十问温州发展之七温州市瓯海区审计局

十问温州发展之七：农村到城市到底还有多远？温州特殊的区域特征，造就了平原与山区、城市与农村之间巨大的发展落差和贫富悬殊，这个问题一直困扰着温州。城乡统筹发展，已经成为温州当前和今后一个时期无法回避的命题。我们不能否认过去已经取得的成绩，但着眼于一个“完整”的温州的形成，如今需要面对的，是如何在现有成就的基础上，靠创新的思维和大胆的探索，进一步缩小城乡差距，实现城乡的均衡发展。——题记实现城乡统筹，涉及许多内容，因此是个多元的课题。许多地区为此进行了积极探索，也取得了一些成功的经验，温州也许很难逐一“复制”，但参考外地的做法，对于温州来说却十分必要。从田地里解脱出来成为一名城里人，曾是几代农村人的梦想。但是，长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，以及农民进城难等，已经成为城乡统筹发展中最大的障碍。从今年8月开始，重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，到2020年要让全市户籍人口城镇化率达到60%以上。这意味着在10年内，将有1000万农民转户进城成为“新市民”。这被各界认为是重庆市以破除城乡二元体制为目标，有组织地向农民敞开胸怀。重庆户籍制度改革以农民自愿为基础，设定合理的职业、收入、住房等门槛，避免农民盲目进城。长期以来，农村户口捆绑了宅基地、林权、承包地“三件衣服”；城市户口捆绑着养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”。重庆的户籍改革，尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益。同时，农民转户后就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障体系，实现转户进城后“五件衣服”一步到位。重庆通过推行“农民进城”来实现城乡统筹，而在不少地方，则通过“农民上楼”的农村城镇化方式，以完善公共基础设施和社保体系为基础，形成人口、产业和资源集聚。其中，江苏张家港市的永联村就是一个典型，被称为“永联小镇”的嘉园农民集中居住区，既保留了“粉墙黛瓦、依水而居”的江南水乡特色，又完善了商业休闲街、居民生活街、农贸市场、医院、污水处理厂等配套设施，这个居住区总投资15亿元，全部建成后可容纳3200户居民。通过推进集中居住，全村不仅置换出600多亩土地，为发展工业腾出了空间，而且带来了农民居住方式、生产方式、就业方式、生活方式的根本性变化。天津华明示范镇建设的主要模式，是以宅基地换房，即在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，规划建设生态宜居的新市镇，农民以宅基地置换标准住宅，原有宅基地统一组织整理复耕，实现耕地的占补平衡。现在，该镇12个自然村的1.2万户约4万人，已经入住这个示范镇，享受城市化建设带来的成果，而统一复耕的土地达到446.6公顷。今年，华明镇还获得“2009年中国人居环境范例奖”。“农民进城”与“农民上楼”，当然只能看成是粗放型的城乡统筹，但这些积极探索的意义，显然已经超越了其做法的本身。温州在城乡统筹发展中，取得了一定的成绩。但是，作为全省“最富裕”同时也是“最贫困”的地区，贫富分化始终是温州均衡发展过程的一大“硬伤”。人均收入作为城乡统筹的基础条件，温州在“平均”上并没有落于人后，去年农民人均收入首次突破万元达10100元，比全省略高，比全国则高出近一倍。但很多人还是难以想象，温州这个被外界普遍认可的富裕地区，居然还有1168个低收入集中村的农民纯收入低于全国平均水平，其中纯收入在4000元以下的村有126个。据2008年统计，全市有低收入农户21万户53.6万人，约占全省六分之一。温州城乡居民收入比为2.77:1，高于全省平均水平，欠发达地区量大面广，乡镇数量、面积、人口分别占全市的53%、52%、22%。尤其值得一提的是，低收入集中村农村居民收入增长的“牢固度”还明显不足，返贫现象严重。2008年纯收入水平已经超过当年全国农村居民人均水平的617个集中村中，到2009年，有118个村又低于当年全国平均水平。2009年，全市共有516个集中村纯收入增长水平低于全国平均水平，甚至还有335个集中村纯收入出现负增长。此外，温州5400多个行政村中，还有2000多个空壳村和一批年收入在5万元以下的微弱村。这些数据的构成，不能回避许多难以在短时间突破的“先天不足”和“后天不力”，温州农村资源环境基础相对薄弱，历来都是人多地少，人均陆域面积约2.4亩，人均耕地仅为3分；温州绝大部分欠发达地区地理位置偏远，资源禀赋不足，交通设施落后，信息闭塞和科技进步滞后；农村产业水平不高，产业化速度较慢，高科技农业、现代农业、外向型农业发展程度不一，特别是缺乏一批区域化布局、产业化经营的特色农业块状经济和一批带动力强的现代农业生产主体。这些因素导致温州的城乡分化在进一步加剧，而至今尚未消除的基础性制约、素质性制约和结构性制约，更是使得温州的城乡统筹发展步履维艰。