论我国农村信用社的反垄断规制

论我国农村信用社的反垄断规制

反垄断法的适用通常是利益衡量的结果。换句话说，限制竞争行为不仅具有促进竞争的积极效果，而且具有排斥或限制竞争的负面结果。当利大于弊时，反垄断法便对该反竞争行为网开一面，并豁免其法律责任。一、豁免制度的适用条件世界主要国家很少对普通营利性的企业法人进行反垄断法适用除外，但农村信用社却不同程度地享有此项特权。美国与德国对农村信用社的反垄断法适用除外的规制比较彻底。从立法形式上看，美国反垄断法对农村信用社的态度经历了从禁止豁免到一般豁免的过程。美国《谢尔曼反托拉斯法》在制定过程中，有人主张将农业和园艺方面的合作社从所谓的“垄断联合”中豁免出来，但该修正案却未获通过。而之后，美国农业合作社得到迅速发展，并于1914年通过了《克莱顿反托拉斯法》。该法第6条规定:“人的劳动不是商品或商业物品。反托拉斯法不限制那些为了互助、没有资本、不盈利的劳动组织、农业组织、园艺组织的存在和活动，也不限制或禁止其成员合法地实现该组织的合法目的。依据反托拉斯法，这些组织或成员，不是限制贸易的非法联合或共谋。”日本与欧盟对农村信用社这种合作社组织进行反垄断法适用除外的规制相对狭窄。根据日本《中小企业等合作社法》、《农业合作社法》、《禁止私人垄断及确保公平交易法》等法律，日本对于合作社等农业领域的互益性法人组织，一般适用反垄断豁免制度。在这些法律中，被列入豁免对象的包括特定的行业、特定的行为和特定情况下的共同行为。首先，依据《禁止私人垄断及确保公平交易法》第24条规定:“以小规模事业人或者消费者的相互扶助为目的”，可以得到反垄断法豁免。其次，依据《禁止私人垄断及确保公正交易法》第8条规定，有关垄断行为的禁止及对垄断状态的措施可以得到反垄断豁免。最后，有些合作社法以特别条款的形式对合作社作出豁免规定。如1996年修订的《中小企业等合作社法》第7条即规定该法与禁止垄断法的关系;《农业合作社法》第8条直接规定与禁止垄断法关系的内容。总之，日本将合作社垄断行为禁止及垄断状态措施作为豁免对象，并在豁免时针对不同情形作出不同限制。但当使用非公正的交易方法或者因实质性限制一定交易领域的竞争，进而不正当地提高交易价格时，则不予豁免。信用合作社(仅指中小企业合作社)若存在法定条件以外的事业人(非社员)时，是否给予豁免，法律并不直接规定，而授权公正交易委员会决定。(3)实际上，这种公正交易委员会的决定模式大大增加了豁免的难度。欧盟的豁免制度主要规定在《欧共体条约》里。依据《欧共体条约》第42条规定，欧共体的农业政策优先于竞争政策，农业是惟一可以得到欧共体反垄断法豁免的行业。该法第81条:(1)凡可能影响成员国间贸易，并以阻碍、限制或扭曲共同市场内竞争法上为目的的企业间协议、企业联合组织的决定或一致行动均被视为与共同市场不相容而被禁止。(2)下列协议、决定或一致行动，如果有利于改善产品的生产或销售，或有利于促进技术和经济进步，同时使消费者能公平分享由此产生的利益，并且不对企业施加对这些目标之实现并非必不可少的限制;不只是企业可能在相关产品的重要部分消除竞争，则第(1)款的规定不适用。由此看，该规定的基本逻辑为:先不预设定哪些行为本身违法，哪些行为须依合理原则审查，而是统一按照第81条(2)规定的标准决定豁免与否;随之认定所有的限制性行为是否违反第81条(1)的规定，然后再考察它是否符合81条(2)所规定的豁免条件，即:第一，有利于经济进步;第二，消费者或者顾客能公平分享由此产生的利益;第三，不对企业施加目标外的限制;第四，不会妨碍相关市场竞争。(4)从司法层面看，法官在对案情进行权衡后，认为只要符合上述4个条件之一，即可对其豁免。