自然资源资产化管理的现实困境与破解之策

自然资源资产化管理的现实困境与破解之策

1自然资源资产所有权制度的理论基础1.1构建自然资源资产产权制度威廉皮迪在《税收理论》中提出，“工作是财富的父亲，资源是财富的母亲。”。”自然资源作为人类生存之本、发展之基，与人类劳动相结合，既是创造社会财富的源泉，也是人类社会发展的重要物质基础。作为国家治理体系与治理能力的重要组成部分，资源管理方式与效率直接影响国家资源保障能力与经济社会发展。而市场经济的发展与科技进步，日益推动我国自然资源管理方式由传统的资源实物型向以产权为核心、更好发挥市场调节作用的资产化管理方向转变。随着民事权益保护类型与保障范围的扩展，传统的实物控制型自然资源管理方式逐步转向以产权为核心的资产化市场调节管理模式。《民法典》的物权编进一步夯实了我国产权保护制度，明确构建和完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，为构建自然资源资产产权制度提供了明确指引和基本法律保障。综顾过往，自然资源管理体制由分散转向集中统一，自然资源权属管理和有偿使用制度逐步建立完善，自然资源的所有权、使用权和管理权相分离改革逐步推进。但是，自然资源产权理论研究不够深入，尤其是资源、资产、产权之间的基本内涵与关系等尚不够清晰，实践中存在管理方式过于行政化与改革中的过度市场化两种倾向；产权交易市场发育程度总体较低，有些自然资源配置仍然过多依靠行政手段，产权交易主体相对单一，准入规范、交易竞争规则等亟待完善；加之有偿使用与税费制度设计不尽合理，未能完全真实反映自然资源的稀缺程度和市场价值、环境治理修复与安全生产成本等因素。基于各类自然资源之间的差异性、历史性和复杂性，并结合自然资源管理的目标任务等对自然资源产权关系进行全面深入分析，进而建立完善中国特色自然资源资产管理制度体系，是改革完善自然资源管理方式的基本要求。从根本上说，市场经济活动都是围绕产权展开的。产权制度是以产权为依托，对各种市场主体在产权关系中的权利、责任和义务进行有效组合与调节的制度安排，它具有界定产权主体并明晰权责、激励产权主体追求长远利益、约束不当处分行为、进行市场交易等功能，有利于优化资源配置，促进经济社会持续健康发展。现代产权制度是现代市场经济的本质规定，是各类市场主体积极参与市场竞争、创造性开展生产经营活动从而使市场经济充满活力的源泉。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，2020年基本建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。而明确自然资源资产产权主体、健全自然资源资产产权体系与监管体系以及完善相关法律体系等基本任务，要求对自然资源产权的公法与私法属性及边界、监管的统一性与差异化、资源开发利用与生态环境保护之间的关系协调等问题予以充分回应。现代自然资源产权制度内生于国家纵向规制体系，既涵盖多元化主体公平、充分参与资源开发利用的权利均衡设计，亦与基于自然资源的有限性、稀缺性自上而下推行的市场竞争与资源优化配置机制相衔接。深入分析自然资源属性特征，科学界定自然资源资产产权，建立完善自然资源资产产权制度体系，系统性规范相关经济法律关系，是充分运用市场机制并更好发挥政府调控功能以优化资源配置、打造自然资源资产化和资本化管理新模式的必要前提。1.1.1水权的生态属性《辞海》对“自然资源”的定义突出其天然状态及其用途，联合国环境规划署给出的“自然资源”定义则强调其经济价值。综合多种定义及相关理论，在全面理解的基础上，或可将“自然资源”抽象概括为“天然形成的、具有效用价值、因应相当的生命周期而体现出有限性或者稀缺性、可供人类社会生产生活取用，并能够通过市场交换发生价值显化、转化与增值的基础性物质资料”。自然资源的主要特点有三个，即：形成天然、经济效用、有限稀缺。各类自然资源个性差异大于共性，在现有技术经济条件下，自然资源通常是指水、矿产、森林、草原等人类可直接支配的有形物。若以不可再生与耗竭性典型特征为划分标准，或宜仅将矿产资源视为狭义上的自然资源，而水、森林、草原则属于可更新或者可再生自然资源，如按规律科学经营、合理利用，可以实现永续利用。