城管存在的问题

相对集中行政处罚权理论催生了一个新的执法机构一一城市管理行政执法局。它的理论框架初步建立，执法实践正在探索，保障体系逐步建立。而它毕竟是社会管理的子系统，系统要发挥最大的效用，需要内外环境的和谐和软硬设施的配套，即执法保障问题。包括制度建设、队伍建设、执法环境、经济社会发展支撑等，本文试就城管执法的外环境保障体系，主要涉及法律保障、环境保障、人员保障、人身保障、经费保障、层级保障等诸方面谈一些粗浅的看法。一、法律保障问题所谓相对集中行政处罚权顾名思义是把某些部门的行政处罚权全部或部分集中起来行使。按照国务院国发[2002]17号文件要求，目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及4个部门（系统）：建设行政主管部门（包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等）的全部行政处罚权；工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权；环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权；公安部门对侵占道路行为的行政处罚权。涉及几十部法律、法规、规章，几百款罚则，这中间，既有全国人大通过的法律，国务院制定的法规及国务院部门制定的规章，也有省级人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件，在具体执法工作中，还要顾及地方上人大、政府、部门的一些规定。且有些法律、法规、规章不尽完善,操作性差或相互打架，罚则不尽一致，或者只有禁止条款，没有处罚条款，给执法工作带来难度，如大型户外广告的认定就没有一个统一标准，对未经批准占道广告的处罚按市容环境管理方面的法规与城市道路管理方面法规罚幅就不一致，《行政许可法》实施以后，行政许可与行政处罚之间的矛盾与冲突使行政执法无可适从。因此，迫切需要出台一部城市管理的大法以统筹各地方、部门的法规、规章，使城管执法真正能做到有法可依、违法必究、执法必严。二、人员保障问题要管理，就必须有人，人员保障也是城管执法最基本的保障。城市规模有大小，层级有区别，区域有差异，经济水平有落差，管理任务有轻重，一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理，至今没有一个定论。目前一些部门凡有核定编制的，一般都按照人口多少，地域范围大小，经济发展水平的高低来确定。如公安干警的配置一般按照辖区总人口的万分之十一确定，消防人员则为城市人口的万分之四，学校教职员工配置根据高中、初中、小学学生数确定一个基数后，再按照城市、县镇、农村加减不同的系数。城市管理执法人员编制如何确定，现在有一种约定俗成的说法是以城市人口的万分之六一一八较为适宜，笔者也同意这个观点，但在具体确定人员编制时，还应考虑诸多因素，如城市规模大小、人口集聚程度、经济发展水平、外来人口数量等。一般说，大中城市人口集聚度高，经济发达的则可取低限，小城市，人口集聚度低的则应取高限。总之，合理确定城管执法人员编制，是保证管理工作正常运作的基础条件。在人员保障问题尚有一个问题亟待引起注意，就是人员性质问题，国务院有关文件规定，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，但在各地实施中，几乎都没有做到这一点，而是行政与事业混编、混岗，这既影响了执法的严肃性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难题。三、经费保障问题经费保障涉及机构运作的三要素“人、财、物”中的二项，可见其重要性，财、物的保障主要是经费的保障。从城管执法经费来看，主要有这么几大块，一是人员经费，包括工资、奖金、福利等；二是日常公用支出，包括日常办公费用、办案经费、交通差旅、设施维护保养等；三是专项经费，包括设施更新、设备添置、专项整治经费等。由于城管行政执法明确规定实行“收支两条线”，因此其行政支出必须由财政全额拨付，但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别，一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障，影响了日常工作的开展，有些城管执法部门为了生存，为了维持正常运作，不惜以费代罚、创收补费、罚没分成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口，既影响了城管队伍的形象，拉大了城管执法队伍与群众的距离，使日常执法难以得到群众的支持，更严重的是损害了党和政府在群众中的形象。当前城管执法队伍在一些群众中认同度较低的一个重要原因也在于此。那么经费保障这块如何能在最低限度上支撑正常运作？从各地的实践看，以人员经费的2倍较为适宜，也就是说经济发展水平尽管有高低，但以人员经费为基数确定日常办公费用相对较为合理（当然大的专项支出不包括在内）。四、人身保障问题城管执法的场合是马路执法、一线执法，面对的管理对象主要是困难群体和弱势群体，在新旧体制转轨时期，这类执法的难度可想而知，执法中碰到“要钱没有，要命有一条”情况往往使执法人员陷入尴尬的境地。社会矛盾的突出，谋生的需要，往往使一些人根本不顾法律、法规的尊严，违法违章现象大量存在，管理与被管理者经常达到你不给我设摊，我无法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屡有发生，执法人员的人身安全保障受到极大的威胁。