北京市新农合运行现状分析报告

北京市新农合运行现状分析报告

新型农村合作医疗制度（以下简称新农合）是中国政府为解决我国农业人口因病致贫、因病返贫而推出的一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这项制度的建立对保护我国农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局、提高全民素质具有重大意义。北京市新农合自2004年启动至今，已完整运行了7个自然年度，13个涉农区、县全部开展了新农合。2008年至今，北京市的参合人口都保持在270万人以上，各年间参合人数的变化趋势在±1%左右，参合人群的数量已逐渐趋于稳定。为了更好地了解、掌握北京市新农合目前的运行情况，为北京市制定下一步新农合相关政策提供依据，受北京市卫生局委托，卫生部卫生发展研究中心承担了“北京市新农合统筹方案设计及相关政策研究”任务，拟通过对北京市各区县新农合运行情况的调查，分析并提出实行市级统筹后的筹资和补偿方案。本文使用了北京市新农合2008年至2011年上半年的数据，对北京市新农合运行情况作相关分析。一参合与筹资现状（一）农业人口参合率逐年增加北京市新农合农业人口参合率从2008年的92.89%上升到2011年的97.65%，参合人数已增加到目前的276.83万（见表1）。尽管2011年同2010年相比，参合人数减少了16981人，但是由于北京市农业人口的逐年降低，北京市农业人口的参合率一直保持增长的趋势。表12008～2011年北京市农业人口参合人数及参合率（二）筹资总额逐年增加北京市、区（县）财政承担大部分筹资，个人筹资负担很小，人均筹资额高于全国和东部地区平均水平（见表2）。表2北京市2009～2010年人均筹资水平与全国平均水平的比较新农合的筹资是新农合最为重要的环节之一，是保证参合农民利益的前提和保障。作为中国经济发达地区之一，中央财政对北京市新农合不再进行补贴，其筹资来源主要是市、区（县）、乡（镇）三级财政，以及农民个人缴费和一些村集体出资。1.筹资总额和结构北京市以文件形式规定村集体必须参加筹资的地区有四个区，分别是朝阳、丰台、海淀、顺义，而其余9个区（县）则没有硬性规定村级财政义务。除此之外，所有区、县的村集体经济可以自愿选择是否为农民出资。与全国其他地区相比，北京市新农合筹资的一个重要特点是村集体经济的参与。从筹资的额度来看（见表3），市、区（县）、乡（镇）以及规定出资的村集体筹资在三年当中都有所上涨。其中，区（县）级财政人均筹资额的增幅是最大的，2009年在筹资总额中的比例已超过市财政，并且呈逐年上升趋势；市财政增幅平稳，但在筹资总额中的比例由2008年的34.80%下降至2010年的30.94%；乡级财政保持平稳的发展态势，维持在13%左右的水平；村级财政虽然整体贡献量很小，但从规定村集体出资的四区来看，村集体出资的比例并不低，其中2010年朝阳、丰台、海淀的村集体出资分别占到筹资总额的18.26%、11.70%、18.30%，而顺义在2009、2010两年中，村集体出资的比例基本保持在略高于8%的水平；个人筹资虽然三年里从44.05元上涨到了57.08元，但比例却从13.11%降至10.28%，考虑到北京的经济水平，个人筹资的负担较小。表32008～2011年北京市新农合筹资分配情况续表2.人均筹资水平北京市新农合人均筹资额逐年增加，2008年为336.09元，至2010年已达到555.40元/人（见表3）。截至2011年上半年的统计，除房山区部分资金尚未到位外，其余各区（县）的筹资水平都已达到或超过520元，其中海淀区的人均筹资额已达到931.67元。二卫生服务利用状况和补偿情况（一）参合人群门诊使用量上升很快，次均费用上涨较快，乡、村两级门诊实际补偿比高于全国水平，门诊分流结构合理北京市参合人群的卫生服务使用量在2008～2010年中保持上涨趋势（见表4）。