第六章国家公务员制度

第六章国家公务员制度第一节概述第二节国家公务员制度的运行机制第三节国家公务员的管理第四节继续完善国家公务员制度第一节概述一、建立国家公务员制度的背景二、国家公务员制度的形成过程三、建立国家公务员制度的意义四、国家公务员的涵义和范围五、我国国家公务员的特点公务员（一）内涵：四个层面与国家政权相结合：行使国家行政权的工作人员

与发挥功能相结合：执行法律和政策，对社会公共事务进行管理的人员

与所在组织相结合：国家行政机关或曰各级政府中的工作人员

与特定产生方式相结合：公开竞争考试、择优任用的政府人员

词源本义,只要是为社会公民服务的非现役军人，都可以称公务员，其核心是全民服务员，这也体现了公务员的性质要求。公务员，CivilServant,即全民或国民成为了“主人”，公务员不是某个人或上司的仆人，而是全体国民的仆人或曰服务员务，这是“公务员”一词革命性意义,亦是应该把握的公务员制度的精神实质之一。从狭义的角度理解，公务员是接受民的委托代表国家实施社会公共事务管理职能、行使行政权和执行公务的人员。其中，社会公共事务管理职能是公务员存在的基础，行使行政权是履行职能的手段，执行公务是目的。是为民服务的公职人员。

评价各有合理性，但综观当代公务员的外延，皆存在片面性。首先，公务员不一定都行使国家行政权，如美国公立大学的教授也属于公务员；其次，公务员不一定都参与公务管理活动，如日本的立法、司法、公共企业、国营事业单位的所有职员都是公务员；再次，公务员不都是政府中的工作人员，如在日本和美国，我国获得行政授权的非政府组织中的工作人员也列人公务员序列；最后，公务员并非都需公开竞争考试、择优任用，如美国政府中的清洁工以及西方国家的政府组成人员即所谓的政务官，考试任用不是必要条件。

（二）西方公务员制度的建立背景

经济背景：分工导致专业管理主要资本主义国家公务员制度的建立始于19世纪中后期，它是资本主义经济发展引起政府职能日益强化的必然结果。政府职能的强化使得政府规模不断扩张，工作人员大量增加。另一方面，分工进一步细化，客观上要求政府管理公共事务人员的专业化素质和管理效率与之相匹配。政治背景：政党竞争与管理连续政党分赃制并未能实现官职面前人人平等的价值期望，且破坏政府管理的连续性，阻碍了管理专业化水平的提升。伴随着选举权的扩大、阶级冲突开始动摇资产阶级国家政权的稳定。如何调整政府与公民的关系，缓和政治冲突，吸纳社会精英，化解政治不服从情绪，重建社会政治共识，便成为当权者的诉求很大程度上满足了这些需求。文化背景：公民权利与管理规范

西方社会认可财富的价值评价，经过商业和自治城市的发展，到资本主义时期更加牢固，“官商二元化”

成为西方政治文化的重要特质。

首先，中世纪欧洲的教权、皇权、领主权、自治权的并重结构，形成了政府权利有限的理念；其次，官商关系的契约性以及自治城市的商业规则，造就了政府管理的规范性基础；最后，市民意识的兴起，为平等竞争进入仕途提供了思想原料。：（三）西方公务员制度发展随着政府职能范围增减与转化，进行调适和改革80年代以来，用企业精神来重塑公共部门管理以缩减政府规模，提升政府能力为目的的改革浪潮，对公务员制度改革:(1)引入人力资源概念，强调人性化管理；(2)创造条件吸引优秀人才；(3)扩大政府部门和公务员的自主性；（4）简化职位分类体系，强化弹性管理，（5）能力主导的考核取向，（6）契约型的雇佣关系；(7)终身教育与培训

一、大陆：背景：干部管理制度及其改革

（一）干部管理制度1。我国的干部管理制度，最初萌芽于新民主主义革命时期的根据地，经过革命战争的实践，形成了一些初步的规范，如任人唯贤、德才兼备的干部标准，党管干部的根本原则，这些为我国的干部管理制度奠定了基础。2.国家干部是指列入干部编制、享受干部待遇，从事各种公务管理工作的公职人员。主要包括6类人员：（1）国家机关干部；（2）党的工作干部；（3）军队干部；（4）社会政治团体与群众干部；（5）专业技术干部；（6）企事业行政干部。制度使命：