由此看，欧盟竞争法上的豁免制度有着明确的适用标准与科学的认定程序:先考察具体案件是否属于反垄断法的适用范围;若属于，再考察是否符合上述4个条件。这种司法认定规则为农村信用社反垄断除外适用找到了一个清晰的思路。总之，上述各国对农村信用社均实行豁免制度，但其程度却有不同。美、德对农村信用社的反垄断豁免不仅得到了立法的承认，而且还在司法层面上得以落实;其不仅豁免垄断状态，而且还豁免联合定价、针对社员的惠顾返还等垄断行为。而日本与欧盟在农村信用社限制竞争行为的豁免制度上则主要采取行为免责方式。不管怎么说，农村信用社对于欧美国民经济的发展起着举足轻重的地位。因此，他们对于农村信用社均实行严格的立法规范与严密的司法保护。(1)然而，由于我国农村信用社的法律地位一直存在争议，这使得农村信用社在反垄断法上的豁免地位非常尴尬。因此，《农村信用社管理规定》(2)仅是我国目前规定农村信用社的权宜之规范;《反垄断法》仅在2008年8月1日施行。但在如何给予农村信用社以合理的反垄断适用除外，《农村信用社管理规定》并未涉及。我国《反垄断法》第56条规定:“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。”该规定属于反垄断的法定豁免。虽然“农村经济组织”可以包括农村信用社，但其适用对象仅限于“农产品”，并不能涵盖农村信用社的服务内容。该法第15条和28条属于酌定豁免，即在遵循法定条件下，授权反垄断法执法机关来豁免一定的垄断行为(协议行为和经营者集中行为)。但该规定却过于粗糙，操作性不强，并与法定豁免难以对接。该法第15条(垄断协议的豁免)、第28条(经营者集中的批准)等条款有可能适用于农村信用社及其联合组织，但也囿于规范简陋与模糊，亟待进一步明确。为此，笔者认为，我国反垄断豁免制度要顺应国情需要与国际发展潮流而借鉴西方成功做法。一般来说，反垄断豁免的发展趋势是对某些行为的豁免而不是对整体行业的豁免，反垄断法的规制原则也正从传统的“结构规制主义”转向“行为规制主义”，由此看，在国际经济环境的影响下，反垄断豁免越来越强调对特定行为的豁免。(3)鉴于此，我国反垄断法仅对农村信用社各种反竞争行为进行局部豁免，而非全部豁免。这正是下文讨论农村信用社反垄断适用除外的逻辑前提。二、我国农村市场垄断行为应适用外在因素因果律是科学研究的基础。只有找到事物或现象产生的原因，才能认识其本质与规律，进而提出问题的解决方案。因此，对事物或现象“原因”的研究有助于我们对结果的预见与控制。关于我国农村信用社部分垄断行为适用除外的成因，笔者认为，主要包括农村信用社自身的特殊设立要件，政治、经济乃至社会方面的诉求，政府与市场双失灵后的第三选择以及对社会公共利益之终极关怀等四个方面。这是我们把握农村信用社垄断行为适用除外的法律制度及其性质的先决条件。(一)农村市场法定性分配制度的性质决定企业法理论认为，无论何种企业法人，其设立均须具备人的要件、物的要件与组织要件等三个方面。(4)鉴于此，农村信用社作为一种企业法人，其人的要件、物的要件与组织要件就有了特殊探讨的必要。这种分析的目的在于发掘农村信用社的设立要件与反垄断适用除外之间所存在的本质联系。首先，从人的要件看，农民社员的弱势性及所参与的农村信用社的互易性与非营利性使得社员缺乏追逐垄断利润的内在动力。在市场经济条件下，农业、农村、农民天然地处于市场竞争的弱势地位。而由这些“天然弱势”所决定，农民无力参与大企业之间的市场角逐。为此，我国对于三农的态度不仅不进行所谓的反垄断规制，反而通过税收减免、财政支持等优惠政策加以促进。从法律性质方面说，农村信用社是一种互易性的非营利法人，具有封闭性与非营利性的特点。