经典：第五章-公共行政学-行政职能课件

第五章行政职能1第一节现代行政职能问题的由来第二节行政职能概述第三节西方国家行政职能的演变第四节转型期我国行政职能的转变2案例—“花菇事件”1996年底，华东某县政府组织村民种花菇，急切盼望脱贫致富。县里组织整体种花菇，并从全县500万元的农业周转金中划出349万元用于花菇培植。1997年，由于气候原因和受亚洲金融风暴的影响，花菇价格下降，农民全部亏本，无人偿还债务，政府出示花菇周转金回收的最后期限。3问题出在哪里？“是政府让我们种那么多的”“什么都是他们统一提供，我们没法选择”“根本没有统一收购，销售无门”“是不是统一提供的菌种不好”政府引导为什么会失败？4思考在现代市场经济条件下，政府应该怎样引导是否该尽可能减少政府干预政府怎样为农民服务政府是为农民提供及时准确的信息还是指挥农民干什么？行政职能合理定位与发挥5双重困境政府希望农民致富加大扶持力度帮助农民管理一切事务政府不是万能无法控制一切因素农民产生依赖心理6行政职能是国家职能的一个重要组成部分体现着国家行政管理活动的性质和方向国家行政活动的前提和依据行政职能发挥的好坏直接体现着政府的优劣7第一节现代行政职能问题的由来政府的公共行政职能问题是一个与国家现象同样久远和复杂的问题现代政府的行政职能问题起于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机发达国家发展中国家现代行政职能发展轨迹8国家专业行政机构如何履行职能资源短缺如何满足人类生存生活的需要管理行政职能与社会发展的关系图9“新政”背景：1929－1933年世界性经济大危机经济持续衰退金融体系接近崩溃失业剧增生产相对过剩的危机社会危机

罗斯福“新政”——现代行政职能问题的由来10坐着轮椅进入白宫的总统

——富兰克林·D·罗斯福

他带领美国走出经济困境，改变了美国人的生活方式，捍卫了民主政体，帮助世界实现了安全1120世纪最受爱戴和最令人憎恨的美国总统美国历史上惟一连任4届总统的人1933年上台执政罗斯福执政之前，美国几乎每隔二十年就发生一次经济危机罗斯福从资本家手中挽救了资本主义和美国的民主制度121929-1933经济危机期间的华尔街1929-1933经济危机期间经济萧条13罗斯福“新政”改革内容政府必须“像一支训练有素、忠贞不渝、愿为公共纪律的利益而作出牺牲的军队一样”行动扩大总统的立法职能扩大总统的行政职能扩大总统的经济职能14罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例结束了强烈放任自由的资本主义时代，使“19世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”评价1933年至1938年这六年，标志着美国制度上的剧变

——洛克腾堡1560年代以来，西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象政府不再是“守夜人”，而成为了经济社会中一个积极的、不可或缺的重要组成部分从罗斯福新政到对行政职能再认识16东亚经济奇迹——后发展国家政府行政职能问题的产生17后发展国家的政府主导型发展战略资源相对稀缺曾经是殖民地经济基础薄弱民主发展缓慢政府主导改革政府与市场相结合适度政经分离最大限度动员资源制定经济政策实现经济增长资源相对稀缺曾经是殖民地经济基础薄弱民主发展缓慢政府主导改革政府与市场相结合适度政经分离最大限度动员资源制定经济政策实现经济增长18经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程东亚经验在经济基础薄弱的国家，将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择19“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正席卷东亚并对世界经济产生重大影响的1997年东亚金融危机

20东亚金融危机的原因国际投机因素银行不良贷款金融监管不力汇率政策僵化政府干预不当裙带关系国际环境变化反应迟钝21东亚国家和地区，社会内蕴着“传统”与“现代化”的矛盾东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系东亚金融危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机东亚金融危机的启示政府职能转换22随着市场主体的普遍发育成熟，任其自由地选择经营方式和发展道路验证“公共选择”理论的正确性东亚国家重释行政职能通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展破除资源占有的垄断，实现社会财富相对公平的分配，提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度23第二节行政职能概述一、行政职能的含义及特性二、行政职能的作用三、行政职能的内容

24一、行政职能的含义及特性

(一)行政职能的含义行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、如何管、发挥什么作用的问题。政府职能表现为政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。

25国家职能行政职能立法机关监督政府能力基本内容发展方向能力强弱行政职能关系示意图行政环境国家制度社会形势26

行政职能具有阶级性、执行性、多样性、服务性、动态性等特性政府职能的普遍性。政府职能的强制性。政府职能的系统性。政府职能的不可替代性。政府职能的服务性。

(二)行政职能的特性271．阶级性

行政职能是国家职能的具体执行和体现，所代表的是在国家中占统治地位阶级的利益，所执行的也是这个阶级的意志，因此政府行政职能也必然带有阶级性，这是国家的政治性特征所决定的。

