北京市将健康融入所有政策的可行性与实施路径研究

北京市“将健康融入所有政策”的可行性与实施路径研究

健康是经济社会发展的基础，也是重大民生问题。从国际上看，衡量发展的指标不仅包括国内生产总值的增长，也包括公民的健康和福祉改善，以及生活质量和环境资源的可持续利用。因此，很多国家将健康纳入国家社会经济发展战略目标和政府的公共政策议程，并将其作为评价政府公共政策和社会治理现代化的重要指标。近年来世界卫生组织不断呼吁各国重视健康的社会决定因素，为实施“将健康融入所有政策”策略提供组织和技术保障。2016年8月，习近平总书记出席全国卫生与健康大会并发表重要讲话，提出：“要坚持正确的卫生与健康工作方针，以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策。”[1]2017年3月，《中共北京市委北京市人民政府关于促进卫生与健康事业改革发展的意见》发布，提出要“坚持将健康融入所有政策，统筹解决各类影响健康的问题”。[2]目前，“将健康融入所有政策”的理念已得到广泛认同，但国家和地方层面尚未形成将“健康融入所有政策”的长效机制，如何建立行之有效的体制机制成为当前亟须解决的问题。北京市作为首都，各项主要健康指标已达到或接近发达国家水平，为统筹解决关系人民健康的重大长远问题，全方位、多层次、高水平地推进健康北京建设，课题组在北京市卫生健康委及相关部门的大力支持下，系统开展了“将健康融入所有政策”的理论及实践研究，提出了符合北京市市情的“将健康融入所有政策”的管理体制和实施机制等对策建议。一“将健康融入所有政策”的概念、原则和实施路径（一）概念和特点根据世界卫生组织的官方定义，健康是指一个人在身体、精神和社会等方面都处于良好状态，而不仅仅是没有疾病或虚弱。健康是人们幸福快乐的核心因素，是一个人实现其目标和愿望、一个社会实现诸多社会目标的重要推动器和先决条件。“将健康融入所有政策”是一种以改善人群健康和健康公平为目标的跨部门公共政策制定方法，它系统地考虑了政策决定对健康的影响，寻求部门协作，避免对健康造成不利影响。“将健康融入所有政策”旨在促进各相关部门在实现政策目标的过程中增加健康价值理念，追求的是制度化地将健康、公平和可持续的考虑作为多部门政策制定过程的一个标准模块。“将健康融入所有政策”是为了提高人群健康水平而将对健康的考虑融入部门决策当中的一种协作方式，有以下特点：一是以人权和社会正义为根基，聚焦于政策制定，寻求能够提高健康和其他重要社会目标的协同作用，扩大对健康的正面影响，避免对健康的负面影响。二是要确保各方面的政策制定者了解在其政策制定过程中，不同的决策对健康、公平和可持续性的影响。三是建立在长期成功的跨部门合作基础上，即为实现改善人群健康或者干预影响健康的决定因素等目标而开展跨部门健康行动，如在水中加氟、减少铅暴露、控烟、改善卫生设施和饮用水质量等。四是致力于多元化的政府合作和利益相关方共同努力，在增进健康的同时，推进其他目标的实现，如促进就业、稳定经济、环境可持续等。五是涵盖的活动范围广泛，包括政府两个或多个部门之间的一次性或多次合作，也包括政府与其他社会组织的合作。通常在合作超越了一次性或单一议题的情况下，“将健康融入所有政策”是最有效的实现途径。（二）实施框架与路径“将健康融入所有政策”的前提是形成共识和政治承诺，在具体实施层面需要强有力的领导和政治意愿。“将健康融入所有政策”实施框架一般包括“赋权/责—组织结构—推进机制—筹资保障—监测评估”等重点环节。具体来看，赋权/责是通过制定相关法律法规、共同协议、问责和政治框架等方式，对“将健康融入所有政策”及其推行主体赋以权力和责任；组织结构是为推动政策实现，根据实际需求和条件建立跨部门委员会、专家委员会、工作网络、牵头部门和公共卫生机构等；推进机制是通过政府战略、规划和项目制定、正式的咨询程序和政策对话、公共卫生政策报告和监测体系等形式来推动实现“将健康融入所有政策”；筹资保障则是为保证“将健康融入所有政策”的顺利实施，必须具备的资金支持机制或联合预算等资金保障措施；监测评估主要结合对相关法律法规、政策或项目的影响评估以及健康视角分析，实现对“将健康融入所有政策”的监督和管理。