专业化高素质行政管理队伍干部制度不适应：第一，“干部”概念过于笼统，缺乏科学分类；第二，管理权限过分集中，管人与管事相脱节；第三,管理方式陈旧单一，阻碍人才成长第四，管理制度不健全，用人缺乏法治。年轻优秀人才难以脱颖而出；用人问题上的不正之风难以避免。由于对“国家干部”没有科学、准确的界定，管理模式单一化，致使我国公职人员管理出现一些弊端，如冗员、官本位思想盛行等。但是我国干部管理中的一些基本原则仍具生命力，如任人唯贤、德才兼备、党管干部等。（二）建国后我国干部管理制度的发展历程，大致可分为三个阶段：1.第一阶段：（1949年至1965年）这一时期我国在干部管理制度方面主要做了三方面工作。（1）总结共产党在新民主主义革命时期积累的有关党政军干部管理工作的经验教训，继承适用的方法和原则，摒弃过时的干部管理办法。如战时党政军融为一体的领导体制，建国后逐步确定党政军干部分开设立的单独管理体制。（2）根据社会主义革命和建设对干部的实际需要，重新制定一系列干部管理制度和政策，并逐步形成由组织部门统一管理、人事部门具体协助执行的干部人事管理体制。（3）随着政治经济形势的发展，党中央决定逐步建立中央及各级党委的分级管理干部的体制，确立各自管理的范围是下两级机构中担任主要领导职务的干部。1954年9月，根据《国务院组织法》，撤销中央人事部，成立国务院人事局，属国务院领导。由此，政府干部工作成为党的干部工作的重要组成部分，人事部门协助组织部门做好管理干部的工作，各级党的组织部门对政府人事部门加以支持、指导。形成了我国干部人事管理体制的基本格局。第二阶段：（1966年至1976年）文化大革命10年，我国组织、人事部门成为“重灾区”。党的组织原则、干部路线乃至整个国家的干部管理工作都遭到破坏，并陷入极度混乱之中。第三阶段：（1977-1992年）1。中共十一届三中全会以来，干部人事制度得到恢复与发展。1979年，中央组织部发布了《关于实行干部考核的意见》；1980年经全国人大常委会通过，颁发了《国务院关于老干部离职休养的规定》；1982年，中共中央作出了《关于建立老干部离休制度的决定》，同年劳动人事部颁布了《吸收录用干部的若干规定》1986年，中共中央发出了《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》等这些规定，进一步推动了干部管理制度的改革与完善。2.我国的干部管理制度随着社会经济发展，弊端也日益暴露，需要进行改革创新。

1980年，邓小平在论述党和国家领导制度的改革时候指出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”在邓小平的倡导下，我国干部管理制度改革得以大力推进，在改革开放之初到20世纪九十年代的二十多年里，我国干部管理制度改革取得成就主要表现为：（1）确立并贯彻干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针；（2）废除了领导职务终身制；（3）下放干部管理权限；（4）按照公平、平等竞争、择优录用原则选拔干部；（5）在干部任用方式上，打破单一的委任制，试行了考任、选任、聘任等方式；（6）在管理方式上，破除了人事工作中的暗箱操作，通过民意测评、民主评议来选拔、任用和考核干部。（7）领导干部调动和交流制度；（8）后备干部贮备制度等。大陆公务员制度的背景（一）主要看法第一种观点，1978年的全党工作重点转移，是改革人事制度，实行公务员制度的根本原因。第二种观点，1980年邓小平“党和国家领导制度的改革”，引发对过去用人制度的反思，改革干部人事制度被提上了议事日程。第三种观点，1984年中国改革重心由农村转向城市，城市经济体制改革直接触发了对政府管理职能及行政制度改革的需求，“着手起草一个类似于公务员法的国家机关工作人员法”的小组正式成立，以此为起点，在中国建立公务员制度的决策进入酝酿阶段。

第四种观点，市场导向改革的实践是探求中国实行公务员制度基本条件的逻辑起点。

（二）个人看法经济体制改革引起对政治体制思考直接原因首先，改革政企关系，必然要改革行政体制其次，中国行政体制与政治体制是息息相关的，当时政治体制的不适应性成为社会关注的热点问题。再次，干部人事制度是政治体制改革的关键之一大陆公务员制度的主要特征（一）指导思想：原干部人事制度的继承

坚持党的基本路线、坚持党管干部的原则、坚持德才兼备的用人标准，坚持为人民服务的宗旨。（二）管理制度：原干部人事制度的发展分类管理体制，激励竞争机制，新陈代谢机制，勤政廉政制度，管理法制化

建立与改革：

1984年起草《国家机关工作人员法》1987年建立国家公务员制度的决策1993年通过《国家公务员暂行条例》

各级政府机关中除工勤人员之外的工作人员2000年《深化干部人事制度改革纲要》2005年通过《中华人民共和国公务员法》

依法履行公职、国家行政编制、财政负担工资福利的工作人员:中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关、民主党派机关等（一）酝酿阶段（1984年—1987年10月)