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行政职能相对于国家权利机关的立法职能而言，具有明显的执行性质。我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的社会主义国家。行政管理必须贯彻执行党的路线方针政策，必须执行人民代表大会所作出的决定和决议，执行人民代表大会所制定的法律法规。2．执行性293．多样性

行政管理的范围遍及国家和社会生活的各个方面，具体领域包括国民经济、文化教育、国防军事、公安司法、民政外交等各方面的管理职能；运行过程又具有计划、组织、协调、控制等一系列职能；管理层次还有高、中、低层次行政职能之别等。

304．服务性

现代行政学理论认为，政府的基本职能在于弥补“市场失灵”的缺陷，为社会提供必需的公共物品。换言之，政府在市场和纳税人之间充当“桥梁”和服务者角色。在我国，全心全意为人民服务是我国行政管理的根本宗旨，行政职能的服务性特性应体现得更为明显。

315．动态性行政职能不是静止不变的。随着行政环境的变化，国家政治、经济、科学技术的发展，行政职能的范围、内容、主次关系等也必然发生变化。因此，适应变化和发展的需要，及时地调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提和基础。

32二、研究行政职能的作用

33（一）研究行政职能是正确把握政府行政管理的前提和基础如果连政府管什么、管到什么程度，如何在社会公共事务中准确定位等问题也不明确，就不能科学地界定政府行政管理的目标、内容、过程及其运作方式，进行科学的管理。

34（二）研究行政职能对于行政组织建设的科学化具有重要意义行政职能是行政机构设置和改革的重要依据。根据职能建立相应的机构；职能转变了，机构亦必随之改革和变化。只有以职能为基础来建设行政组织，才能科学地认识到哪些机构是应该加强、必须建立健全的，或无必要，应予合并、撤销、调整的，这样才能科学合理地设置和改革机构，建立结构合理、功能齐全的行政组织体系。

35（三）研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要的意义行政管理的过程，是计划、组织、协调、控制诸职能有序运行的过程，每项职能都是不可缺少的环节。对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。因此，只有研究行政职能，科学地认识和把握行政管理职能及其相互联系，充分发挥其作用，才能保证整个管理系统高效的运作。36三、行政职能的构成斯密理论布坎南理论张金鉴对行政职能的划分一般意义上的行政职能构成37第一次产业革命和资本主义初期带有乌托邦性质的市场社会构想市场是“利益与公正的奇妙协调”财富是社会的动力斯密理论——《国民财富的性质和原因的研究》守夜人政府——最小限度政府38政府的最佳作用在于：（1）保护本国社会的安全（2）为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫（3）建立并维持某些公共机关和公共工程39布坎南（Buchanan）1919年生于美国田纳西州，1948年，获芝加哥大学哲学博士学位，现任乔治•梅森大学经济学教授1955年至1956年，布坎南在意大利进行为期一年的研究，逐渐树立了关于政府不是一种理想的制度的观念创立公共选择理论

布坎南——公共选择理论40布坎南对行政职能的看法政府的职能(集体行动)可以分为三个层次执行现行法律的那些行动现行法律范围内的集体行动的那些活动改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动41张金鉴教授对行政职能的划分维护(Maintenance)保卫(Protection)扶助(Assistance)管制(Regulation)服务(DirectService)发展(Development)42一般意义上的行政职能构成基本职能运行职能43基本职能政治职能(1)阶级专政职能(2)军事保卫职能(3)社会治安职能(4)民主政治职能(5)国际交往职能

44经济职能(1)计划指导职能(2)培育、完善市场机制职能(3)宏观调控职能(4)服务职能(5)检查监督职能

45北京家庭25年收入才能买套房中国社科院和北京工业大学2010年7月联合发布的《2010年北京社会建设分析报告》称，北京住房价格快速上涨严重超过了一般家庭的支付能力。2008年北京城镇居民人均可支配收入24725元，户均可支配收入64285元，以一般家庭每户住宅面积90平方米计算，2009年11月北京住房的平均价格为17810元/平方米，需要支付160万元，相当于一般家庭25年的可支配收入，房价收入比为25∶1。46文化职能(1)发展科学技术的职能(2)发展教育的职能(3)发展文化事业的职能(4)发展体育、卫生的职能