二北京市实施“将健康融入所有政策”的基础条件和政策环境（一）实施环境分析北京作为中国首都和世界知名的超大城市，具有全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，履行为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的基本职责。[3]建设发展好首都，是坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的生动体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京的一切工作都必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，履行为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的基本职责，要不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。北京市推动落实“将健康融入所有政策”，从本质上看，就是以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，坚持以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循的具体体现，对构建“将健康融入所有政策”的政策法律体系，推动落实北京城市战略定位，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致具有重大政治意义。2017年，全市户籍居民平均期望寿命为82.2岁，高于全国平均值（76.7岁），常住居民孕产妇死亡率为8.17/10万，婴儿死亡率为2.29‰，5岁以下儿童死亡率为2.67‰（2016年），继续维持在较低水平，各项主要健康指标已达到发达国家水平（见表1）。表12017年北京市主要健康指标及国际比较指标名称北京全国全球中高收入国家高收入国家人均预期寿命（岁）82.276.772.2375.5080.55婴儿死亡率（‰）2.296.829.411.64.65岁以下儿童死亡率（‰）2.67（2016年）9.139.113.75.4孕产妇死亡率（1/10万）8.1719.6216（2015年）41（2015年）13（2015年）|Excel下载表12017年北京市主要健康指标及国际比较（二）健康相关跨部门协作机制基础目前，北京市跨部门合作的协调机制主要通过设立议事协调机构实现，与健康相关的议事协调机构有北京市爱国卫生运动委员会、首都医药卫生协调委员会、北京市防治艾滋病工作委员会、北京市人民政府老龄工作委员会、北京市大气污染综合治理领导小组，各议事协调机构组成部门及具体职责如表2所示。表2北京市健康相关议事协调机构跨部门协作机制组成部门及职责北京市爱国卫生运动委员会常务机构为爱国卫生运动委员会办公室，具体工作由市卫生局承担，卫生、财政、农业、水利、工业、城建、环保、文化、体育等多部门为其成员部门，下辖各县区爱卫办。主要负责组织开展国家卫生城市、健康城市、健康社区创建和社会卫生整体评价等工作；负责统筹协调有关部门开展爱国卫生工作；组织开展农村改水、改厕和卫生村镇创建工作；依法负责开展禁控烟工作和全市除“四害”的组织与监督工作首都医药卫生协调委员会办公室设在北京市卫生局。主要负责统筹首都医药卫生事业发展战略，组织研究中长期发展规划；协调推动首都医药卫生资源整合；研究落实首都医药卫生体制改革相关政策北京市防治艾滋病工作委员会办公室设在市卫生局，成员单位包括市卫生局、市教委、市公安局等12个职能部门。委员会建立协调会议制度，主要负责研究制定艾滋病防治工作方针、政策和规划，解决艾滋病防治工作中的问题，动员全社会力量积极参与艾滋病防治工作北京市人民政府老龄工作委员会办公室设在市民政局，主任由副市长翟鸿祥担任，成员单位包括市委宣传部、市委教育工委、市直机关工委、市老干部局、市发改委、司法局、财政局、人事局、文化局、卫生局、市总工会、市妇联、市老龄协会等北京市大气污染综合治理领导小组由北京市市长担任组长，具体工作由北京市环保局承担，主要负责承担本市大气污染综合治理工作的组织协调；研究拟订相关工作计划、方案并组织实施；承办市大气污染综合治理领导小组各项会议并督促落实议定事项；汇总、分析并报告大气污染综合治理工作开展情况，组织相关部门研究提出解决有关问题的意见和建议|Excel下载表2北京市健康相关议事协调机构此外，根据北京市社会组织公共服务平台信息，北京市健康相关社会团体有56个、基金会有13个、民办非企业单位有30个左右，主要涉及健康促进、健康城市、健康保障、体育健身、营养保健、环境保护、妇幼保健等方面。