然而正是这些特性在一定程度上限制了农村信用社及其社员的资本扩张，主要表现在以下两个方面:一是，农村信用社的封闭性。由封闭性决定，社员享受农村信用社的服务只能通过在组织劳动、与组织交易或为组织提供其他贡献等方式而对价获得。而这些获取组织服务或利益的方式与资本在所有权与经营权相分离的机制下能够“坐享其成”地获得直接的经济利益相比是不方便的。因此，社员若欲方便地获得直接经济利益，一般不会将农村信用社作为投资主体，而往往采取向以营利为目的的公司或其他企业投资。这从另一方面也限制了农村信用社资本的积累，更限制了社员获利后的再投资。二是，农村信用社的非营利性。非营利性组织本身所受到的反垄断法的调整显然不同于营利性组织，应在反垄断法上予以区别对待。但这并不意味着凡是采取了农村信用社组织形式就一定给予反垄断法的豁免。实践中，有些农村信用社完全与公司一样按照成员所持股金额的数量来进行分配，而并非按照传统农村信用社的会员制、一人一票制以及成员的惠顾返还制进行分配。此时农村信用社不过是徒有其表，实际上就是营利性的公司。在这种情况下，农村信用社就不能继续享有反垄断豁免待遇。由此看，坚持按照农村信用社的法律性质对其进行反垄断法的审查至为重要。假如我们不管任何情况，只要是与农业相关的领域均给予反垄断适用除外，那就缺乏充足的理论根据，对其他市场主体而言是不公平的。(1)因此，如果农村信用社改变其非营利性特征，那么必将面临着税收减免、财政支持等优惠政策的落空，甚至会出现组织形式转变或被强制解散的危险。由此看，农村信用社的法律性质在一定程度上限制了组织及其成员的资本扩张。反过来，社会组织或者成员的资本如果具有自我扩张发展的本性，则表明该组织或者成员对社会经济利益保持着一种进攻掠夺的可能性;而如果社会组织或者成员的资本缺少自我扩张发展的本性，则表明它只能对社会经济利益保持一种中立、温和的立场。(2)因此，从这个角度看，农村信用社在众多社会主体中是一种中性、温和主体，同时也是一类典型的自我积累和自我发展的主体。这种社会主体不会对市场秩序进行主动破坏，同时也不会积极主动追求市场优势地位。因此，反垄断法能够对农村信用社保持着一定程度的缄默态度。(3)其次，从物的要件看，农村信用社的特殊财产分配制度在一定程度上限制了其资本积累与扩张。我们知道，资本具有自我扩张发展的利益驱动。然而在农村信用社这种合作组织中，资本的自我扩张却受到了一定程度的遏制。正如本文第四章所言，世界主要国家与地区法律规定社员一般只能进行股息分配，而不能进行利润分配。即使分配，其比例也受到法律或章程的严格限制。从现实来看，这种制度设计确实限制了农村信用社的利润向其社员转移，从而使社员希望通过农村信用社获取较大的直接经济利益以取得相对于其他组织的经济集中地位这样一种心理预期落空。因此，农村信用社利润分配受到限制，其实就是对社员利益集中心理预期的制度性设计。而这种制度设计所产生的社会价值恰巧与反垄断法所追求的经济利益分散化的立法目标相吻合。最后，从组织要件看，权利分散的民主管理制度使得农村信用社不具有垄断的价值倾向。在传统农村信用社中，民主管理并非实行社员“资本多数决”，而是采取人头主义，即社员“一人一票”原则。从一定意义上说，这种社员民主制度的设计形成了社员民主管理权利的分散化状况。而这种权利分散状况反映在社员的共益权上就是:社员之间在民主管理权利方面完全平等，社员对农村信用社共益事务享有平等的选任理事与管理人员权、提案权、质询权、表决权、社员大会或者理事会决议撤销权等。农村信用社法人意志是全体社员行使民主决议的结果，而非任何单个社员或某几个社员的个别意志。