47社会职能

(1)社会福利职能(2)社会救济职能(3)社会保险职能(4)环境保护的职能(5)社会服务职能

48社会服务职能。这是指国家行政机关为了维护人民正常的生产、生活秩序，增进人民福利而采取的各种服务措施及其管理活动。

4950政府必须秉持一种精神这就是公仆精神

新华社北京３月１６日电国务院总理温家宝１６日说，政府必须秉持一种精神，这就是公仆精神。政府工作人员除了当好人民的公仆以外，没有任何权力。温家宝说，政府工作走过了４个年头，我们必须懂得一个真理，这就是政府的一切权力都是人民赋予的，一切属于人民，一切为了人民，一切依靠人民，一切归功于人民。温家宝指出，必须要坚定一个信念，只要解放思想，与时俱进，追求真理，只要改革开放，只要坚持和平发展、科学发展、和谐发展，我们就一定能够把中国建设成为一个富强、民主、文明、和谐的现代化国家。

51运行职能计划职能组织职能协调职能控制职能监督职能52第三节西方国家行政职能的演变前资本主义时期的行政职能自由资本主义时期的行政职能垄断资本主义时期的行政职能当代资本主义的行政职能53前资本主义时期的行政职能奴隶制和封建社会时期奴隶制时期强调政治职能封建社会的经济职能有所强化54奴隶社会和封建社会5556自由资本主义时期的行政职能资本主义上升阶段政府管得越少越好——“守夜人”政府用“看不见的手”来协调市场经济和社会发展代表人物：亚当.斯密57垄断资本主义时期的行政职能资本主义发展中的矛盾尖锐世界经济危机：金融体系崩溃、失业、贬值国家干预经济和社会发展政府行政权力扩大58凯恩斯主义的全盛时代资本主义发展中的矛盾尖锐世界经济危机：金融体系崩溃、失业、贬值国家干预经济和社会发展政府行政权力扩大59一战期间为财政部制定战时财政计划战后代表英国财政部参加凡尔赛和会1936年发表《就业、利息和货币理论》二战期间回到财政部，代表大英帝国参加布雷顿森林会议，制定了影响西方世界达27年之久的国际货币体系约翰·凯恩斯60国家干预经济政府通过调节需求来达到充分就业凯恩斯的基本主张磨擦失业自愿失业非自愿失业61当代资本主义的行政职能市场自主管理市场失灵政府干预政府失灵行政效率低下财政支出膨胀搭便车效应信息不对称限制政府干预行政职能变化图62“有限政府”论市场有失败，政府也存在失败政府失败会比市场失败更为带来严重的后果政府只能干预一部分，而不能控制全部政府的作用需要限定在一定范围之内63当代资本主义国家行政职能发展新趋势行政职能逐渐扩大保持社会稳定的调节职能逐渐加强宏观调控、综合协调职能强化政府管理民营化政府管理社会化64西方国家地方政府行政职能转变地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分在欧美，地方政府被视为民主政治训练的场所/公民道德和意识的培养基地/切合公民需要的公共服务和产品的提供者/中央政府集权倾向的制衡者之一作业：思考西方国家现代地方政府行政职能转变的基本趋势以及对我国的借鉴意义65西方国家地方政府行政职能转变趋势通过出售的方式将原来由政府承担的职能直接交由私人来承担地方政府将所要提供的公共产品和服务通过公开竞争或委托的方式承包地方政府将所要提供的公共产品和服务交给非政府组织承担设立最基层的/自治性的邻里或社区机构政府绩效评估66第四节转型期我国行政职能的转变一、我国行政职能转变的必要性二、我国行政职能转变的基本内容67一、我国行政职能转变的必要性68经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求行政职能体系合理配置的根本途径机构改革的重要前提和基础69现代市场经济可以说是一种以市场调节为基础，以政府调节为补充的经济体制，因而政府如何处理好市场、企业和社会等方面的关系，确定并履行好自身的社会经济职能，就成为市场经济发展中的一个至关重要的问题。

（70二、我国当前行政职能转变的内容

（一）职能重心的转变。我国在过去很长一段时间一直是重政治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。党的十一届三中全会后党和国家的工作重点已转移到经济建筑上来，实现了政府职能重心的根本转变。1、由运用行政手段为主转向运用经济手段为主。经济手段的特点在于间接性和诱导性，是指政府按照客观规律的要求，运用价格、财政、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动、实现经济管理的任务。经济手段是政府管理经济的主要手段。2、由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。政府直接微观的干预正在让位给间接宏观的调控，变为宏观调控，提供服务和检查监督。（二）职能方式的转变713．由重视计划，排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。“把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。”党的十二、十三大后，我国进入了从计划经济体制向市场经济体制过渡，建立和发展社会主义市场经济的新