利，正是这种权利的不平等才进一步导致了收入的差距。农民的财产和城里人不同，他们的财产大部分是死的，是不能动的。城里人有他们自己的房子，农民也有自己的宅基地，但不同的是，法律规定，集体土地是不能转让的，这就使那些进城务工的农民大受损失。试想农民进城后，其住房就成了闲置资源，如果在城市中，我们可以转让、出卖，不让他们闲置下来，这样才符合我们的利益，才能使我们的资产增值，但在农村不能这样做，法律规定集体的土地只能在本集体人员之间进行转让。显然，现实中这是不可能做到的，他们只能将资产闲置，眼看收入而不能得。农村土地产权改革的建议1.完善宅基地使用权的流转制度随着越来越多的农民进城务工、经商，农村宅基地使用权的流转已经成为一种客观的要求。宅基地使用权不仅当作为广大农民生活的基本保障，同时也是农民手中一种重要的财产权利。因此在保证宅基地使用权对农民居住的保障功能的前提下，法律应当允许适度放宽农村宅基地使用权的流转，包括向城镇居民、法人及其他组织流转。农村土地产权改革的建议2.明确集体所有权的行使目前，我国农村的集体所有权基本上是由村民委员会代表行使的。既然集体所有权的主体是集体组织范围内的全体成员，由全体成员集体所有，那么从理论上说，由村集体范围内所有的集体成员作为民事主体共同参与民事活动的做法是可行的；但从现实上看，这样做会使得权利的行使成本过高。因此，在农村集体内部应设立能代表集体成员意志的机构，由其具体行使涉及集体所有权的一般性事项，而对于涉及集体和成员重大利益的事项则由集体成员共同行使权利。另外，在一些经济较为发达的地区，如广东、江苏等，已经开始尝试将农村集体经济组织改造为股份合作社，这是农村集体经济组织改革的一种全新的尝试。农村土地产权改革的建议3.完善土地征收法律制度土地征收是一项直接关系到人民群众切身利益的行政强制行为，特别是在社会转型时期，处理不好更容易造成社会的不公平，影响社会的和谐稳定。我国目前土地征收过程中时常出现一些混乱局面，这与征地制度本身存在的缺陷不无关系。法律规定不明确、征地补偿费用的不科学、分配不合理等，都对失地农民的土地权益造成了严重侵害。因此，对于土地征收制度的完善可以从以下几方面入手：①严格界定“公共利益”的界限；②补偿机制市场化：考虑到我国目前的情况，完全采取市场定价机制来确定征收补偿费还存在很多困难，例如补偿对象多、补偿额度大、国家财政负担太大而且在技术性操作上有难度，因此，对补偿标准的完善也不可能一蹴而就，需要循序渐进地加以完善；③公正分配土地补偿费。户籍改革与

农村建设问题我国现行的户籍管理制度主要由三部分组成：一是户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。三是居民身份证制度。中国户籍制度的问题根源在于户籍制度上附加了各种各样过多的行政的、经济的、福利的管理行为，人为地制造了各种差异和不公平。户籍改革常识

1.阻碍城市发展和农业现代。在限制人口流动的同时，限制了中国经济发展，并且进一步加剧了城乡差别。首先阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行。

2.户口管理使中国公民具有不同身份。户口划分为农业户口与非农业户口、常住户口与暂住户口，不同的户口有不同的待遇。

3.遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工经商的农民不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化，不愿将其收入过多地用于即期消费。

4.现行户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理。2000年进行的第五次人口普查中瞒报、拒报、漏报现象严重。流动人口在极大程度上影响了普查工作的质量、速度和准确性。户籍制度的问题

1.逐步剥离户籍附带公共福利改革是一个逐步推进的过程，一步到位取消户籍制度不现实，要逐渐淡化户籍制度，先淡化与之配套的政策。目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利（高考红利）、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。2.户籍制度土地制度联动改革

这是将户籍制度改革与城乡一体化联动的改革措施，是为了分步将农村人口城镇化。中央应该对外来人口多的城市进行财政补贴或者财政转移支付，使得这些城市有改革的积极性。户籍改革如何有效推进户籍改革关键是要衔接好公民权利实行户口二元管理结构，人为分割城市人口和农业人口，既不合理，也不科学。但是，传统户籍制度积弊已久，非一日可以修正完毕，必须一步一步推进。所以在户籍制度改革中要强调的是，现行实践中无论将户籍改为居住证还是其他的名称，关键是要配套衔接好依附于原来户籍制度的住房、医疗、社会保障、教育等一系列公民权利，这应该是户籍制度改革的真正目标。打破户籍制度窠臼需要更多实质性改革一下子废除户籍制度，庞大的流动性人口将急速加剧管理困难，不可取也不现实，放着与户籍制度相关联的不合理政策不管，增加人民群众办事的困难，也不是施政宗旨。只有在相关环节锐意进行实质性改革，户籍制度才能减少其“负能量”，相应地增加其“正能量”。户籍改革如何有效推进1.“带地进城”会不会增加土地撂荒？

