研究强化政府环境责任的有效对策与现实依据

PAGEPAGE12研究强化环境责任的有效对策与现实依据在解决和缓解环境问题中有着不可推卸的责任，当下在学术界所指的有广义和狭义之分。狭义的仅指国家行政机关；而广义的包含国家立法机关、行政机关和司法机关。本文所研究的是狭义的。环境责任既是一种事前责任，又是一种事后责任，包含两方面的内容，既有对环境保卫的职责和义务，又有没有能履行环境保卫义务而需要承当的后果。一、环境责任概念当下学界对环境责任的界定基本没有异议，包含积极和消极两个方面的内容。有学者以为，环境责任是和地方以及公务人员，根据环境保卫的需要和的本能机能定位做应该做的事，以及没有做或没有做好时要承当的后果。[1]272-278有学者则将其分为第一性环境责任和第二性环境责任，前者指的是义务和权利，后者是承当的法律责任.本文所讲的环境责任也基本遵守上述分类，包含积极和消极两个层面。积极层面上的环境责任与的社会定位直接相关。重要有下面四点，一是负责环境协调；二是承当环境风险责任；三是促进公众环境参与，保证环境公平正义；四是提供环境公共产品和效劳。而消极层面上的环境责任重要具体表现出在行政问责制。能够简单地将行政问责制概括为追查消极层面上的责任的一系列制度总和，详细是指各问责主体对及其公务人员承当的各种职责和义务的履行情况进行监督和审查，对不履行或者不正确履行的和公务人员，根据法定程序追查责任，并使其承当后果。二、强化环境责任的现实根据在第七次全国环境保卫大会上，时任副总理的李克强指出，我们国家正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段，发达国家两百年间逐步出现的环境问题在我们国家集中显现，呈现明显的构造型、紧缩型、复合型特点，环境总体恶化的趋势尚未根本改变，压力还在加大〔1〕.而在当下的环境压力之下，面对环境问题越发严重的现实，环境责任的缺失是其主要的诱因之一。〔一〕环境问题日益严重根据〔国家环境保卫十二五规划〕中对当下我们国家环境现在状况的概括分析能够看出，环境状态总体呈现恶化趋势，环境问题并未得到根天性的改变，环境治理压力不断加大。以东北老工业基地的主要构成部分辽宁省为例，大部分城市都存在污染问题，大气雾霾现象突出，噪声污染、水域污染、光污染逐步严重，很多地区重要污染物排放量跨越环境容量。农村环境污染愈加严重，重金属、化学品等土壤污染以及地下水开发过度等现象越来越多。不断上升的能源消费总量和污染物生产量使得生态环境毁坏严重，生态系统功能严重退化。根据沈阳市四百多家重要污染排放企业考察显示，工业废水的排放总量约为10763万吨，占辽宁省比例的8.8%.其中化学需氧量约为30448吨，石油类大约为688吨，煤燃烧量到达513万吨，工业二氧化硫产出量为100148吨，烟尘总排放量为46366吨，粉尘排放总量为8592吨，固体废弃物排放总量为314万吨左右。伴随着环境问题越来越严重，各级应积极承当环境责任，减少环境污染，从根本源头上治理环境污染及冲突。〔二〕环境保卫与盲目的经济增加存在矛盾环境问题与人类社会经济活动二者之间有着亲密的关系。以西方国家英国为例，19世纪，英国在第一次工业革命快速发展经济时，忽略了对环境的保卫，在某种水平上给天然环境带来了致命性的毁坏。之后，不得不走先发展，后治理的道路。从这个角度来讲，盲目的经济增加是以毁坏环境为代价的。中国自改革开放以来，始终将发展经济作为工作的重中之重，但这种发展形式是简单的、粗放式的、高消耗的。随着经济对环境毁坏的不断加深，地方也逐步开始关注环境问题，并将环境保卫提上议程，开始了转方式，调构造的发展历程。但是，在相关的环境政策不完善、官员考核机制不变的前提下，想要改变当下的环境现在状况并不容易。因而各级还需要进一步加强本身环境责任建设，改变现有的经济增加形式，改良政绩考核机制，积极应对环境群体性冲突，协调好经济发展和环境保卫之间的辩证关系，实现双赢发展。〔三〕环境保卫法律体系的不完善随着社会转型向纵深方向发展，由于环境保卫相关法律法规的不完善、环境法律存在的缺陷、环境公益诉讼制度的不健全等问题造成了现今环境群体性冲突频发的现在状况。首先，环境标准体系不健全不完善。一是环境污染物排放标准体系不完善。标准体系的不完善，造成企业履行困难，也使在监管之时无法详细操作。二是关于环境质量标准的严格水平、项目范围以及技术根据存在着争议，企业和缺乏共鸣。