据报载，广州城管几乎“天天被打”，各城市都存在这方面情况,只是程度不同罢了。加强城管执法的人身保障，要从以下几方面着手，一是加强城管队伍的自身建设，文明执法、公正执法、疏堵结合、教育在先、换位思考等。同时要加强自我防卫意识，避免受到不正当的伤害；二是要加强与公安的合作配合，以公安为行政执法的支撑，遇到诸如“暴力抗法”事件能及时处置。嘉兴市城管执法中建立了公安保障机制，重大执法过程中，公安民警随队出发，使暴力抗法事件大为减少，即使在一些零星执法过程中，遇到暴力抗法的苗头，公安也召之即来，有效地保障了执法人员的人身安全；三是司法机关对发生的暴力抗法事件要迅速予以处理，该拘留的拘留、该判刑的判刑，对犯罪行为起到震慑作用，这样才能有效遏制此类事件的发生。五、环境保障问题这里说的环境保障，主要是执法环境、舆论氛围、群众的城管意识等。城管执法是一个敏感的话题，城管执法又是个出新闻的题材，城管执法又是个不讨好的差使。新旧体制转轨期间引发的社会矛盾也最容易体现在城管执法过程中，市容环境差，批评城管执法不到位，而一旦加强了管理，导致矛盾冲突，又责怪城管野蛮执法。从心理学的角度看，从众心理、同情弱者的心理使大部分群众不站在管理者的立场上。笔者碰到这样一个例子，一位长者对其住宅周围乱设摊非常有意见，多次投诉反映，但当我们组织执法人员进行整治时，在经多次教育劝导无效情况下采取强制措施时，这位长者却站出来替他们说话，要我们给他们生活出路。无论是市民评城管，还是年终考核，城管执法不倒数几位已是不易。暴力抗法的不断发生也可窥见城管执法环境的恶劣。这里面当然有执法队伍自身建设、队伍素质存在的一些问题，更有整个社会大环境影响执法的公正性和形象。城管执法特定的管理对象注定了城管执法的矛盾性、冲突性和逆反性，因此营造良好的执法环境也是执法保障的基本面。营造良好的执法环境，需要上下各方面、各层次共同创造。一是要注重加强队伍建设，提高执法人员素质，树立亲民、爱民的执法理念，在管理工作中注重文明执法、亲民执法、疏堵结合，不搞不教而铢，引起被管理对象的反感而触发矛盾。二是营造良好的舆论氛围，加强与人民群众的沟通，自觉接受人民群众的监督，努力为他们排忧解难，通过多渠道、多层次、多样化宣传来让人民群众了解城管执法的甜酸苦辣，化解矛盾，赢得支持，提高认同感。特别是对每一项重大的整治活动，一定要宣传到位，把为什么要整治，整治内容，如何整治等告诉群众，以取得他们的支持和理解。三是要着力提高人民群众的城管意识，把“人民城市人民管，管好城市为人民”的口号化为人民群众的自觉行动，增强人民群众的城管参与度、认知度，把专业队伍的管理和群众参与结合起来，把突击性整治和长效管理结合起来，就能有效防止冲突的发生，这也是改善执法环境的基础工作。六、层级保障问题体制既已确定，管理模式问题就是一个大问题，层级管理即层级保障涉及到如何从组织上来保障高效的行动体系、指挥体系、运作体系。综观全国开展相对集中行政处罚权的地方，在层级设置上不外乎两种模式，一级执法、二级执法。一级执法就是市建立局，区建立分局，人、财、物由市里统一掌控，分局不具有独立执法主体，向区、街派出执法队伍，实行统一指挥、统一调度；二级执法即市建立局，区也建立局，人、财、物由市、区分别管理。两种运作机制利弊各显。实行一级执法、垂直管理，好处是机构精简、一线人员充实、职责明确、扯皮减少、力量集中、指挥顺畅、效能提高；有利于加强队伍集中，调控能力强，人员进出口子畅，交流、调整、培训均能做到一个标准，有利提高队伍整体素质；同时考核、评比、监督、管理一个尺度，防止相互攀比,消除负面影响。缺点是权力过分集中，可能影响区、街积极性，对做好基层基础工作容易带来负面影响。实行二级执法，优点是做到重心下移，发挥区、街的城管积极性，加强基层基础工作，减少市财政的经费负担。同时使区一级政府能切实承担起管理城市的职能。存在的问题是机构增加，一线人员减少，人、财、物分散、浪费，市局调控能力减弱，造成政令不畅、指挥不顺；由于利益驱动，容易产生乱收乱罚现象；市局无法对整个队伍统一进行交流、调整，对违规违纪行为无法查处，影响队伍素质和执法水平的提高等。因此如何从层级上、管理机制上保障城管行政执法的正常运作，实在是很值得探讨的问题。笔者认为，城市管理是个系统工程，一个城市城管层级模式的确定，应该从城市规模、城市人口等诸多因素来考虑。一般来说，人口在100万以上的大中城市，宜采用二级执法模式，而其它城市应以一级执法模式为宜，无论实行何种管理模式，都必须按照“统一领导、分级负责、综合管理、重心下移、立足基层”的工作思路，确保指挥顺畅、政令畅通，市、区兼顾，效率为先。使一个城市的城管执法工作一盘棋得以落实。城市是人类文明发展的标志，是该地区政治、经济和文化的中心，城市的发展离不开规划和建设，而建设又离不开城市管理；城市管理是对城市中的人和物实行综合管理，并进行导引、规范、治理、经营和服务，为广大市民提供一个优美的环境、一个优良的秩序、一个优质的服务、一个优化的管理。城市管理是生产力、是一门科学、也是城市经济发展的动力，我们应该走出“重建设、轻管理”、“重经济，轻环境”的误区，落实科学发展观，积极营造与城市经济发展相适应的城市管理体制和城管执法机制，努力构建社会主义和谐城市，不断促进社会主义和谐社会建设，不断促进物质文明、精神文明、政治文明的协调发展，不断促进人的全面发展和社会的全面进步、促进城市管理又好又快发展。自1996年《行政处罚法》颁布实施以来，有立法权的