矿产资源被誉为“工业的粮食”，其自然属性主要体现为耗竭性和不可再生性、隐蔽性和不确定性、稀缺性和分布不均衡性、多样性和复杂性水资源是指从自然界获得的可资利用或有可能被利用、具有一定数量和质量的水源，其突出特点为能够满足当前发展阶段人类生活、生产所需，其中主要是供生活饮用的陆上淡水资源。作为最活跃的流动性自然资源，水资源具有循环再生性与总量有限性，时空分布的不均衡性，功能广泛性和不可替代性。水具有既造福于人类又可能危害人类生存的双重性，尤其是地下水具有水资源和矿产资源的双重属性，由此决定了水资源利用方式的复杂性与实施管理的难度。广义的水权包含水的所有权、水的使用权与水清洁权，在部分地区已经开展的水权交易中，凸显出水资源所具有的生态价值。森林被称为“地球之肺”，是陆地生态系统的主体，分布范围广、再生能力强，可进行天然更新或者人工更新；用途多、经济效益大，能持续提供多种林产品和用作工业原材料等。同时，森林在涵养水源、改善水质、保持水土、美化环境以及保护野生动植物方面具有显著的生态效益、社会效益。因与作为其载体的土地之间不可分割，通常实行林地一体化管理。草(原)被称作“地球的皮肤”，是地球上分布最广的植被类型。依《草原法》有关规定，草原是指天然草原和人工草地，其中天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地。严格来讲，草地和草原是不同的，通常地上长草的地方都可以称作“草地”，只有大面积天然生长的草地才可称为“草原”。而从自然资源管理的角度看，“草原”“草地”又可以通称。从物理形态及其功能属性的角度，往往将群集性的而非单株的草与其所生载的土地联结一体即草原进行考量。草原作为生长草本和灌木植物为主并适宜发展畜牧业生产的土地，具有特有的生态系统。关于自然资源的分类目前并无统一标准，甚至具体称谓都不尽一致。根据《中国资源科学百科全书》，自然资源主要包括土地、水、矿产、生物、气候和海洋六大类。据我国《宪法》第9条和原《民法通则》第81条规定，矿藏(即矿产)、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等被统称为自然资源，确定其权属为国家所有或者集体所有，对这些自然资源的开发利用规定了管理、保护和合理利用的义务。《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(国发〔2016〕82号)中进一步明确，国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等属于宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源。当前，我国自然资源管理实践中仍多聚焦于国有土地、海域海岛和水、矿产、森林、草原等具体类别。由此可见，人们对于自然资源的认识还不统一、理论研究仍有待深入，这是对自然资源实施有效管理、建立完善制度的必要前提和基础。1.1.2自然资源国家所有权属性的确定除具有天然形成的共性之外，各类自然资源还具可用性、整体性与有限性等本质特征。自然资源可被人类开发利用，成为生产、生活或者经济社会发展的物质基础材料，也可以基于其内在价值转化为资产、实施资本运作。同时，各类资源不是孤立存在而是相互联系、相互作用的，各种自然要素共同有机地构成一个复杂多元的自然生态系统，因此与生态环境有着不可分割的密切关系，需要根据经济社会发展的客观要求和自然规律协调处理资源开发利用与生态环境之间的关系。并且，根据能量守恒定律，各类自然资源物质总量是恒定不变或者是均衡的，绝对总量大、种类多，但是相对数量小，在特定的时空分布和条件下，往往普遍表现为资源的有限性与稀缺性，难以完全满足经济社会持续发展需求，需要进行合理规划和节约集约利用。此外，自然资源本身是一个历史范畴，在人类认识世界、改造世界的过程中，其内涵与外延随着人类认知与技术经济水平的提高而不断扩展深化，更多的资源用途会被发现，自然资源的范畴和种类呈扩增趋势。另一方面，人口增加和经济社会发展，使自然资源的有限性、稀缺性日渐突出而发生增值并相应增加投资需求，从而加大资源供应、产品流动的程度及调控管理的难度。