（三）跨部门健康行动基础近年来，北京市以维护或促进人民群众健康为目标，开展了20余项跨部门协作活动。2009年，北京市发布《健康北京人——全民健康促进十年行动规划（2009—2018年）》，实施普及健康知识、开展合理膳食、控盐行动、健身行动等九大健康行动。2011年8月，北京市政府制定实施了《健康北京“十二五”发展建设规划》，正式启动了健康城市建设。2016年出台《北京市“十三五”时期健康北京发展建设规划》，持续推进健康城市建设。同年11月，北京健康城市建设促进会正式成立，是国内首个专门为推进健康城市建设而成立的跨部门民间社团组织，成员单位包括财政局、规划国土委、水务局、环保局等市委市政府20多个委办局，新华社、《人民日报》等主要媒体，以及部分专家学者、社团组织和企业等。此外，北京市还实施了一系列以促进健康为目的的跨部门行动，包括美丽乡村建设行动、全民健身运动、公共场所禁烟活动、慢病防控示范区建设行动、艾滋病防控行动、交通缓堵行动、清洁空气行动、土壤污染防治行动、地下水保护和污染防控行动、节能减排全民行动等。三国内外经验借鉴（一）国际经验从国际上看，各国在实施过程中根据社会经济等因素的不同，其组织结构，范围和参与的倡议存在一定差异。总体来看，在成功实施“将健康融入所有政策”方面有四大经验。1.构建法律保障体系是成功推进“将健康融入所有政策”的关键所在各国“将健康融入所有政策”的顺利实施离不开法制保障。例如，1972年，芬兰政府实施新的《公共健康法》，该法引入了健康促进，使医疗卫生系统从注重治疗方法转向注重预防，为卫生健康部门和其他政府部门以及非政府组织和私营部门之间的跨部门合作提出了框架[4]；2006年修订《公共健康法》，明确要求地方政府开展健康促进跨部门行动。2007年，《泰国宪法BE.2550（2007）》第67条提出：“任何可能产生有害影响的项目和活动在实施前都要开展其对环境和人体健康的影响评估。”西班牙国家议会于2011年通过的《西班牙公共卫生法》中提出：“各政府部门必须对可能产生重大健康影响的法规、政策、规划、项目和工程进行健康影响评估。”2.通过组建跨部门治理机制推动“将健康融入所有政策”的制度建设和实践应用从实践来看，为推动“将健康融入所有政策”，各国均建立了跨部门治理机制。例如，英格兰建立了多种跨部门协调机制，成立了由副总理主持的部长级公共健康委员会，并在卫生部门设立了专门工作组推动跨部门合作；芬兰成立了由社会事务和卫生部常务秘书长牵头的跨部门的公共健康委员会，负责推动跨部门合作、制订全国公共健康计划；马来西亚成立了由总理主持、10个政府部门组成的国家发展委员会，负责推动跨部门健康促进行动。[5]3.稳定的财政保障机制是保障跨部门健康行动顺利实施的关键“将健康融入所有政策”制度的建立以及跨部门健康行动的实施，同样离不开稳定的财政保障机制。芬兰公众健康政策的财政支出有专门的预算，用于确定部门间的行动计划，使公共卫生政策及跨部门健康促进行动的筹资可以得到特定的预算保证。泰国在2001年建立了泰国健康促进基金会，用于支持和发展健康促进计划和项目，其中，每年大约1亿泰铢的收入中有2%来自烟草消费税。[6]4.卫生与健康部门在“将健康融入所有政策”制度建设中发挥主导作用从国际经验来看，卫生与健康部门在“将健康融入所有政策”制度建设中发挥了主导作用，积极有效动员立法部门和最高政府，加强倡导和沟通，积极争取形成跨部门共识，推动实施“将健康融入所有政策”，如芬兰、澳大利亚、美国也是由卫生与健康部门推动开展大量的健康影响评估项目，泰国、新西兰、爱尔兰、威尔士、加拿大、瑞士日内瓦等国家和地区也是在卫生与健康部门推动下建立了健康影响评估制度。[7]（二）国内经验1.国家级层面事实上，“将健康融入所有政策”在我国有较长时间的历史，新中国成立之初的爱国卫生运动就是“将健康融入所有政策”的实践典范。党的十八大以来，爱国卫生运动进入了新的发展时期。习近平总书记指出：“要继承和发扬爱国卫生运动优良传统，持续开展城乡环境卫生整洁行动，加大农村人居环境治理力度，建设健康、宜居、美丽家园。”