从某种意义上说，社员权利的分散化对社员个人利益的表达起到了一定程度的制度约束作用，进而成为一道防止个别社员利用农村信用社组织形式为自身谋取特别利益的“屏障”。公平行使权利一直是反垄断法所追求的立法目标，而权利分散化则是落实这种公平行使权利的一种有效的制度设置。在农村信用社内部，这种权利分散化目标往往通过组织制度来保证，故而，反垄断法对其没有大规模适用之必要。(4)附带说明的是，农村信用社上述三个要件的设计并不一定总是与反垄断适用除外制度相吻合。特别在当下，农村信用社之间的合作需求愈加强烈，农村信用社与企业之间的联合愈加紧密，农村信用社的经营行为也随之变得愈加复杂。为此，对农村信用社在经营过程中的某些损害市场公平性的行为并不能进行反垄断适用除外。就法律形式言，农村信用社除传统农村信用社外，还存在农村合作银行、农村商业银行等类型。《农村合作银行管理暂行规定》与《农村商业银行管理暂行规定》虽对非农民社员的数量、表决权、盈余分配等作出了一定程度的限制，但在实践中，对于这些已被异化的组织形式，反垄断法实行规制还是豁免存在很多疑惑。就社员来说，农民虽为农村信用社的社员，但因其对龙头企业的依赖性较强，他们往往只关心农业贷款问题，对农村信用社如何发展规划则表示冷淡，因而所谓的民主管理完全流于形式;就农村信用社来说，如果商事企业借其外壳谋取私利，就极易形成滥用市场优势地位的局面。一旦这样的农村信用社发生兼并或默契配合，势必会形成同业借贷同盟。而这种借贷同盟往往会背离市场经济竞争的本质，成为反垄断法所规制的对象。(5)因此，笔者认为，对于这些问题，除要考虑本节其他因素(容后探讨)外，还应参照传统农村信用社自身构造，根据“人头主义”的纯度进行程度不同的豁免。而如何识别与提炼这种“纯度”，则需要通过立法完善与司法能动来加以实现。(二)．反垄断法的适用条件具有合理性，但降低了农业产业化后社会竞争因素如前所述，各国法律一方面对农村信用社垄断行为予以严格的控制，而另一方面又对其进行不同程度的豁免。也就是说，这些国家在制定反垄断法的同时，也规定某些行为或者状态应该适用除外。就客观原因来说，笔者认为，这主要基于国家政治、经济乃至社会方面的考量。第一，政治方面的原因。无论自由放任的市场经济还是政府干预的市场经济，政府和市场的不同关系都对反垄断法的制定与执行具有着直接影响。也即，政治与经济之间的关系，通过政府和市场的关系变动决定着反垄断法的立法重点和内容。从美国反垄断法的发展就可以清晰地看到，在培育市场发展和保护市场正常运行环境的同时，不同时期或者不同政党所控制的政府贯彻着不同的政治纲领和主张。(1)美国的地方州反垄断法就明显地带有特殊的政治制度痕迹。而德国和日本反垄断法的制定及国内托拉斯集团被强令解构的原因之一，就是防止因经济集中所产生的经济权力被用于政治目的，从而威胁政治民主。或者说，通过公平分配社会资源，来促进政治民主，以防止某些大企业和托拉斯因经济权力的过度积累与扩张而导致大量包括农村信用社在内的中小企业破产。这正是反垄断法存在的原因之一。(2)第二，经济方面的原因。有学者从宏观经济视角涉及到农村信用社在反垄断法上的豁免问题，认为，我国农业还比较落后，基础薄弱，而人民生活和工业发展对农业需求很大，国家更应采取多种保护措施，在制定反垄断法时给予豁免。(3)笔者认为，该观点在当下具有一定的合理性。正如竞争具有利弊两面性一样，作为其对立物的垄断也存在两重性:一方面，理论和实践证明，垄断通常是一种重要的经济祸端，如农村信用社利用市场支配地位排斥其竞争对手，损害金融市场秩序，甚至通过“以肥顶贷”、强迫入股等方式严重损害农民利益;但另一方面，垄断却能带来规模经济效益。而规模经济效益本身就是社会进步的标志。