从经济属性角度看，包括土地、海域海岛在内，矿产资源、水资源、森林、草原都具有效用价值，这是对自然资源实行资产化与资本化管理的基础。从社会政治属性角度看，自然资源国家所有源自国家主权理论，由此决定了自然资源是国家主权不可分割的组成部分，自然资源所有权是一国固有的、不可剥夺的权利。具体包括自由处置自然资源的权利、自由勘查和开发自然资源的权利、恢复对自然资源有效控制权和损害赔偿的权利、为民族发展而利用自然资源的权利，以及按照国家环境政策来管理自然资源的权利、平等分享跨境自然资源惠益的权利、管理外国投资者的权利、对外国投资者实行征收或国有化的权利。绝大多数国家都通过立法确认自然资源作为社会财富归全民所有或者国家所有，联合国大会在1962年12月14日通过的《关于自然资源永久主权的决议》进一步明确了此原则。自然资源所具有的主权性政治特征，决定了自然资源是一个具有政治意义和经济内涵的公法概念，它不同于一般的社会财富，相应地，自然资源资产产权也具有不同于普通物权的特征。1.1.3水权的产权性质和作用发挥不够，成为“实质资源”从成因、形态、功能、分类及变化、与生态环境之间的关系等自然属性方面及其经济属性和社会政治属性等方面看，不同种类的自然资源之间的差异性要明显大于其共性。从典型的自然资源属性角度看，相对于其他自然资源，矿产资源具有典型的稀缺性与耗竭性，通常需要经过风险勘查来探明资源品位质量、储量规模和分布样态，由此决定了探矿权的风险投资特征并反映出高风险、高投资、长周期的矿业发展规律。由科技攻关与进步所推生的矿产品的可替代性是克服某些种类矿产资源耗竭性与不可再生性的重要方式，但现阶段实现矿产品的大面积或者全面替代还不现实。而且，矿产资源全球范围内分布的不均衡性决定了任何一个国家和地区都难以完全依赖本国资源支撑经济社会发展，由此决定了矿产资源具有资源性资产、矿产品交易流通和矿业资本控制的国际性，同时也说明坚持国内与国外“两种资源”“两个市场”原则，通过国际市场开展矿业投资和贸易以实现矿产资源全球配置的必要性。从产权性质角度看，土地使用权、矿业权、林木采伐权等都具有排他性，而水因具有流动性而影响到权利的特定性，因此决定了水权原则上不具有排他性。水权作为水资源使用权人开发利用水资源并以此获益的权利并承担相应的义务，实际是一个包含汲水权、引水权、蓄水权、排水权、航运水权等多种权利类型的权利束从功能目标角度看，森林、草原、水的多重属性决定了这三类自然资源往往同时具有经营性和公益性两种功能。比如森林(包括以发挥生态、社会效益为主导功能的生态公益林和以生产木材、薪材、干鲜品和其他工业原料等为主要经营目的的商品林两大类)、草原具有作为生态屏障的公益性功能(如农田防护、防风固沙和净化大气环境等)，同时具有林业(林木采伐加工、造纸等)、畜牧业、旅游业等经营性功能。在水资源利用中，遵循基本保障和公益优先原则，相对于农业灌溉、渔业养殖、生态旅游等生产经营用水，应首先保证生活用水及防洪安全。从实用性管理的角度看，水、矿产、森林、草原等因其生成的天然性，与国家主权领土和生态环境之间的密切关联性，具有生产资料之功用和稀缺性，以及作为矿农林牧副渔和旅游等诸多产业发展的重要原材料和物质基础，而可以与土地、海域海岛等统称为广义的“自然资源”。但相对狭义的自然资源仅指水、矿产、森林、草(原)而不包括作为国土空间载体而存在的土地(包括普通陆地以及荒山荒岭、滩涂、湿地、江河湖泊等各类陆上地貌)、海域海岛等，二者分别作为自然生态环境中的资源要素和环境要素而存在，其可开发利用的性质、功能和相应的管理目标任务既有关联又明显不同。另一方面，这些不同种类的自然资源在性质特征、功用范围、权利类型等方面又有明显差异，再加上空间分布不均衡等特点，决定了对不同的自然资源开发利用应实施差别化管理。而且，多年来形成的管理模式、管理基础与效果现状等各不相同，这是需要着重从产权界定及出让方式、有偿使用条件及范围等方面对自然资源实施科学有效分类管理和法制研究的基本出发点。1.1.4国土空间与自然资源的重要区别土地是自然的产物，主要有三大功能：一是容载功能，它是一切人类活动与劳动过程得以实现的基础和必要条件；二是栽培植物功能，在农业生产中作为劳动工具和对象而存在；三是供给自然资源的载体功能，一切自然资源以土地为载体并在相互作用中构成自然综合体。