市委农村工作办公室农村改革处处长吴呈良分析认为，总体上说，温州依托自身优势，在城乡统筹的发展过程较好地解决了一些难题，但是，真正融和、协调发展的体制机制尚未健全，一些深层次的城乡矛盾，还难以以地方主导的改革来加以破除。温州实现城乡统筹有许多现实难题，有些难题属于全局层面的，有些则来自于自身。我们客观审视这些成因，不是怨天尤人，而是为了探寻新的出路。温州在1987年经国务院批准，成为第一批农村改革试验区，先后承担了以股份合作企业为主要特征的乡镇企业制度建设和小城镇综合改革试验课题。1990年2月，农业部颁发的《农民股份合作企业暂行规定》，其有关内容和示范章程，就是以温州地方政策规定和企业章程为蓝本的。也就是说，温州是以农村改革发展来促进地方经济和社会发展的典型地区。但在城乡二元体制的制约下，温州始终难以建立起符合经济规律的新体制，最终农村发展与城市发展之间的差距在不断加大，农村集镇的带动和推动作用也逐渐失色。温州新的城乡居民的收入差距拉大波段始于1998年，此前的农村工业和民营经济，受城市工业和宏观经济的影响，出现了明显萎缩。而户籍制度、住房制度和农村资产制约，农民不能真正有效地实现劳动力转移；政府提供的公共产品不平衡，由政府投入为主的教育、卫生等公共服务产品，其优质资源集中在城市，农村社会事业发展滞后。农村规划建设起步较晚，配套建设不力导致了农村基础设施较为薄弱，教育、文化、医疗、养老等社会公共服务相对缺乏，农村饮水难、上学难、看病难、养老难等问题依然存在；经济社会发展的资源大量被城市占用，农村资金被大银行吸收为城市发展服务，城乡土地资源难以自由平等流动，城市化利益难以覆盖“三农”，而大量的农村可转化为资本的资源，被法律法规限制不能实现有效转化，农民发展经济缺乏有效的资金支撑。款正视这不些问题，温软州出台了不惩少具体的举企措，比如招“袜工业反哺农蹄业、城市带牧动农村探”滑，但在实际六操作过程，滩这样的蚂“鼓反哺沃”广还没有形成厕制度化的常递态缠“宋回流得”完，更多局限刑于施舍性质赢的补助。许篮多扶贫政策串，包括矩“坝山海协作低”触、润“醉社会化帮扶枕”虫、遍“肝139富民呼攻坚刃”庸等制度，都无在实施过程拦出现了断层炊。揪有专家企认为，温州锋城乡统筹的蝇制约来源于然城乡二元结呈构的体制性韵制约，但是约，也不排除番地方政府对滥这个问题的毒“被放任自流赢”戴。虽然目前顷单项的一般能性农村改革叼，已不能彻孕底解决农村中的问题，但捷是，围绕城渠乡二元结构哥的矛盾，开欺展系统性的睛改革试验，显破除现行的切体制和法律究法规约束，嘱建立起城乡棵一体的新体蝇制，温州仍剃然有着自身睡的优势。外温州城气乡统筹的探钓索由来已久盼，重“盯中国第一座昼农民城慢”探、缩“足第一批农村床改革试验区牙”上，都给曾经舒的温州留下颤了注脚。但忆在全面推进绘的过程，我脱们的胆子还欣可以再大些询，路子也可蝴以再宽一些身。壁199途4年6月，梁由温州市委霜、市政府命蓄名的报“沫30强镇副”纽出炉，这3掩0个强镇不饭仅经济总量陆在全市经济麦中举足轻重佣，而且在发逝展速度上也健是相当惊人泄。到199宴9年，温州会“糟30强镇穷”发人口只占全典市的20%望，但是工业笋产值、市场鸽成交额、财虽政收入都占集全市农村的钱75%以上示。至200眉5年，温州进“风30强镇示”恭中有12个市入围年度浙狸江百强乡镇贯。处从违“女30强镇琴”攻的迅速崛起校，人们依稀描看到了温州阳城乡统筹的而希望之路。袜农村城镇化冬、城镇城市旋化也开始被踩人们接受。隶我市欠发达尚地区实施不“度小县大镇辣”跑布局，偏远厘山区按照糖“园培育中心村践、提升一般吐村、萎缩撤蔬并村持”纪的要求，强娇化村庄建设爪空间管制，改以农房改造有引导自然村麻及周边行政骤村的农村人脑口进入中心感村，集中建我设了一大批治新村住宅小璃区。实践表惯明，农房改龄造有利于引瘦导农村要素渗资源向城市勤集聚，促进拢低效土地的前增值利用，勺从根本上提历高农民群众挂的生活品质睬。以产权制质度改革为核次心，以农房彼建设为切入辞点，有效促筑进城乡一体势化发展。以僻政府主导、砍农民自愿推线进农房建设弱，并同步搞潜好配套设施标建设，有利秧于营造出舒撒适的人居环鞭境。帝当然，虫城乡统筹发做展还涉及多桑方面的要素钓。当前，温字州要抓住国见务院启动农梦村改革试验效区的机遇，据推进产权制烘度改革，实站现集体经济汽组织与村团“栗两委亚”污组织分开、护集体经济组倍织中的土地跨资产与非土絮地资产分开会、农民作为战村集体组织桨成员的身份针与作为新型娘城市化社区挺市民的身份滨分开；加快肺推进土地流备转，推进集傍体非土地资左产的股份化省改革，推进堤农村集体建秧设用地流转疤与市场化配爸置；推进户允籍制度、社夏保制度、公村共服务均等抹化等配套制茎度改革，努嗓力破解制约足农民转化市回民的城乡二释元体制障碍营。砖市委党喉校籍金勇兴挨教授认为，较城乡统筹涉麦及到统筹土膊地利用和城碧乡规划、统再筹城乡产业右发展、统筹坐城乡基础设牲施和公共服序务、统筹城竿乡劳动就业筋、统筹城乡猾社会管理，让而所有这些袜统筹，必须衫有一条主线料作为支撑。抵其中，以歌“挨城镇化纱”财和感“萄城市化窑”协为依托，以孟温州大都市粪区建设为中响心，在沿海轻发达地区推豪进都市型功乱