城市根据国家法律、法规制定了城市管理地方性法规，落实

了城市管理体制和城管执法机制，并根据《行政处罚法》第

十六条的规定、《地方组织法》第六十四条的规定，地方政

府有权根据精简、效能、统一的原则，决定一个政府的工作

部门实施有关行政机关的行政处罚权，同时符合《公务员法》

的要求，通过立法程序赋予城管部门为执法主体，是本级人

民政府直接领导下的行政执法机关，明确规定城管部门的执

法权限，执法范围、人员编制、实现职权法定；凡涉及城市

管理的行政处罚权都交由城管行政执法局实施，同时，在城

市管理领域实施公安协同机制和法院行政庭联动机制，为城

管执法提供法律保障。一、城市管理环境令人担忧。城区脏、乱、差、吵、交通秩序、治安秩序、流浪人员的疏导、无证生猪屠宰、黑摩的经营、流浪狗管制、城区禁鞭、文化市场黑网吧、无证行医、城中村违章建筑、占道经营、出店经营、无证夜市和饮食摊群、煤改气、小贩沿街叫卖造成的噪声污染、违法偷排废水、门前四包、庭院绿化、酒店的油烟污染、城区菜市场规划缺乏、污水处理工厂的正常运行、垃圾分类回收、垃圾填埋、垃圾发电等缺失和无序现象，已经影响了城市的品味和形象，制约了城市经济的发展，对招商引资带来不利，创业城市和宜居城市大打折扣，

