大型城市基础设施项目投融资建设BT模式之风险研究报告

-.z大型城市根底设施工程投融资建立BT模式之风险研究〔局部内容〕(2011-03-3111:15:06)BT模式作为一种具备有限追索的特性〔注1〕融资建立模式，近年来在我国一些工程建立工程中，特别是各地政府非经营性的根底设施和公用事业工程中正逐步得到应用和开展。由于该模式在我国运用的时间比拟短，整个行业对BT模式的认识不够，相关的经历积累比拟少，有关立法工作还处于探索阶段，致使诸多问题无据可依，BT模式频频被滥用，给介入BT工程的投资企业〔包括建筑企业〕带来了巨大的风险。本文对BT模式方式进展了深入分析，并结合**横琴新区根底设施BT工程的实际操作经历，提出了BT工程的具体实施方式、风险及防*相关建议。1、BT模式的概念BT是Build---Transfer的英文缩写，中文意译为建立---转让，有时也通俗地被称为建立---移交。BT模式是由工程发起方通过政府采购平台用招标或竞争性谈判采购的方式确定投资方，然后由该投资方在规定的时间内组建工程公司，负责工程资金筹措和工程建立，并承当工程的建立风险，工程建成竣工验收合格后，投资方将工程分阶段或整体移交给工程发起方，工程发起方按照签署的BT合同或回购协议接收工程，并在约定的一定期限〔回购期〕〔注2〕内分期向投资方支付投资总额并加上合理资金回报〔回购价款〕〔注3〕的一种融资建立方式。2、BT模式的产生背景和开展现状 BT模式是由BOT衍生而来，是BOT模式根据工程具体特性与实施条件，演变所产生的一种满足工程特定特性的投资建立模式。BOT模式是目前已被证明、世界上各国政府公用根底设施工程工程领域投融资建立与运营管理的一种主导模式，也可称之为根本模式或核心模式。BOT是英文Build—Operate—Transfer即建立—经营—转让的缩写。在国际融资领域，BOT不仅仅包含了建立、运营和移交的过程，更主要的是工程融资的一种方式，具有有限追索的特性。其运作的根本特征是：①政府通过契约〔由招标方式或竞争性谈判方式进展〕授予投资企业〔包括私营企业、外国企业等〕以一定期限的特许专营权；②由获特许专营权的投资企业在特许权期限内负责特定的公用根底设施工程的建立、经营、管理，并准许其通过向用户收取费用或出售产品取得的收益归还贷款，回收投资并赚取利润；③特许权期限届满时，投资企业须将该根底设施无偿移交给政府。BOT衍生模式除了BT之外，演变形式还有BOOT方式〔建立-拥有-运营-移交〕；BOO方式〔建立-拥有-运营〕；BLT方式〔建立-租赁-移交〕；BOOST方式〔建立-拥有-运营-补贴-移交〕；BTO方式〔建立-移交-运营〕等。标准意义的BOT工程较多，但BOT衍生模式的组织实施的工程却并不多见，特别是BOO、BOOT、BLT、BOOST、BTO、ROT、ROMT等。拟以BT、BOT投融资建立的公共根底性工程，一般情况下，在工程所在地、工程性质、工程规模和投资额度的大小、工期的长短、工程复杂性等方面存在有所不同和差异，但其工程建立的根本过程和权利内涵是一致的。普遍规律上的政府公共根底性工程的全寿命建立流程〔阶段〕主要包括：投资决策、资金筹措与投资阶段；建立准备、建立与建立管理阶段；投入使用与运营〔经营〕管理阶段；工程寿命终结，关闭撤除或再生阶段，进入新的工程生命周期。与之相对应的上述工程建立过程中产生的各阶段的权利为：①工程投资权，关联权利为所有权〔Own〕；②建立权，关联权利为组织实施的管理权〔Build〕；③经营管理权，关联权利为工程收益权〔Operate〕。两者关系见表01。工程阶段与关联权利关系图表01序号工程开展阶段投资人工程权利投资人工程关联权利备注1