土地作为生产资料具有以下特点：一是自然天成而非人工制成；二是数量总体有限，人类根据需要可以改变土地用途，但不能改变其总面积；三是位置固定而不能移动；四是可以永续利用；五是具有不可替代性。有专家认为，土地是由地球陆地部分立体空间范围内岩石、矿藏、土壤、水文、大气和植被等要素构成的自然综合体。但以唯物史观来看，作出这一思维判断的逻辑前提是在社会生产力低下、过度依赖土地的农耕时代，工商业尚未发展起来，对矿产、水利、林业开发需求不大，人们认识自然、改造自然的能力十分有限，随着时过境迁，理论研究也应克服循旧惯性而积极跟进创新。随着近现代工业兴起对于能源、原材料产生巨大需求以及相关产业的发展和社会分工更趋细化，水、矿产和森林、草原等自然资源的所有权逐步从土地所有权中分离独立出来，土地已经不是自然综合体或者资源环境综合体而是作为矿产、水、森林、草原等各类自然资源与之不可分离的赋存和依附的载体而存在，而且只有在与矿产、水、森林、草等结合为一体时才可以具体称为“矿地”“河道”“湖泊”“林地”“草原”等，其具体功用和管理方式从属和取决于占用土地空间的不同自然资源的属性和用途。从经济学角度分析，同为生产资料的重要组成部分，土地是相当于生产工具的一种必要空间条件，它是不可耗竭、恒久存在且可重复利用的，属于劳动资料；而矿产资源(包括各类矿石、砂土等在内)、土壤、水、森林、草(原)则是有着不同功能用途、可被开发利用并发生不可逆的物理形态转化的原材料，通称为劳动对象。土地具有经济价值，但其价值大小往往取决于以其为载体的资源属性及用途等所决定的市场价值，即土地价值主要是由土地上所附加的资源权益所决定的。因此土地不属于自然资源，宜视为环境要素而称作“国土空间”。对国土空间和自然资源的管理方式显然大有迥异。国土空间管理应以数量和结构为重并根据用途差异进行合理规划布局，而自然资源管理则应以质价为主、兼顾数量。因此，保护和合理开发利用资源是自然资源管理的主要任务。海域海岛作为特殊的海洋国土，国际上普遍认为其具有类似土地不动产的基本特征1.2自然资源所有权：从法律上分离到资产管理1.2.1自然资源利用实现所产生的全民性及公权性需求按照“国家是全民财产的统一的和唯一的所有者”的传统理论，社会主义所有制应当是单一的公有制，其基本特征是包括自然资源在内的社会生产资料归全民所有。然而，全民所有权益只能凭藉使用权实施自然资源开发利用来实现，由此产生了产权界定、产权分离衍生以及产权规范管理的立法需求，自然资源所有的全民性及国家主权理论所赋予的公权性，要求分类适用相关的自然资源部门法实施依法行政，同时作为由自然资源所有权转化的私权性质的各类使用权，又适用《民法典》中物权法定和物权保护原则以及关于用益物权的一般性规定。当然，与土地使用权、海域使用权属于典型的用益物权不同，由于权利客体的不确定性、有限性和稀缺性及其与特许专业行为之间的关联性，矿业权、取水权、捕捞权、采伐权等多被称作“准物权”的自然资源使用权被赋以较多的公法上的义务而在特定情况下受到较多的限制1.2.2微观生产经营和实务管理范畴的具体化“资源”属于财产或者物质财富，在法律上是指有使用价值的物，强调其内在价值或者可用性。“自然资源”是以对人与自然之间关系的认识为基础、在一定技术经济条件下对人类有益的资源。“资源”和“自然资源”都是抽象的概念，属于宏观经济管理范畴，不能作为直接支配的对象，在进入微观生产经营或者实务管理范畴前需先予以具体化。资产属于财产，但财产不一定是资产，只有能够作为生产要素投入生产经营和流通领域的财产才能成为资产。“资产”应当是国家或企业、个人所有的具有价值、能够通过使用或者生产经营、交易流转获得收益，包括权利在内的有形财产和无形财产，其主要特征是能够给所有者带来收益。资产具有权属性、可控性、有偿性和收益性等特征。据此，自然资源由于能够带来巨大的社会、经济和环境效益而被称为经营性自然资源资产或自然资产、资源性资产等；自然资源转化为自然资源资产是有条件的，只有主体明确、具有稀缺性且可以特定化的自然资源才可能转化为自然资源资产。直接将会计学中的“资产”术语及其适用规范移植到自然资源资产管理，显然是一种同名异质的混用。