从某种意义上说，某些特殊行业和领域的过度竞争并不符合国民经济的发展、社会道德和公平正义，反而适当的垄断却能克服上述弊端。质言之，在特定场合，垄断有其存在的合理性与合法性，并不当然地具有法律上的可责难性。(4)也即，虽然提高经济效率的首要途径与配置资源的最佳方式依赖有效竞争，但有些市场因特殊的条件在限制竞争下反而比自由竞争下更为可取。所以，这种特殊的由竞争而生发的垄断也就成为了反垄断法适用除外的原因之一。除了自然垄断行业因本身性质排斥竞争外，其他行业也可能需要一定程度的垄断来创造条件，以推动竞争，提高经济效益。垄断能够聚集资源，形成规模优势，增强企业实力，为企业提升效率、进行技术开发提供物质基础。而效益的提高和技术的更新必然会产生丰厚的利润，这会激励更多的经营者加入竞争。(5)如我国农村信用社对农村市场存在着“独家”垄断问题。但正因为这种“独家”垄断而产生了巨大的经济效益，这无疑有利于“三农”任务的实现，因而也就具有了反垄断适用除外的可能性。由此看，运用宏观经济论对农村信用社反垄断适用除外问题进行解释具有着一定的说服力，但该解释的基础会随着条件的变化而失去合理性。因为国家经济形势总是处于不断的变化之中。如果我国实现了农业产业化后，是否还要放弃对于农村信用社在反垄断法上的适用除外地位呢?笔者认为，秉持从农村信用社的法律性质出发来阐释其反垄断法的地位似乎更具有说服力。从表面上看农村信用社是一种企业组织，但其实质却是以互益为目的的社团法人，总体上应被划入非营利性组织的范畴，因此也就具有着反垄断适用除外的合理性。第三，社会方面的原因。一般来说，农村信用社是一种社区性的法人组织。这种社区性特点决定了其规模会远远小于大型企业，而归于中小企业。但就其社会价值来说，其与大企业一样，具有促进经济发展、解决社会就业之功效。在这方面，日本和欧盟在推动中小企业发展方面都有着成功的经验，值得我们借鉴。日本1958年制定的《中小企业商业组织法》第89条特别对经营稳定卡特尔和合理化卡特尔的豁免作出了规定。可以说，在所有产业立法的适用除外中，对中小企业的适用除外最为重要。因为到1959年，根据这些豁免法建立的卡特尔的数目达到了595个。在这595个卡特尔中，370个是根据《中小企业商业组织法》得到豁免的，172个根据《进出口交易法》得到豁免的，加在一起，这两类卡特尔占被豁免的卡特尔总数的约90%。(1)日本之所以对中小企业作出如此大面积的豁免，笔者认为，这与日本就业主要依赖于中小企业来消化有关。有数据显示，中小企业在日本经济经济高速增长期中提供的就业机会占整个制造业的2/3以上。(2)由此看，包括农村信用社在内的中小企业确实是社会发展与就业保证的基础和源泉之一。而这种社会功能恰与反垄断法的公平价值观相契合。就我国来说，农村信用社的弱势地位更要求反垄断法进行适用除外制度的保护。农村信用社与国有四大商业银行相比，在金融界往往处于相对弱者地位。这种弱者地位主要表现为:一方面，农村信用社在经营规模及金融实力上大多数处于金融行业中的中小企业位阶;另一方面，农村信用社主要由在市场竞争中处于弱者地位的农民所组成。但这种弱者地位并不意味着其对经济发展完全处于消极地位。恰恰相反，农村信用社已经成为促进农村市场经济发展的金融主力军，而在解决社会就业方面，特别对农村具有高素质的人才具有很强的吸纳能力。鉴于此，为了维护公平的有效竞争秩序，追求法律的实质公平，反垄断法有必要在原则上对农村信用社适用除外。(三)农村市场和政府市场失灵，都具有同质性自由竞争或者有效竞争秩序通常依靠市场与政府这两只手加以调整。(3)但遗憾的是，现行市场与政府却处于双失灵状态。