可以这样说是四城联创的拦路虎。二、城市管理期盼法律保障。常见这样的现象：“城管队员一声吼、违法违章人员先动手”，暴力抗法以及城管队员遭遇有关职能部门的传唤和讯问时有发生，暴力抗法事件往往以民事纠纷事件处理；由于城管体制和执法机制不顺，缺乏法律保障，造成城管执法流于形式，城市管理治标不治本，丧失了城管执法的刚性原则，法律的权威性大打折扣；导致顺畅而又和谐的城市管理无法实施，奉法者强，就是说奉公守法者特别是执法者应该成为社会的强势群体，我国城管却有时沦为执法的弱势组织，这一反常现象令人深思。宣传教育在先，执法程序在先，对群众不理解的反复劝导，对群众的需求积极引导，对有条件解决困难的积极疏导，全国城管都在坚持这样严格要求自己的队员，去年3月份全国“两会”期间，人大代表、政协委员再度提出城管执法期盼法律保障，希望国家早日出台《城市管理法》、《相对集中行政处罚法》。三、 城市管理需要综合执法。“法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，行政执法机关是法律的产儿”。不能说每出台一部法律就成立一支执法队伍去执法，这是违背《行政处罚法》和《组织法》的有关规定的，我国城管走综合执法道路势在必行，在城市管理领域积极消除多头执法，重复处罚、职责交叉、执法扰民现象，权力和利益脱钩，权力和责任挂钩，积极营造与城市经济发展相适应的城管体制和执法机制，积极与国际接轨，是符合科学发展观要求的，这是四城创建的需要，也是构建社会主义和谐社会的需要。四、 城市管理呼唤地方立法。自1996年以来，有立法权的城市根据国家的法律、法

规制定了城市管理地方性法规，然而十年来，我国城管执法

没有一部独立的法规来作为执法依据，没有落实城管体制和

城管执法机制，城管执法无法可依，必然带来执法的无序状

态，长效管理和精细化管理成为空谈，队员执法也就不规范。

而行政执法都明确要求，要有行政执法主体，确凿的违法事

实，明确的执法依据，符合法定程序，遵循实体法和程序法

的有关规定，实现城管执法职权法定。鉴如我国城市管理和城管执法的现状，特提出如下建

议:一、积极推行城市管理相对集中处罚权工作，为城市管理提供法律保障。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、《组织法》和《公务员法》的规定将城市管理领域的行政处罚权交由城管局实施，将城管局纳入行政编制，是本级人民政府直接领导之下的行政执法机关。坚持“精简、统一、效能”的原则，解决城市管理中的职责交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、行政效率低下等问题，通过推行城市管理相对集中处罚权工作，进一步完善城市管理体制，建立一支运转协调、廉洁高效、公正透明、行为规范的城市管理综合执法队伍，将城管工作法治化、民主化、科学化。着力提高我市城市管理水平，提升城市品味和形象，促进我国政治、经济文化和社会协调发展，符合科学发展观要求。依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神，依法将城市规划、市容环境卫生、市政工程、城市绿化、公用事业、工商无证占道经营、文化市场黑网吧、卫生无证行医、无证牲猪屠宰、交通“黑的”经营、流浪狗管制、城区禁鞭、城市流浪人员的疏导、交通违章占道停靠、城中村违章建筑拆除等管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权及国家决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权，由城管行政执法局实施。行政处罚权集中行使后，有关部门不再行使已经集中的行政处罚权。仍然行使的，作出行政处罚决定一律无效。落实城管执法管理体制，建立统一指挥、分级管理、分区（街道）负责、以区（街道）为主和市、区（街道）双重领导的城市管理行政执法体制。落实城管公安协同机制，组建城市管理警察支队，负责配合、保障城市管理行政执法。二、 科学管理，优化城市规划，保证城市管理的正确性,为四城联创把握方向。“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一条龙”，要不断完善城市功能，提升城市品味,不断优化城市环境。加大对菜市场、公共厕所、临停车站、煤气管道、盲道、电力和通讯管道、消防通道、绿化小游园的科学规划建设。三、 民主管理，保证城市管理的合理性，将四城联创公众化。“人民城市人民建、人民城市人民管”落实城市管理体制和执法机制之后，应完善两级政府、三级管理、四级网络,完善门前四包和庭院绿化标准，城管进街道、社区、郊区、机关、学校、乡镇和农村；完善城市管理听证会制度，完善城管舆论宣传导向，积极将城市管理和四城联创推向公众化。建立城管、规划、公安、工商、环保、旅游等相关部门的联动机制，由城市管理委员会统一指挥和协调，构建城管大格局。四、 依法管理，保证城