无视资源与资产之间的本质差别，不假分析地将“自然资源”简单等同称作“自然资源资产”，更是有悖常理、实不足取。1.2.3自然资源产权：从公权到私权依据《宪法》有关规定，自然资源因与国家领土、主权相关联而具有社会经济和政治属性，可以确定自然资源所有权是一种抽象的宪法性公权利。一方面，在自然资源全民所有即国家所有和农村集体所有的体制条件下，自然资源所有权主体和客体的抽象性决定了自然资源所有权的抽象性，自然资源开发利用及自然资源所有权益必然由依法享有使用权的民事主体来具体实现。由此自然资源使用权从国家所有或者集体所有权中衍生出来成为独立的产权就成为必然，而且这种自然资源资产产权也就相应具有不同于普通物权的公权特征而在一定程度上受制于行政规范，如矿业权依登记生效主义而设定了新立、延续、变更、注销等行政许可事项。有专家认为，“水资源配置权既是一种政治权力，也是一种财产权利，是行政管理权和财产权利的重叠。另一方面，无论是有效配置资源还是发展市场经济，都需要将特定的自然资源转化为可支配、可交换的物，于是国家或者集体所有权相应转化为价值显化、可交易流转的自然资源资产产权，自然资源管理方式也由实物型管理向资产化管理转变。资产化就是藉由自然资源实物形态转变为经济形态，也是一个使自然资源内在价值通过市场机制得以显现，最终使自然资源所有权益经由开发利用或者产品及权利交易得以实现的过程。2自然资源资产所有权结构的概念和方法2.1产品特色方面在人口、资源、环境三大要素中，自然资源处于基础地位且是动态变化的，能够带来巨大的经济效益和社会效益，其丰寡程度和开发利用状况直接影响到国家经济安全和发展潜力，因而自然资源开发利用及管理活动不仅具有经济和社会意义，而且具有重大深远的战略意义。我国人口众多，自然资源总量大但人均少、总体质量不高、分布不均衡，且处于经济社会快速发展期，资源供需关系日趋紧张，资源产品对外依存度大，资源管理面临严峻挑战。与土地和矿产等自然资源开发利用直接相关的农林矿牧渔副业属于基础产业。基础产业是为加工制造业提供能源原材料、基础条件的产业部门，其特点是投资大、建设周期长、见效慢，产品多属于初级产品，劳动附加值较低。结合保护与支持为主导的国际惯例，应依系统论并根据资源属性、产业定位及发展规律，确定以保护资源、促进可持续发展而非在产业前端即追求最大经济效益为目标，并研究制定差别化管理政策措施。自然资源与自然环境息息相关，二者之间存在高度的重合关系，只是从不同角度、根据不同划分标准区别开来。即有些自然要素具有相对性，其本身属于自然资源，同时又是自然环境的组成部分。前者是后者的基本要素，自然环境为资源开发利用提供必要的空间与支持，资源开发利用又会对生态环境造成影响甚至破坏。事实上，自然资源不仅具有生产功能，还具有重要的生态功能。资源开发利用往往强调资源对经济社会发展的支持功能即生产功能，对资源本身的生态调节功能以及资源开发利用对整个区域的生态环境影响则往往考虑不足，协调人与自然生态之间的矛盾问题十分突出。由联合国大会决议和相关国际条约可见一个明显的趋势：各国有义务保护其自然资源，以确保为本国和其他国家的人民及后代的利益而能持续地利用自然资源。同时，基于对全球环境问题和“环境利用空间”有限性的认识，有关自然资源和环境保护的义务也愈益受到各国重视。自然资源的永久主权不仅赋予各国以管理自然资源的主权权利，而且设定了仔细管理自然资源的国际义务。自然资源管理的目标主要是基于自然资源的有限性、稀缺性而对资源进行优化配置和充分利用，保障相关产业经济可持续发展并兼顾生态环保和社会民生。实行末端治理、走先污染后治理的老路子是不可持续的。同样，忽视资源开发收益惠及当地群众、安于贫穷落后的原生态而对丰富的自然资源采取坚守不动的“保护”而不敢理性开发利用，也是消极保守、不可持续的。当然，在不同的社会发展阶段、不同的区域，或是基于资源禀赋和市场条件等方面的不同，应对自然资源管理的目标任务作相应调整，以保持社会整体协调与平衡。2.2资源管理方式：从单一的实物型管理向市场化管理转变中华人民共和国成立后，实行以公有制为基础的计划经济体制，大部分生产资料属于国家所有，其中自然资源属于国家或者集体所有正是公有制的经济基础。