投资决策、资金筹措与投资投资权所有权

投资企业直接投资〔投资回收无政府保障〕直接投资权

工程完全所有权Own

投资企业间接投资〔投资回收有政府保障，如政府担保、回购承诺等〕间接投资权

工程间接所有权/2

建立准备、建立与建立管理建立权组织实施管理权Build3

投入使用与运营〔经营〕管理经营权收益权

Operate

无固定期限特许经营期长期限经营权

工程寿命内长期收益权，不转让

有固定期限特许经营期有期限经营权

工程寿命内固定期限收益权，收益权满后转让/政府接收Operate+Transfer

无特许经营期无经营权

无收益权，工程竣工验收后转让/政府接收Transfer4

工程寿命终结/关闭撤除或再生新的工程生命体，进入新工程全寿命工程建立流程从上表中可以看出，所谓的BOT及其衍生的BT、BOO、BOOT等各种模式，其实质是工程工程在投资、建立、运营等各阶段各种权利，根据工程在投资、工程组织实施、运营管理等方面所遇到的实施条件，不同组合而演变产生。例如BOT，BT，BOO，BOOT，其模式的组合产生方式见图1。BOOT需要特别说明的是，在BOT及其衍生的BT、BOO、BOOT等模式中，转让〔Transfer〕被界定为一项义务而非权利，因此在BOT、BT、BOOT、BTO、ROT、BOOST等模式中“T〞单独作为一个字母加以后缀，进展显性表述，主要考虑到该类模式权利和义务的对等性和模式内容表达的完整性。另一方面需要特别说明的是，BT、BOT模式中，投资企业投资所产生的工程所有权是不完全所有权，也称为工程间接所有权。投资人只在建立期或特许经营期内拥有该工程所有权，政府因对其投资回收做出了保障，如担保、回购承诺、特许经营期收益权质押等，所以实际的工程所有权是政府的，政府可采用提前支付全部投资款项或支付局部款项加缩短特许经营期等方式，对工程所有权进展赎买移交。因此在BOT、BT、BOO、BOOT等模式的名称表达中是不包括该工程间接所有权〔Own〕中的“O〞的。近些年来，BOT及其衍生的BT、BOO、BOOT等各种模式投资与建立方式被一些开展中国家广泛用来进展其根底设施建立并取得了一定的成功，引起了世界*围广泛的青睐，被当成一种新型的投资方式进展宣传，然而BOT远非一种新生事物，它自出现至今已有至少300年的历史。同许多其他的创新具有共同的命运，BOT在其诞生以后经历了一段默默无闻的时期。而这段默默无闻的时期对BOT来讲是如此之长以至于人们几乎忘记了它的早期表现。直到本世纪80年代，由于经济开展的需要而将BOT捧到经济舞台上时，许多人将它当成了新生事物。自20世纪80年代我国以BOT方式组织工程实施建立以来，经过多年的开展，BOT融资模式已经为群众所熟悉。而BT模式作为BOT模式的一种演变，近年来也逐渐作为政府投融资模式的一种，被用来为政府性公共工程融资。近年的大型BT工程案例有：**横琴新区市政根底设施BT工程，**太湖国家旅游开发区根底设施BT工程，**市市政根底设施BT建立工程工程、**沪青平高速公路BT工程、**维扬经济开发区市政道路根底设施BT工程、**津滨轻轨工程、地铁奥运支线、**地铁二号线一期工程等。3、BT模式的适用*围和根本特征政府公共市政根底设施工程根本可以分为三种性质，即公益性、准公益性、经营性。BT模式仅适用于政府公益性、准公益性根底设施这类缺乏收入补偿机制的非经营性工程建立。如不收费的城市道路、市政管网、公益性环境环保工程等。该类工程本身不产生或产生极少的现金收入，通过工程自身收益不会使投资人在工程经营周期内回收投资本金和获得合理投资回报，所以此类工程大多采用BT模式来实现社会化融资，这样政府既能吸引社会化投资人，降低融资本钱，又能缓解政府在城市建立过程中资金压力，较好地解决城市开展需求与社会资金效益发挥之间的矛盾。政府利用的资金是非政府资金，是通过投资方融资的资金，融资的资金可以是银行的，也可以是其他金融机构或私有的，可以是外资的也可以是国内的；BT模式下投资方在移交时不存在投资方在建成后进展经营，获取经营收入的过程，政府需按约定的比例在回购期限分期向投资方支付BT合同约定的总价。4、BT模式的实施依据BOT、BT等，作为一种投融资建立模式，在中国得到应用和开展实质上是多种内外因素推动的结果。一方面WTO等外部环境促进国家投融资体制改革，开发投资领域，鼓励企业资本介入，实现投资多元化，鼓励和提高中国国内工程承包性企业的国际竞争力，提高企业的投融资管理水平和生存能力；另一方面政府需要职能的转变，改变原方案经济模式下政府集资金提供者、工程建立者、管理维护者等多重身份于一体的混合角色，提高建立管理水平和投资效率；其次，各类投资资本〔企业〕的渴求，特别是民间资本的活泼；再次，BT、BOT等模式可以有效缓解地方各级政府在加快推进城市化进程中在工程建立方面的资金压力。国家近十年里落实出台相应政策文件，对BT、BOT等作合规性支持，提供实施的法律依据。如：建立部[2003]30号?关于关于培育开展工程总承包和工程工程管理企业的指导意见?