而要寻找这种已经“丢失”的秩序，必须矫正现行市场与政府的双失灵状态。一般来说，纠正这种失序状态有两种策略:一是，通过塑造第三种力量，来制衡某种单边市场主体之寡占，以复原被扭曲的实质正义。作为一种矫正机制，该力量必须既不同于纯粹的政府，具有民间性;也不同于纯粹的私人，具有非营利性。但从某种意义上说，它与政府和私人又有着密切的联系。(4)因此其合理性与合法性的来源主要是对国家部门和私有部门的辨证批判。(5)依据《联合国宪章》第71条规定，这种第三力量“包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、学会、合作协会、经营者协会等。”由此看，农村信用社作为一种非营利性的社团法人的确具有着第三力量的基本特性。就农村金融市场来说，农村信用社甚至是唯一的一支第三力量。它游弋于政府与私人之间，有利于在三农治理中更好地实现实质公平。二是，通过制度安排，即凭借反垄断法对既有的失范秩序进行修复。我们知道，反垄断法享有“经济宪法”、“经济自由宪章”之美誉。它能够保障自由竟争或者有效竞争，并以此实现经济生活的民主化，并通过经济民主来确保政治民主的实现。因此，经济自由、平等和政治民主构成了反垄断法的主旋律。(6)由上可知，作为一种平衡机制，农村信用社具有满足农村金融市场实质公平之作用;而作为一种制度安排，反垄断法则具有修复自由失范之功能。因此说，二者在矫正市场与政府双失灵问题上具有着异曲同工之妙。首先，农村信用社与反垄断法在解决市场失灵问题上具有相同功用。在金融市场上，农村信用社天然地处于金融竞争的弱势地位。在市场丛林法则的支配下，农村信用社很难与各大商业银行分庭抗礼。若任这种丛林法则继续起作用，则势必导致农村信用社破产关闭，而让商业银行取得垄断地位。根据经济理性人法则，此时商业银行必然凭借其经济优势而滥用市场支配地位。这样，自由竞争与有效运行的市场秩序就被打破。于是，农业金融领域的市场失灵就产生了，三农问题就出现了。(7)而如何解决市场失灵?根据1995年国际合作社联盟会议宣言以及Birchal的研究，农村信用社拥有两种价值:第一是政治的自由、平等、团结与伦理上的诚实、开放、社会责任和关心他人;第二是民主、公平、自助和自立。(8)由此看，农村信用社的这些价值与反垄断法所保障的经济民主、政治民主的价值之间就具有了相通之处:一方面，农村信用社与反垄断法所产生的根源之一都是市场失灵。如美国1800年《谢尔曼法》就是为了解决市场自发产生、却无法自发消洱的经济力量过度集中、大企业对农民、消费者以及中小企业的盘剥等问题而出台的;另一方面，民间开始以自我救助行动回应市场失灵问题，处于弱势地位的人们联合起来组成农村信用社等合作组织，为自己提供市场不愿提供的服务(如贫穷工人和农民无法从商业银行获得小额低息贷款)，进而参与市场竞争，以集体力量增强自己的市场地位与讨价还价的能力，避免大企业的过度盘剥。(1)由此看，这些价值确实对市场失灵具有一定的修复作用。其次，农村信用社与反垄断法在解决政府失灵问题上具有着相同效果。我们知道，现代社会结构是一般是由市民社会与政治国家所组成的“二元结构”。当市场这种无形之手出现失灵时，人们自然而然地就会想到运用国家这种有形之手来对其弥补，表现在法律上，即“市场失灵———国家弥补”的法律链条。但问题是，国家并不是万能的，当其对市场失灵现象进行弥补时，也可能会出现“政府失灵”的问题。其结果是，不仅市场失灵没有得到弥补，反而带来了诸多弊端，如政府的“纯粹公务人”的期待落空，信息不对称、外部监督和内部制衡失范，缺乏竞争机制，“代理人”腐败等。因此，政府失灵偏离了“仅限于弥补市场失灵领域”的初衷，而异化成为一种“政府规制俘虏过程”。