资源的利用和管理集中体现为公有共用、国有国营，主要强调“大一统”的国家利益而忽视私权，包括单位和个人之间的产权关系。政府部门作为国家所有权的代表，采取直接的实物型管理方式，按照计划指标调拨生产资料，无偿配给自然资源，单位或者个人不拥有独立的所有权或者使用权，因而也就不存在独立的自然资源产权管理制度。在计划经济年代，自然资源以发挥物质生产功能为主，国家实行实体资源分部门管理模式，对于确保自然资源整体集中利用与保障社会供给发挥了积极作用。在劳动价值论主流观点指导下，资源自身价值无以显现、产权虚置，市场交易也没有意义。改革开放后，随着经济社会快速发展，资源开发与资源产品加工等产业链延长并且各环节之间的关联日益紧密，特别是自然资源及生态系统的生态服务需求与日俱增，资源保护与利用之间的冲突也日益加剧，促使资源管理方式由单一的实物型管理逐步向资产化、市场化管理方向转变。如国有土地使用权由单一的行政划拨到可以有偿出让、转让、出租、抵押，土地权利内容不断丰富；准许农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，完善土地征收程序和农村宅基地制度，大幅下放用地审批权限，促进城乡土地统一市场形成，扩大地方经济社会发展空间并助推乡村振兴。实行多年的单一申请批准取得方式的海域使用权与海岛使用权，逐步引入招标、拍卖或者挂牌方式实施市场竞争出让。矿产资源由矿业权无偿取得、无偿开采转变为矿业权有偿竞争取得并依法转让和有偿开采。水资源管理引入市场机制，形成了市场竞争方式为主、行政调控为辅的水资源分配方式，大大降低了城镇供水利用的成本；开展黄河水权转换试点，激励了制度创新和管理创新。以“明晰产权、承包到户”为主要内容的集体林权制度改革全面推进，大力开展承包草原确权登记，推行所有权、承包权、经营权“三权分置”，鼓励草原经营权流转，促进草原生产方式转变和草原生态保护。3建立完善自然资源保护体系的基本路径3.1自然资源产权主体优化的需要作为由自然资源所有权衍生或者分离出来的使用权，不同种类的自然资源有着不同的产权类型与特征。要根据土地、海域海岛和各类自然资源的自然属性、经济属性和社会政治属性界定产权范围，区分细化权利内容，规范产权出让和管理行为。进行自然资源的产权界定，目的在于明晰产权的主体、权利范围和义务等要素。但需注意两个问题：一是不同种类的自然资源管理及制度基础不同，应各有侧重而不能一概而论、搞“一刀切”；二是产权界定与产权出让方式、有偿使用制度以及交易方式等相互制约、密不可分，宜统筹考虑、避免“单打一”。我国现行自然资源管理制度中存在产权主体比较模糊、产权关系不明晰、责权不分明等问题，直接影响到农村土地、森林、草原等自然资源的正常合理利用，不利于工农业经济的发展与民生保障市场经济的一个主要特征就是有明确的产权主体，国家对自然资源的优化配置与充分利用目标就是通过具体的市场主体来实现的，坚持创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式，关键在于落实产权主体。因此，选择有意愿、有实力的最佳市场主体殊为关键，这是提高产出效率、降低交易成本、保证资源可持续利用不可或缺的基本条件。根据不同自然资源的特点、不同社会发展阶段的主要矛盾以及特定的资格身份等因素，采取公益性或是市场化方式，直接确定或者通过招标、拍卖、挂牌等市场竞争出让方式，主要按“价高者得”原则选择确定产权主体。要依法落实农村集体经济组织特别法人地位，保障农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。为保障基本生活、生产所必需的土地和资源使用权，对农村集体经济组织成员直接赋予其集体土地(包括耕地、林地和草原)的承包经营权，直接赋予城乡居民用户生活用取水权。为了保证自然资源得到保护和合理开发利用，可以采取公开竞争出让产权方式并附带一定的条件选择确定产权主体，实现资源最佳配置和最大的综合效益。如对于“四荒”地，可不限于农村集体经济组织成员而采取向社会公开招标、拍卖等竞争方式发包，权利人在取得承包经营权后可以依法转让、出租、入股、抵押融资等；对优质矿产地和两个以上申请人的矿产地，应当以拍卖为主的竞争方式出让探矿权或者采矿权。