第四章第七条“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程工程，根据业主的要求按照建立-转让(BT)、建立--经营--转让(BOT)、建立-拥有--经营(BOO)、建立--拥有--经营--转让(BOOT)等方式组织实施。〞2004年国务院公布的?国务院关于投资体制改革的决定?〔国发[2004]年20号〕，明确规定“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的根底设施、公用事业及其他行业和领域〞，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共根底设施的建立〞。国务院批转开展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知〔国发〔2009〕26号〕中也再次明确提出“深化垄断行业改革，拓宽民间投资的领域和渠道，加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策，带动社会投资〞。上述政策背景可谓是BT模式在中国获得应用和开展的一个重要因素。5、BT模式的模式主体一般情况下的BT工程，其模式参与主体分为两个层面，第一层面主要包括工程回购人、工程发起人、投资人、BT工程公司、贷款机构；第二层面主要包括各有权政府部门、勘察单位、设计单位、监理单位、造价咨询、施工承包商等各方。其中，工程发起方、工程回购人、投资人、BT工程公司、贷款机构是BT模式的四个核心主体，其工程参与主体的一般责任包括：BT工程回购人：是指工程所在地政府，也称工程最终业主。工程回购人是BT工程的最终回购人和回购主体，主要职责是负责完成工程土地的征用、拆迁、补偿、安置、支付回购款项等工作，并授权所属部门指定的机构或公司，作为工程BT发起人，负责本工程的具体实施工作；在工程实施工作中提供政策支持以及进展监管和审批；为BT合同回购提供担保、财政支持、土地使用权质押等。在工程建立完成和移交后，将拥有工程的所有权和经营权。BT工程发起人：是指工程所在地政府授权指定的所属机构或成立的公司，也称工程业主。工程发起人主要负责工程的实施和监管及回购等具体工作，主要职责包括就工程相关事宜进展协商、申请、签署、批准相关文件，以及处理与工程相关的事务；通过公开的政府采购平台确定BT工程投资人；与BT工程投资人就工程的BT合同进展谈判，并签订工程的正式BT合同；对投资人履约进展监管；根据BT合同对工程进展回购等。各政府有权部门：是指涉及工程立项、报批、建立、回购等建立阶段的相关政府职能部门，应负责对工程发起人或投资人、BT工程公司提交的文件〔包括但不限于工程建议书、可研报告、规划方案、初步设计、施工图设计、工程预决算等〕在其职责*围内进展建立程序管理和行政审批。投资人：是指工程发起人通过招标或公开的政府采购平台获得本工程的投融资、建立等特许权利的投资方〔包括投资组合体〕。投资人负责提供工程建立所需的资金、技术，安排融资和组织工程的建立；按相关法律、法规和政策的要求通过招投标方式选择相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备、原材料供给商；工程建成竣工验收后移交回购人使用；承当相应的工程融资和建立风险等。BT工程公司：是指投资人在工程所在地成立的工程公司，具体承当对工程进展融资、建立组织和管理等工作。贷款机构：是指为BT工程提供融资渠道和融资效劳银团等贷款机构。6、BT模式的根本运作过程以BT模式实施的工程，由于涉及投资权、建立权、转让义务等，参与主体较多，从而形成了众多参与人的纷繁复杂的法律关系。另外大中型BT工程的建立期限加回购期限总周期一般为8-10年，因此在必须兼顾参与各方的利益前提下，其BT模式的运作过程要求比拟规*和严格，特别是在运作过程中要求形成严格的法律关系和法律文件，防止工程转让和回购及回购款项支付发生障碍和产生法律纠纷。工程准备阶段：首先由工程所在地的政府对拟进展BT模式建立的工程进展技术、经济和法律方面的可行性研究，确定融资模式、融资金额的时间及数量上的要求、归还资金的方案等，办理相应政府内部筹划报批等工作，并授权所属部门或成立相应公司，作为工程发起人，准备对BT投资建立方进展特许招标。工程BT招标和BT合同确定阶段：工程发起人通过招标或政府采购平台采购方式确定BT投资建立方，将工程融资和建立的特许权转让给投资方，银行或其他金融机构根据工程未来的收益情况对投资方的经济等实力情况为工程提供融资贷款，工程发起人与投资方签订BT投资合同，形成法律文件，投资方组建BT工程公司。工程建立阶段：BT投资方按照BT合同约定，选择产生工程的勘察、设计、施工、监理、以及材料设备供给商等参建各方。在建立期间，投资方在建立期间行使业主职能，对工程进展融资、建立、并承当建立期间的风险。BT工程公司按照相应的合同进展管理，按照预期的投资、质量、工期和工程进度有序进展。工程验收移交和回购阶段：在工程完工后，按照法人验收、政府验收流程进展竣工验收，合格后，BT方有偿将所有权转