(2)为解决这些弊端，一方面，农村信用社作为一种公平、自助与自立的扁平化组织，可以有效地抵制政府干预，并因此而消解其所带来的负面影响;另一方面，反垄断法通过规制行政垄断，对行政机关与公共管理机构滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品的行为给予反垄断制裁(参见我国《反垄断法》第32条)。这显然是对政府干预的一种制度性遏制。由此看，农村信用社与反垄断法在解决市场与政府双失灵问题上均将排除与限制行政垄断，防止商业银行滥用市场支配地位作为自身的恒定目标，因此二者具有高度的统一性，并因此形成了反垄断法对农村信用社“另眼相待”的理论基础。值得说明的是，这种统一性应该归因于双方所固有的差异性与互补性。关于差异性表现为:第一，路径不同。它们一个是民间的自助行为，一个是国家的干预行为，二者达成目标的路径不同。第二，任务不同。反垄断法的主要任务是在一国内避免市场缺陷的产生，维持有效竞争的秩序;而通过组建农村信用社来使农村金融市场信息更加明确、畅通，也令农村信用社及其社员获得与其竞争者较为平等的竞争地位、与交易对手较为平衡的讨价还价能力。这无疑让市场更加透明，市场竞争更加公平而有效。在农村金融市场上，这种互补性表现为:一方面，农村信用社依赖反垄断法的适用除外获得了制度上的合法性与规范性;而另一方面，反垄断法则借由对农村信用社的适用除外也取得了机制上的有效性与个性化。二者相辅相成，相得益彰。总之，在解决市场与政府双失灵问题上，农村信用社与反垄断法之间因为差异，才有互补;因为互补，才会统一。(四)农村中介组织实现了反垄断法的目的—基于农村信用社对增进社会公共利益所作的贡献农村信用社之目的并非为了社会公共利益，但在制度效果上，二者之间却具有着密切的暗合性。自上世纪末以来，农村信用社等合作组织面临着严峻的社会问题，如社会就业问题、贫富差距问题、区域经济失衡问题以及农业贫困问题等。有学者认为，不能期望农村信用社等合作组织能完全解决这些问题，但它们会为这些问题的解决做出重大贡献。它们可以通过培训让更多有素质的农民就业，可以在发展经济与公平分配方面发挥其历史性作用，也可以通过区别对待与分类指导的方式推动区域经济平衡发展，更可以通过给予农民社员提供优惠贷款，帮助人们依靠自己力量摆脱贫困，等等。(3)由此看，农村信用社在促进社会经济发展与进步，解决社会问题方面贡献巨大。而反垄断法的价值取向就是有效竞争，故其必须以维护有效竞争作为自己的最高准则。从表面看，反垄断法将适用除外制度排除在外是在鼓励垄断;但从深层次看，维护整体经济发展与社会公共利益才是反垄断法根本价值之所在。反垄断法适用除外制度通过法律形式表现出对一定情况下的垄断的容忍。此时对有效竞争的追求让位于社会整体经济的发展的需要，而有效竞争的价值也就让位于社会整体经济利益的价值。这显然与反垄断法的根本价值是一致的。反垄断法以“维护效益，弘扬竞争”为根本宗旨，而出于“社会公共利益”的考虑，它对某些关系国计民生且成本极高的产业，如银行、合作社等社会影响大的产业却“法外留情”，允许垄断状态之存在。因此，在特定领域排斥了“过度竞争”，提倡和保护“规模经济”，让“自由竞争”和“个体效益”价值暂时退居次要地位，这反而会更有利于国民经济稳定和有序地运行。(1)正如有学者所言，反托拉斯法不可能占领国家全部的经济领域，国家通过主权行为仍然可以实现其限制竞争的目的。(2)总之，无论反垄断法，还是反垄断法适用除外制度都是保护社会公共利益的。由此看，农村信用社对社会公共利益贡献巨大，而反垄断法的宗旨在于保护社会公共利益。因此，对农村信用社适用除外就成为反垄断法的题中应有之意。