国家按照统一规划对水资源进行一次分配、战略性跨流域调水或者区域性应急调水，则宜通过行政授予而不必采取市场出让方式配置水资源。3.2规范自然资源物权在确认自然资源所有权与使用权之间分立关系、坚持自然资源资产产权系具有公权特征的私权这一基本前提下，克服自然资源公法单一规制的窠臼，在确认公权特征的前提下，将以产权为核心的自然资源资产管理部门法作为与物权法之间有机衔接的特别法，通过不断完善制度，将经过实践证明有效的研究成果确认出来并适时上升为指导实践的法规依据。要对各类自然资源管理的法律关系尤其是产权类型进行归纳梳理，正确理解并区分自然资源资产产权体系的财产权、资源开发利用行为权之间的关系；建立以投资权主导形成的产权为核心、实行市场化运作的管理制度体系；将自然资源产权及相关权利纳入物权体系，适用物权法定和保护救济等民法基本规则，达到定分止争、物尽其用、促进交易的目的；依据自然资源的公益公权性质确立自然资源开发利用行为权与行政监管之间的关联性，并通过立法予以确认。首先，区分国土空间与自然资源资产之间的异同，国有土地使用权与海域海岛使用权同为国土空间和自然资源的载体，都应坚持依法管理、用途管制为前提，以明晰产权、细化权能为基础，但在使用权的取得或出让方式、有偿使用管理制度等方面，要根据其共性对基本概念、出让方式与有偿使用制度原则予以统一规范，针对其差异性设定差别化管理规范。其次，明确土地使用权或者海域海岛使用权与相关自然资源使用权之间的关系，合理确定土地(包括林地、草原、海域)使用权与探矿权及采矿权之间、取水权与地役权之间的优先权或者主从关系。如明确设定矿业权后，即应尊重其相对于土地使用权的优先权地位，在用地供应审批等环节予以法律保障，避免矿业权出让过程中出现“净矿不净”异常现象。再次，厘清并规范自然资源使用权中的物权与特许行为权之间的关系，如海域使用权与采矿权及捕捞权、取水权与渔业权(捕捞权和养殖权)、林地使用权与狩猎权及林木采伐权性质与内涵以及相互之间的关系。最后，有针对性地研究解决自然资源资产产权理论制度方面存在的突出问题。对水权性质及范畴进行分析界定，纠正将所有权、管理权和使用权并称，特别是将水资源所有权与使用权视为平行并列的两种权利的观点，厘清取水、蓄水、调水、排水行为的法律关系和规制方式，明确水资源所有权与使用权以及监督管理权之间的关系并明晰权利和责任主体；将“三位一体”的探矿权、采矿权权利结构调整为物权、勘查开采资质和勘查开采行为特许权“三权分管”模式；明确无居民海岛使用权的法律地位，建立完善海域海岛物权权利及相应的监管体系。3.3保障和促进自然资源使用者合法权益的价值取向自然资源管理是一项涉及面广、以保障供给为主、与基础产业紧密相关的系统工作，担负着保障关系国民经济命脉和社会公共利益的产业或者事业发展对自然资源需求的任务，承担着为重大工程项目建设、推动国家技术创新等提供基础性公共产品的职责，既要实现自然资源所有者权益并依法保护自然资源使用者的利益，又要兼顾生态环保、促进资源产业与生态环境协调发展，事关国家发展长远与大局。值得注意的是，通过保障和促进自然资源使用者合法权益并藉此实现国家自然资源所有权益，重在以尊重自然规律为前提保障经济社会的资源需求而不以追求经济利益为主要目标。从长远看，应当遵循自然规律和产业发展特点，处理好国计民生保障与发展改革之间的关系，以先予后取的方式促进资源可持续利用和产业经济可持续发展。为此，应对自然资源产权的设立方式、有偿出让范围、征费额度及方式等进行科学设定，尤其是有偿使用制度主要适用于经营性项目的开发利用后端而非产权取得前端环节，绝不能以超前大额征收权益性价款而加大市场主体的生产经营成本，影响其后期持续投入乃至整个产业结构均衡。3.4明确自然资源使用权的取得要求自然资源使用权依登记生效主义等原则、通过行政许可或者公示登记等形式，从自然资源所有权中分离出来并享有对自然资源的占有、使用、收益和相应的处分权能以资产化、市场化为主要特征的自然资源资产产权管理，直接目的在于优化资源配置并获取最大经济利益，这符合私权的基本精神。但自然资源的社会政治属性及其对于经济社会发展的重要物质基础作用，适用“社会整体利益高于个人利益”的原则，必须以服从服务于自然资源管理的宏观目标、满足国家根本利益或者社会公益性需求为基本前提，这又是公权利的基本体现和与之相关的公权力的本质要求。