[8]爱国卫生运动始终坚持预防为主、综合治理的基本策略，从治理健康影响因素入手，推动“将健康融入所有政策”，建立健全政府主导、多部门协作、全社会参与的工作机制，加大干预力度，全方位减少健康危害，打出了保障健康的“组合拳”。2017年7月，世界卫生组织向中国政府颁发“社会健康治理杰出典范奖”，以纪念中国开展爱国卫生运动65周年，表彰爱国卫生运动取得的辉煌成就，并指出早在“将健康融入所有政策”成为全球公共卫生界的口号前，中国已通过爱国卫生运动践行这一原则，为提高中国人民的健康水平做出了巨大贡献，并在许多领域激励其他国家，为解决最紧迫的公共卫生问题提供可借鉴的模式。2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，提出要“把健康融入所有政策。加强各部门各行业的沟通协作，形成促进健康的合力”。2.地方层面自全国卫生与健康大会召开以来，各地积极推进实施健康中国战略，并在“将健康融入所有政策”方面积极探索。在组织推动方面。陕西省成立了我国首个省级跨部门协调机构，负责健康陕西建设的组织协调工作。2018年6月20日，根据《“健康陕西2030”规划纲要》精神，成立健康陕西建设工作委员会，由省长任主任、副省长任副主任，成员来自各个政府部门，委员会办公室设在省卫生计生委。委员会的宗旨是构建大卫生大健康格局，负责制定健康陕西建设监测及考核办法，推动“将健康融入所有政策”，在重大政策制定、规划编制和工程项目建设等方面，守住健康“红线”，从源头上消除影响健康的各种隐患。在制度建设方面。甘肃省在全国范围内率先建立起对规范性文件、重大公共政策和重大工程的健康影响因素合法性审查制度。2017年7月4日，甘肃省卫生计生委联合多部门发布《关于加强“十三五”全省健康促进与教育工作的指导意见》，提出：“在制定规范性文件、重大公共政策和实施重大工程前，进行公众健康影响因素审查，防止危害公众健康的制度性缺陷。”同时，甘肃省还积极推进各地市“将健康融入所有政策”制度建设工作，如白银市委、市政府于2017年3月发布《关于推进卫生与健康事业优先发展的实施意见》，提出要建立健康影响评估制度，并首次提出要建立健全重大政策和项目健康影响监督问责和责任追究制度，对造成重大健康影响的政策和项目，坚决实行健康影响评价“一票否决”。在工作机制方面。陕西省西乡县首次明确了“将健康融入所有政策”的责任主体、实施主体以及技术支持形式等。2016年6月，西乡县人民政府印发《将健康融入所有政策工作指导方案》，明确提出要建立“将健康融入所有政策”工作机制。主要内容包括：各镇（街道）是落实“将健康融入所有政策”的责任主体；各部门是“将健康融入所有政策”的实施主体；成立县健康促进委员会，由县长任主任，县政府分管领导任副主任，各部门和镇（街道）主要负责人为成员，委员会下设办公室，办公室设在县卫计局，主要负责牵头确定当前及今后一段时期需要优先应对的健康问题，负责召集联席会议，商定参与跨部门健康行动的部门；建立健康专家委员会，为健康相关工作提供技术支持。四北京市实施“将健康融入所有政策”的对策及建议基于国内外经验及北京市市情，我们建议北京市建立“将健康融入所有政策”工作机制，明确“将健康融入所有政策”的实施范围等，重点聚焦“将健康融入所有政策”的组织领导协调机制、法律法规保障、健康影响评估评价制度、公众参与机制等关键问题。（一）管理体制和工作机制健康涉及多个部门，部门之间职责交叉、政出多门的问题较为突出，各部门出台的政策很难协调配合、形成合力，不利于统筹各类资源配置，不利于提高工作效率，也不利于问责制的落实。目前，北京市落实健康的部门统筹协调机制刚刚起步、尚不完善，建议采取“党委领导、政府负责、多部门协作”的工作模式。一是完善“将健康融入所有政策”的领导协调机制。统筹现有与健康相关的协调机制，充分发挥首都医药卫生协调委员会、各级爱国卫生运动委员会的作用，成立北京市实施“将健康融入所有政策”领导小组或专项委员会，由市委、市政府主要领导任领导小组组长或委员会主任，各区主要领导和相关部门负责人为成员，建立定期会议制度，负责统筹、指导、推动“将健康融入所有政策”的行动。办公室设在市卫生健康委（爱国卫生运动委员会），承担领导小组或专项委员会的日常工作，负责牵头推进、统筹协调卫生与健康事业发展。二是建立健康工作网络，实行定期联席会议制度。