其中门诊服务的使用量（门诊受益率）从92.71%上涨到230.00%，从2011年上半年的统计情况看，估计2011年全年的门诊服务量仍然会超过200%。次均门诊费用除了2010年较上一年下降之外，其余年度都较往年有所上升；次均补偿费用一致保持上升趋势，但2011年由于次均费用上涨较快，导致2011年上半年的实际补偿比反而有所回落。就北京市整体而言，次均门诊费用在村、乡两级呈上涨趋势，而县级门诊费用则从2008年的700元以上回落至600元以内，并连续三年保持比较恒定的水平，县以上医院的门诊费用在2011年上半年快速增加，从600多元跳升至800元以上。2008～2010年，门诊的实际补偿比每年保持1%以上的增幅，2011年有所回落；乡、县以上医院的门诊费用实际补偿比在2011年上半年也略有下降。需要注意的是，县以上医院的门诊补偿比连续四年下降，这可能与门诊费用的快速上涨有关系。表42008～2011年上半年北京市新农合门诊运行情况目前全国大多数地区只开展了乡、村两级门诊补偿，2010年全国的乡、村两级门诊补偿比分别为33.87%、36.31%，北京市两级水平均超过10个百分点。从门诊人群流向看，2008～2011上半年，绝大多数人选择了在乡村两级就医，虽然逐年比例略有下降，但仍然很高；在县级医院就诊的人次比例在逐年增加，从不足10%上升到了16.67%；三级医院的就诊比例不高，最高的是2009年的6.24%，而2011年上半年则降到5.05%（见表5）。由于门诊就诊总人数连续三年的高增长，各级医院的服务人次都在快速攀升。表52008～2011年上半年北京市门诊病人就诊分流情况（二）住院服务量相对稳定，次均住院费用逐年攀升，实际补偿比高于全国平均水平，区（县）医院承担大部分住院病人同门诊相比，住院的服务量虽然也在逐年增加，但增速要低很多；次均住院费用、次均补偿费用都保持了上升趋势，但次均住院费用的上升幅度更大一些。与门诊类似，2011年上半年的实际补偿比同2010年相比有所降低（见表6）。表62008～2011年北京市新农合住院运行情况住院补偿在2010年达到了最高，当年全市的实际补偿比已超过了49%，而2009年和2011年实际补偿比都不到48%，尽管次均补偿费用每年都有所上涨，但各年的次均住院费用的上涨趋势更加明显，导致补偿比的变化并不稳定。2008～2010年，乡、县两级的实际补偿比逐年增加，而县以上医院的补偿比则在下降，尽管2010年较2009有所反弹，但并未超过2008年的水平，而2011年又重新下降至低点（见表6）。从全国的情况看，北京市的实际补偿比高于全国平均水平和上海地区。各级住院次均费用也高于上海和全国的水平（见表7）。表72009～2010年全国住院实际补偿情况住院人次在各年度的分布较为稳定，在社区卫生服务中心住院的比例保持在20%以下，有逐年降低的趋势，县级医院住院的比例保持在65%左右，而三级医院住院的比例在2011年首次突破了20%（见表8）。表82008～2011年上半年北京市住院分流情况值得注意的是，三级医院的补偿比在下降，而服务量却在增加，意味着通过补偿方案调节卫生服务利用的作用在削弱，一些其他的因素可能更多地影响着农民对卫生服务机构的选择。（三）特殊病种大额门诊费用水平稳定，补偿程度高于住院从特殊病种的受益情况看（见表9），受益率各年度均未超过1%，次均医疗费用低于住院的次均，而且费用水平在各年中相对保持稳定，没有明显增加或降低，补偿费用也比较平稳。对比住院和特殊门诊的实际补偿比（见表6和表9），除了2008年，住院的实际补偿比略高于特殊门诊外，其余年度特殊门诊的补偿程度都高于住院，并且差距在逐年加大。