按照登记生效主义原则，原则上对矿业权、水权、海域海岛使用权的取得实行严格的行政许可制度；对于国有土地使用权和农村集体土地使用权而言，尽管是通过签订出让合同或者承包经营合同等方式登记取得，但仍受制于依照规划履行土地保护、不得擅自改变用途等公益性约束条件。通过直接无偿授予农地承包经营权和城乡居民生活用水权，确保农村集体经济组织成员的基本生计和满足城乡居民家庭生活用水所必需。对非属城镇居民或者农民基本生活保障和不涉及国家资源安全、粮食安全或者经济命脉而不需实行国家垄断控制的自然资源产权，则尽可能采取市场竞争方式进行公开出让，但应以选取最佳投资开发主体而不以获取最大经济收益为目的，在其开发利用过程中还要以符合产业政策、规划布局等为依据，对其实施监督管理，确保有限的自然资源得到合理开发利用并保证安全环保生产。在森林、草原资源开发利用过程中，既需突出其生产功能也应兼顾生态保护功能。国家依法保护自然资源使用权人的合法权益，若因社会公共利益而依法收回土地使用权，这是国家基于自然资源所有权而享有最终处分权的表现形式，但应给予合理的经济补偿。对于自然资源产权转让所形成的二级市场，则依放开搞活原则，鼓励市场化运作，并提供必要的信息、政策和技术等方面的服务。3.5对部门管理的责任进行指导和指导无论是土地、海域、海岛还是矿产、水、森林、草原等自然资源，由于各自层次多元、内容庞杂、性质特点迥异，对经济、社会和生态价值等方面的影响和作用也各有差异，因此应当采用差别化管理模式。首先，应将土地和海域、海岛视为国土空间和环境要素以区别于水、矿产、森林、草原等自然资源。同时，基于土地与海域、海岛之间，水、矿产、森林、草原之间的属性存在差异、功用各有侧重，比如土地和海域相对稳定、海岛生态脆弱、矿产资源稀缺、水资源区域差别明显、森林草原生态功能突出等，管理方式可以彼此借鉴却不宜千篇一律。其次，积极推进实施自然资源资产管理。自然资源资产化即由公权转化为私权的路径以及经由产权市场与资本市场的运作方式，为不同种类的自然资源之间实施统一且大同小异的管理模式创造了条件。加上原由不同部门分别管理各类自然资源的基础、工作方式、改革进展等并不均衡，因此，应借鉴多数实行自然资源综合管理国家的实践经验，按广义的“自然资源”概念对不同种类的自然资源采取统分结合、各有侧重的管理方式。再次，统筹设计和完善自然资源产权管理制度。根据资源分配的目的和产权的性质以及区域性等特点，对各类自然资源的产权界定、出让登记方式以及自然资源有偿使用制度进行统筹设计或者调整，作出依主体身份直接配置、申请授予或以“招拍挂”等竞争性方式出让产权的差别化规定。具体而言：土地方面，在深化国有城镇土地市场化改革的同时，按照集体土地的国有化方向，谋划实施农村集体土地所有权包括产权制度的战略改革。将农村集体土地保障由生存保障变为社会保障，并从根本上解决征地补偿所带来的利益分配及相关的技术难题。建立符合农业农村发展实际需要的产权流转交易市场，促进农村土地承包经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农村集体经营性资产出租等交易流转，制定产权交易管理办法，健全市场交易规则，加强农村产权交易服务和监督管理。海域海岛作为特殊的海洋国土，着眼于战略意义和生态保护，并以此为前提进行统筹规划和严格管理，完善海域使用权、海岛使用权申请审批与有偿使用管理制度，强调保护性开发利用海洋，发展多元化海洋产业经济，强化法制建设与监管措施。在矿产资源方面，要围绕探矿权、采矿权的设立、取得与资源开发利用及监管内容，通过对《矿产资源法》及相关法规的修改完善，形成一套以物权为核心、合理开发利用资源、促进权利自由交易和充分流转兼以必要行政管控的现代矿政管理制度体系。水资源管理着眼于供需关系，经历了由供给型转向需求型、由工程管理转向资源管理、由单项工程技术手段向综合管理手段的转变，而且根据民生与生产用途的轻重缓急程度明确了生活用水、灌溉用水、航运用水、工业用水和其他用水之间的用水排序对于森林资源，要创新国有林场管理体制，确立林权主体法律地位并保障其经营权。因地制宜地完善农村集体所有林权流转管理