三是相关环境标准尚未与国际接轨。当发生的环境问题与国际上相差太远时，公众对于相关环境政策的合理性理解产生偏差，进而激化心中的怨气，引发群体性事件[4]794-799.环境标准体系的不完善直接导致了的环境监管不力，环境污染排放量超标，以致激化了公众与企业之间的矛盾，引发环境群体性冲突。其次，现行环境法律存在缺陷。与西方发达国家相比，我们国家在环境方面现存的法律还存在许多缺陷，以〔环境影响评价法〕为例，在2002年九届全国人大常委会通过了〔环境影响评价法〕〔下称〔环评法〕〕，该法规定了在规划通过和项目建设之前，都必需进行环境影响评价，以防项目在建成之后对环境造成污染。但〔环评法〕对公众环境参与只作了原则性的规定，并没有在范围、途径、方法以及程序设计等方面做详细可操作性的说明。环境保卫的法律法规缺乏详细的操作性，地方在履行时就会出现违犯原则的行为，在治理环境群体性冲突时制度性就会减弱。除此之外，相关环境立法对于环境污染的处理惩罚力度不大，致使相关企业宁愿选择继续排污承受处分也不安装环境保卫装配[5].由此可见，环境相关法律法规假如在详细施行时难以操作，那么在环境治理上就难以按科就诊地解决问题，进而削弱了的治理能力。最后，环境公益诉讼制度不健全。环境诉讼是民众通过司法救济的方式维护环境权益的主要方式，是确保环境法律能否正确履行以及是对和企业行为的一种监督，同时也是环境群体性事件的制度化解决手段[6].然而，我们国家当下缺乏系统的环境纠纷的法律法规体系，这显然难以应对环境群体性冲突的复杂性，面对此情况，公众也就难以通过法律这条正规渠道来维护本身的环境权益，只能转而寻求其他较为极端的手段了。〔四〕公众环境利益严重受损社会转型期是社会利益分化和重组的主要阶段，由于利益受损导致的各种冲突在现实生活中屡见不鲜，伴随城市化进程的不断推进，全国各地因环境问题而引发的群体性冲突频频发生，民诸多次采用极端手段来维护环境权益，这也给的环境治理工作增长了很大的难度。与其他群体性冲突不同的是，环境群体性冲突往往不是由于直接利益受损而引发的，而是由面向将来的、不确定损害所引发的。如厦门PX事件，就不是由于直接的利益冲突所引发，它是由于民众以为PX项目将来存在某种风险，而且以为这种风险后果非常严重，最终导致了群体性冲突。在社会转型期和社会矛盾多发期中，必需高度看重每一起环境群体性冲突，并积极、负责地建立解决机制，消解矛盾与冲突。三、完善环境责任的对策面对环境污染问题日益严重，环境群体性冲突频发等社会现象，作为公共产品和公共效劳的提供者，应不断完善环境责任，积极树立善治理念，加强的环境治理能力责任，从根本源头上减少环境群体性冲突。〔一〕树立环境善治理念由于传统管理理念无法积极回应现实，治理理论应运而生，在这里基础上进一步发展成为善治理念，环境善治理念是其中的一部分。环境善治是近十多年来国际上提倡的改革环境管理方法的理论和政策体系。治理理论于20世纪90年代在西方政治学中被提出。英国学者格里斯托克在〔作为理论的治理：五个论点〕中提到：治理理论以为，办妥事情的能力并不在于的权利，不在于下命令或运用其权威，能够动用新的工具和技术来控制和指引，而的能力和责任均在于此。[7]在传统管理理念的指点下，环境管理的目的无法详细化，环境责任无法落实，因而，治理理论的提出在环境领域引起了广泛的影响，环境治理理念由此而生。固然环境治理在一定水平弥补了和市场的缺失，改变了失灵和市场失灵的情况，对和市场在协调人与天然的关系时起到了积极作用，但是，它自己也存在着众多问题。怎样克制治理失效、怎样使治理愈加有效？在这种背景下，环境治理进一步发展成为了环境善治〔goodenvironmentalgovernance〕。[8]35-452002年南非可连续发展世界首脑会议通过的文件〔可连续发展世界首脑会议履行计划〕和〔约翰内斯堡宣言〕中就强调良好的管治对实现可连续发展目的至关主要.环境善治理论的重要思想是：在环境保卫中充足利用法律、行政、经济和社会手段，使各参与主体发挥本身的作用，改变过去由包办以及过分依靠行政手段的场面。环境善治提倡要依靠有效的法律、有权威的、公众参与环境管理、环境信息公开化等手段。[9]在环境善治的理论下，是以公众为顾客，提供公共产品和公共效劳；关注的不再是权利而是责任，环境利益的平衡将通过与公众的公共协商来解决，对社会公众正当的环境公共需求能否知足，直接影响到其在环境领域的公信力。