开始了《国家机关工作人员条例（草案）》的起草工作，并使国家机关的一切工作在法制轨道上运行。（二）决策阶段（1987年10月—1988年4月）中央组织部牵头，组织了干部人事制度改革专题小组，将《国家行政机关工作人员条例（草案）》更名为《国家公务员暂行条例》，国家公务员的名称在国家政治生活中出现。1987年党的十三大决定在国家行政机关建立和推行国家公务员制度。（三）制定阶段（1988年5月至1993年8月）

1989年开始在国家审计署等部门试行国家公务员制度，1992年党的十四大，再次提出“尽快推行国家公务员制度”，1993年4月24日国务院第二次常委会议通过了《国家公务员暂行条例》，1993年10月1日起施行。（四）国家公务员制度的初步推行

1.建立和推行国家公务员制度，是对我国干部人事制度的一项重大改革。

2.1993年10月1日起，争取用3年或更多一点时间，在全国范围内基本建立起国家公务员制度。3。推行国家公务员制度同机构改革、工资制度改革结合进行的，并推行“三定”（定职能、定机构、定编制），进行职位分类。4。截至1997年8月，国家公务员制度在《国家公务员暂行条例》的指导下，从中央到省、地（市）、县、乡五级政府机关稳步展开。公开、平等、竞争、择优的用人环境，逐步形成。第二节国家公务员制度的运行机制一、职位分类二、竞争激励三、义务与权利四、管理机构竞争的基本原则公开原则平等原则客观原则择优原则我国公务员制度的竞争机制主要表现为录用竞争和任用竞争两个方面。相关链接

竞争激励机制的主要功能是什么？什么是公务员的义务与权利？相关链接大陆公务员制度的主要内容（一）职位分类制度领导职务与非领导职务；综合管理类、行政执法类、专业技术类职务与级别分列（二）考试录用制度

公开考试，严格考察，择优录用（三）考核奖惩制度（四）培训制度（五）离职、退休制度第三节国家公务员的管理一、录用、任免与培训二、考核、奖励与纪律三、升降、交流与回避四、工资、保险与福利五、辞职、辞退与退休(一)录用⒈录用的涵义⒉录用的基本原则⒊录用的程序㈡任免1.任免的涵义及其意义2.任用与录用的区别及任用的形式3.免职的涵义及免职的条件1.培训的涵义及特点2.培训与任用的关系3.培训的种类(三)培训

㈠考核㈡奖励㈢纪律

1.考核的涵义2.考核的内容什么是德、能、勤、绩、廉？重点提示1.奖励的涵义

2.奖励的条件和种类1.纪律的涵义及违纪行为的表现2.行政处分的涵义及种类1.升降的涵义2.晋升的方式及程序3.降职的条件及程序(一)升降㈡交流1.交流的涵义及对象2.交流的形式重点提示：什么是调任、转任、轮换和挂职锻炼？㈢回避1.回避的涵义2.回避的范围及分类㈠工资重点提示：什么是职级工资制？㈡保险1.保险的涵义2.公务员保险制度的内容㈢福利1.福利的涵义2.福利的性质与内容㈠辞职㈡辞退㈢退休1.辞职的涵义2.辞职的程序1.辞退的涵义和条件2.辞退的程序1.退休的涵义2.强制退休和自愿退休的条件3.退休的方式及审批第四节继续完善国家公务员制度一、健全法规体系，强化行政伦理二、实现理念创新，变革行为模式三、重视制度完善，增强机制活力四、加强自身建设，提高整体素质一、健全法规体系，强化行政伦理（一）公务员必须有法可依（二）公务员行为需要法律规范（三）公务员权益需要法律保障（四）强化行政伦理是完善公务员制度的重要方面二、实现理念创新，变革行为模式（一）管理理念创新（二）行为模式创新三、重视制度完善，增强机制活力（一）管理体制的完善（二）运行机制的完善（三）监督约束机制的完善（四）保障体系的完善四、加强自身建设，提高整体素质（一）重视公务员的素质和专业化建设（二）培育廉洁、精干、高效的公务员队伍大陆公务员制度改革发展

首先，从“干部”到“公务员”的概念转换，认识上的一次飞跃其次，从干部人事制度的政策性管理到公务员制度的规范性管理的转换，政府法制水平的一大提高。第三，以指令分配用人到公开竞争考试录用的转换，人事制度的一次飞跃第四，从干部人事制度到公务员制度的转换，是中国人事管理走向国际化的一个标志。问题与思考(一)干部—公务员—干部：回归或是提升政治体制—行政中立：政务类与业务类:党政关系干部人事制度:领导职务非领导职务:官管关系分类管理:综合管理类行政执法类专业技术类:功能关系(二)选拔晋升：权利或是责任组织原则