表92008～2011年上半年北京市特殊病种大额门诊补偿情况三基金的使用情况（一）基金的使用主要集中在门诊和住院，其他方面支出很小新农合基金的使用不仅是补偿方案在实践中的具体应用，同时也能反映出基金管理者对医疗费用、基金的管理效果。从北京市新农合基金的使用情况看（见表10），基金的支出范围主要包括门诊、住院、特殊病种大额门诊，有少数区、县开展了住院分娩补偿和其他补偿，另外，2008年顺义区组织过一次体检。从基金流向看，门诊和住院是新农合基金的主要使用方向，各年两项合计在资金总使用量的95%左右。从比例上看，住院基金在逐年减少而门诊基金在不断攀升，住院基金的占比下降了10个百分点，而门诊基金则从2008年的不足20%上升到2011年上半年的32.86%；住院分娩、其他补偿和体检的占比都非常小，几乎对基金的使用没有影响；特殊病种大病门诊所消耗的基金总体来看，比例也很小，而且逐年呈递减趋势。表102008～2011年上半年北京市新农合基金使用情况（二）门诊补偿资金主要流向基层医疗机构，90%的新农合门诊资金留在县内从基金流向上看（见表11），2008～2011年上半年新农合基金大部分流向了基层医疗机构，乡、村两级门诊使用的基金在52%～54%，县级医院占了门诊补偿基金的约1/3，且逐年上升；流向三级医院的门诊补偿费用在逐年递减，从14.66%降到了11.80%。总体看来，乡、村两级分流了80%左右的病人，消耗了一半多一点的资金，县以内的医疗机构吸纳了接近90%的新农合门诊资金。表112008～2011年上半年北京市门诊费用、补偿费用流向分布从费用流向上看，乡、村两级发生的门诊费用低于总费用的一半，而人次量大量集中在基层医疗机构，现行的补偿门诊费用基金流向偏重于乡、村两级，在一定程度上起到了引导病人到基层就医的作用。（三）住院基金分流较为稳定，2/3的住院补偿资金留在县内，同门诊相比，住院资金流向县外的情况更加突出从费用分布上看（见表12），连续4年，超过1/3的住院费用发生在三级医院，县内医院发生的费用不到总费用的2/3，其中县级医院的费用在54.87%～57.61%，社区卫生机构发生的费用在5%左右。就补偿费用而言，2008年到2011上半年，流向各级医院的基金基本保持了稳定的比例，补偿给在县级医院住院病人的基金占到了60%以上，三级医院分流了约1/3的住院补偿基金，而在社区卫生服务中心的病人所获得的补偿费用不超过7%。总体上看，在县内医院就医获得的补偿基金占整体住院基金的2/3，可以看出补偿方案对县内医院有所倾斜，但倾斜程度不大，引导分流效果不明显。表122008～2011年上半年北京市住院费用、补偿费用流向分布（四）基金使用已面临超支风险，筹资水平不能满足参合人群的卫生服务需求新农合基金的使用也是一个令人关注的问题，基金的收入包括当年筹集的基金、上年结转的资金，资金的支出则包括从统筹基金支出和从风险金支出。北京市从2008年实行门诊统筹，基金的使用增加较快，到2010年，当年筹集的资金使用率已接近100%（见表13），加上动用的风险金量，实际上北京市当年所筹资金已经不够使用，可以认为，北京市的筹资水平已不太能够满足参合人群的卫生服务需求。表132008～2010年基金使用情况2008年13个区县中有3个当年基金使用率超过了100%，2009年增加到4个，2010年则有6个；从2009年开始，有1个区动用风险金，而2010年有3个区县开始动用风险金。而朝阳、丰台两区资金的总使用率在2010年已超过100%。四结论总的来看，北京市新农合运行情况存在以下特点：各级政府、村集体和个人共同参与筹资，人均筹资水平高但不平衡，个人筹资比例低，农民参合经济负担小，参合率稳定；门诊受益人次逐年上涨，门诊分流结构较合理，实际补偿比达到36%，受益程度较高，但各区县受益情况相差较大；住院费用上涨迅速，实际补偿比出现了下降趋势，三级医院住院人次比例达到近20%，较大，各地区住院实际补偿比相差大；门诊基金占总基金的比例逐渐