土地不能转变为财富，是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地，但土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。他认为，对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍城市一定的建设用地指标。也就是说，将户籍制度改革与土地制度改革也联动起来。户籍改革焦点问题2.巨大成本会不会带来改革风险？

钱从哪里来？这是困扰诸多民生改革的难题。在户籍改革中，每年大量农民转户进城，要使他们享受城市公共服务和社会保障，也需要巨大投入。而解决户改成本难题，关键要巧妙设计，政策引导，让政府、企业、“新市民”等社会各方共同分担，让巨额改革成本“化整为零”。专家认为，户籍改革的成本投入，从时间上看，并非一次性投入，而是有着10年至20年的分摊期，相当部分成本不需要即期支付。例如，在城市养老、医疗、教育、就业等方面，养老和医疗是支出大头，但从目前来看，主要转户对象是新生代农民工，大规模资金需求会在20年以后发生，不会形成当期的资金压力。若制度设计完善，农民转户规模平稳，不会产生大的改革风险。户籍改革焦点问题1、经济建设，主要指在全面发展农村生产的基础上，建立农民增收长效机制，增加农民收入，努力缩小城乡差距。2、政治建设，主要指在加强农民民主素质教育的基础上，切实加强农村基层民主制度建设和农村法制建设，引导农民依法实行自己的民主权利。3、文化建设，主要指在加强农村公共文化建设的基础上，开展多种形式的、体现农村地方特色的群众文化活动，丰富农民群众的精神文化生活。4、社会建设，主要指在加大公共财政对农村公共事业投入的基础上，进一步发展农村的义务教育和职业教育，加强农村医疗卫生体系建设，建立和完善农村社会保障制度。5、法制建设，大力做好法律宣传工作，按照建设社会主义新农村的理念完善我国的法律制度。进一步增强农民的法律意识，提高农民依法维护自己的合法权益。新农村建设的目标

一、急功近利，急于求成

有些地方对新农村建设长期性、艰巨巨性的认识仍然不足，把建设新农村作为短期工作目标来要求和部署。极少数地方甚至以“大会战”的方式要求短期内取得明显成效。建议：建设新农村，必须充分考虑农村和农民生产生活的实际，尤其要注意分类指导，因地制宜。不能为了追求速度，靠行政命令，搞一刀切，刮共产风。有的农村地区比较落后，不能一哄而起，强行建新村。有的地方不准农民养猪、养鸡，养猪要经过环保部门批准，这都是不妥的。新农村建设存在的问题二、偏重“村容”，偏重形象总体要求片面理解为“村容整洁”的单一目标，把新农村建设等同于“新村建设”，把新农村规划搞成了“新村规划”，对发展农业生产、增加农民收入、繁荣农村经济、深化农村改革等重视不够，对解决农民生产生活实际问题力度不大。建议：目前新农村建设在基层处于试点阶段，绝大部分安排的是当地相对条件较好的地方，是锦上添花，而不是雪中送炭。而且“涂脂抹粉”的多，“强身健体”的少。一些地方首先解决的是村容村貌问题，但在发展产业、提高人口素质方面做得少。在试点中一定要强调发展产业和提高人的素质。新农村建设存在的问题三、要求过高，预期过高一些地方脱离农村实际，超越发展水平，攀比发达地区，把新农村建设规划和建设标准定得太高。有的地方不客观地提出，要全面建设“百里文明长廊”。有的地方不恰当地要求，凡公路两侧视线所及的范围，一律要绿化美化。一些基层干部和农民群众对国家扶持新农村建设的投入预期也不太实际、要求过高，不同程度地存在“等靠要”的思想。建议贫困地区脱贫致富，单单依靠政府扶持和外部支援不行，根本上还是要自力更生，艰苦奋斗。各级政府只能是给予一定的政策倾斜，在基础设施建设上给予大力的支持和帮助，发展生产最终还是要靠农民自己。新农村建设存在的问题四、模式趋同、做法雷同忽视农村特点、当地传统习惯和风土人情，生搬硬套城镇建设模式和标准，采用一张图纸、一个式样、一种格调，在规划和试点中就把典型的地域特征搞没了，把鲜明的民族特色改