公信力的核心部分就是公众对及其公共权利的信任以及公共权利对公众的信誉，主权在民的观念制约着公共权利，要求承当责任并履行责任。[10]99随着环境善治理论和可连续发展观念的广泛传播，环境法的发展方向也由传统的管制型向完善环境责任改变。因而，为了完善各级的环境责任，各级在施行详细的保卫环境办法时更应切实树立起环境善治理念。重要做到下面两点：第一，将环境善治理念的精神浸透到相关环境法律法规的制订和制度布置上，使环境善治理念的贯彻有更多的制度保障。制度建构的始终以及详细法律法规中能够具体表现出环境善治理念，落到实处，而不仅仅仅仅仅是空喊口号。第二，在实际操作中，环境善治理念要求重视公众环境意志的表达，与公众协商解决环境问题。与公众不再是以往命令公众服从的关系，二者通过面对面的沟通方式，互换各方意见，在一定基础上就某些问题达成共鸣，共同解决能够造成环境群体性冲突的问题。〔二〕健全环境责任问责机制建立健全环境责任问责机制是环境责任实现的主要保障。长期以来，我们国家的环境法重要是由及其有关部门负责人对相关企业的环境责任进行监督。若其不履行或履行经过中有欠妥行为时，和有关部门能够对其进行行政处理惩罚，追查法律责任。如〔中国环境保卫法〕规定县级以上人民环境保卫主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保卫监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。〔第二十四条〕但是当下我们国家大部分省份基本上只要县区一级有环保局，不像公安、工商等部门，在各乡镇都设有办事机构，环保日常监管工作断在基层。当下我们国家对于行政人员的环境责任规定较为清楚明晰，但是，对环境责任的监督则存在问题，如缺乏问责、难以操作等。〔中国环境保卫法〕规定：地方各级人民应当对本行政区域的环境质量负责〔第六条〕，但地方应当对谁负责，怎样采用改善办法，改善环境质量的经过中由谁来监督，以及没有采用改善办法时怎样追查其责任等问题都没有相应的规定，后果就是无法可依，以致地区环境进一步恶化，环境质量遭到严重毁坏。作为公共权利的主体，对其进行环境责任问责存在着一定的难度，能够由公众、企业和环保组织等构成全方位的问责主体，对的环境责任进行监督。建立环境责任问责机制，最主要的工作就是完善对于责任的相关规定，对于责任问责做到有法可依，有章可循并具有可操作性。为解决地方在环境保卫方面不作为、乱作为、干扰环境执法等突出问题，根据地方对环境质量负总责的要求，认真落实重要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人，突出强化环境保卫责任，对于地方在环境保卫工作中未达成的目的、未完成的任务，以至有严重毁坏当地环境的行为必需追查其法律责任。〔三〕公开环境信息环境信息是指与环境相关的信息，由于其牵涉范围较广、信息量大等特点，在国内外学术界至今还没有一个统一的定义。本文所定义的环境信息是：有关环境管理、保卫、改善、使用等方面的信息。而公开环境信息包含两方面的内容，从的角度来说，要积极自动地公开与环境有关的信息，并当公众对相关信息存有疑惑时要给予解释说明。从公众的角度来说，公众要对公开的环境信息进行跟踪。当下我们国家公众环境参与还处于起步阶段，这与地方在公开环境信息方面的工作不到位有关。公众想要参与到环境保卫环境决策中去，就有需要了解把握足够的环境信息。而占领相对多的环境信息与数据，具有提供环境公共产品和效劳的职责。要提升公众环境参与意识，改变公众与之间环境信息不对称的现在状况，就必需公开环境信息。除了自动公开环境信息之外，当公民询问相关环境信息时，在不触及国家安全机密的前提下必需公开相关环境信息或对有关环境问题做出说明，这既是公众环境参与的具体表现出，也是公众对环境本能机能进行监督的具体表现出。推进环境保卫信息公开，首先要求对牵涉应当充足利用各级委、以及环保部门等权威发布平台，公布公众环境权益的发展规划和建设项目，听取当地民众的意见，回应公众关切的问题，引导舆论热门；把握重特大突发环境冲突信息公开的规律，第一时间向社会发布信息，随后公布事件进展、防备办法和调查处理结果等，避免在环境事故或群体性冲突中由于迟迟不公开信息，引起公众恐慌的现象；其次要求环保部门建立环境信息公开平台和环保信息披露制度，项目施行后的环境信息和质量评价结果应公开透明；最后，应定期自动公布环境信息、承受公众监督，以确保公众享有环境知