建议各区和各部门明确专人负责推进“将健康融入所有政策”工作，确立专人作为联络员，负责与专委会办公室对接，完善街道（乡镇）、社区（村）公共卫生工作机制和基层协管员制度，充分发挥卫生计生专干的作用，管理和协调卫生与健康事务。同时，要发挥好相关协调机制作用，强化京津冀及周边地区在实施“将健康融入所有政策”方面的协调联动，加强在大气污染、道路交通、疾病防控、卫生监督等方面的协作，确保实施成效。三是成立健康专家委员会或健康影响评估专业机构，负责为健康影响评估工作提供技术支持。具体可依托北京健康管理协会、北京市健康城市建设促进会等北京市现有社会组织，广泛协调相关的政府、社会、高校等力量成立健康专家委员会，依托北京市疾病预防控制中心，结合北京市环境影响评价评估中心等相关力量，开发健康影响评估工具并推广应用，积极推动建立健康影响评估专业机构。（二）法治保障国际经验表明，法律保障是落实“将健康融入所有政策”的重要手段。2017年12月26日，十二届全国人大常委会第三十一次会议分组审议了《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》，这是我国卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律，“将健康融入所有政策”被写入新时期卫生与健康工作方针，其“第一章总则”第六条提出：“各级人民政府应当将健康理念融入各项政策制定过程，组织实施促进健康的规划和行动，建立健康影响评估制度，将本地区的公民主要健康指标的改善情况纳入政府目标责任考核。”建议北京市建立健全卫生与健康法律体系，尽快出台卫生与健康地方条例，明确“将健康融入所有政策”的法律地位和作用范围，并在条例中以专章形式提出健康影响评估的评价对象、评价主体、评价内容、评价程序等关键内容，做到有章可循、有法可依、依法管理。加强卫生执法监督体系建设，形成权责明确、责任落实、行为规范、监督有效、保障有力的卫生执法体制。同时，完善健康相关法规体系，加强中医药、环保、交通、体育等重点领域的立法工作。（三）实施范围和触发机制根据国内外经验，本研究提出“将健康融入所有政策”的范围及相应触发机制，但实际执行的范围界定还需由北京市各相关部门商定。（1）各级党委、政府在城市规划建设、生态环境保护、食品安全、安全生产等涉及民生的重大公共政策、规划论证评估时，凡涉及公众健康重大问题的，都应主持召开健康影响评估会，主动听取卫生与健康相关部门和利益相关方的意见和建议，重点审查制定出台的公共政策、规划是否存在危害公众健康的制度缺失、涉及失误等，力争把影响公众健康的因素降到最低水平。各级党委、政府要梳理和修订现有与健康相关的公共政策、规划，促使政策更有利于人群健康。对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项要向社会公布，实行听证制度。在各项政策、规划效果评价中，要增加健康评价内容。（2）市政府法制办在对行政规范性文件和重大行政决策进行合法性审查时，要会同卫生计生部门，对影响公众健康的内容进行审核；在对规章、规范性文件进行备案审查时，要将影响公众健康的内容纳入重点审查范围；对存在危害公众健康内容的，要及时予以纠正。（3）实施任何重大项目前，均根据需要提供健康影响评估材料。（4）当集体或个人如认为规划、政策、项目等可能会对健康产生影响时，可依照程序申请启动健康影响评估，并由专家委员会评估是否需要开展。（5）依托专家委员会、领导小组或专项委员会办公室组织力量，深入北京市主要健康问题和影响因素及其发展趋势，遴选当前及今后一段时间内需实施“将健康融入所有政策”的优先领域和干预事项，提出应对措施和可能涉及的部门清单建议，提交领导小组或专项委员会审议。根据领导小组或专项委员会审议确定的“将健康融入所有政策”干预事项，开展跨部门健康行动。（四）实施工具和方法基于国内外实施“将健康融入所有政策”的工具和方法经验，以及北京市领导协调机制和健康相关领域评价评估工具，提出北京市“将健康融入所有政策”的实施路径如下。路径一：成立健康审查跨部门协调委员会，统筹开展健康审查工作。成立健康影响评估专家委员会，为健康审查工作提供技术支持。各部门在行使工作职责时，要将健康作为各项决策需要考虑的因素之一，增加健康审查环节，在政策、规划和法规条例的制定、修订、发布等各个