就我国农村信用社来说，其经营目标可以提炼为“三农”任务。实践证明，农村信用社的经营目标只有与国家的“三农”任务相一致时，农业才能得到振兴、农村才能得到发展、农民才能得到实惠，农村信用社也才能得到国家的财政支持与税收减免。由此看，当下“三农”所描绘的图景就是农村信用社所应追求的理想目标，也是构造农村市场有效竞争的理想秩序。可以说，这种理想秩序是一种有效竞争秩序，是与国家整个市场秩序相协调的。正因为如此，农村信用社才成为了反垄断法适用除外的对象。也正因为如此，我国《反垄断法》第15条与第28条才明确将垄断协议、经营者集中因为社会公共利益而予以反垄断适用除外。三、．对“违法行为”的认定从国外看，对反垄断法适用除外的识别大致有“适用除外”与“适用豁免”、“固有行为”与“衍生行为”、“内部行为与外部行为”、“证权除外”与“创权除外”等几个方法。(3)从某种意义上说，这些方法成为认定企业具体经营行为是否构成反垄断法适用除外的一把标尺。然而遗憾的是，我国法学界对此并未展开广泛讨论，更不可能就农村信用社反垄断识别问题作深入研究。鉴于此，本文对我国农村信用社反垄断适用除外的识别的探讨就具有了重要的开拓价值。(一)“例外”与“豁免”的区分适用除外与适用豁免的关系，历来众说纷纭、争议颇多。学者对此有不同的认识:有学者认为，适用除外等同于豁免;有学者认为，适用除外等同于豁免，二者只是翻译方法的不同;有学者认为，适用除外实际是指法律适用的豁免权;也有学者认为，豁免概念外延较窄，仅仅是适用除外的一种情形;(4)还有学者认为，“适用除外”存在“适用例外”与“适用豁免”两种情况。所谓“例外”是指某种行为因具有特殊性而不为反垄断法所规制，故应对其加以“适用除外”。如农村信用社基于服务“三农”需要而作出的针对非农民社员的歧视贷款;所谓“豁免”，是指行为本身直接违反了反垄断法的具体规定，但因某种政策事由而构成“违法阻却”，进而将其从反垄断法所规制的范围内排除出去，如对卡特尔的适用除外。正因为如此，以反卡特尔为主要特征的德国反垄断法多以“豁免”来表示对某些卡特尔的“适用除外”，就像刑法中的因“正当防卫”或“紧急避险”而构成的“违法阻却”一样，对其不予追究刑事责任。由此看，通过对“例外”与“豁免”的区分，我们至少可以解决如下两个认知问题:第一，我们可以更加深刻地认识反垄断法适用除外的法律性质;第二，我们可以在常规语境下把握“适用除外”的内涵。我们一般认为，“适用除外”包含“例外”与“豁免”两个方面。(5)因此，针对惯常用语，我们的法学话语完全可以包容大众话语与精英话语，甚至二者可以转化。基于此，笔者本章正是从同义语的角度来交叉使用或者混合使用“适用除外”、“豁免”等法学概念的。就我国农村信用社而言，有些经营行为本身就是合法的，因而能够得到反垄断法的适用除外，如我国当下许多商业银行并不能适应小农经济模式而陆续地退出了农村市场，而农村信用社却能以其廉价的人力成本在这个市场坚持下来了，并被动地形成了农村金融市场上的“被动垄断者”。而正是基于这种“被动”，才使其顺利形成规模经济，更好地服务于“三农”，因此，农村信用社这种垄断者并没有实质性地限制竞争，因而也不存在合法性危机问题，(1)应属于反垄断法的“适用例外”;但当农村信用社“寡占”农村金融市场后，基于其垄断地位进行各种交易时，就要作具体分析。如“以肥顶贷”案，若该行为违背社员意愿，则构成“搭售”;若出于社员自愿，则该行为属于合法的集成服务，因而应该适用除外。(二)．应将合作社等多种经营行为纳入反垄断法体系中从竞争论角度看，农村信用社在反垄断法上适用除外的性质有“固有行为”与“衍化行为”两个方面。所谓“固有行为”，是指对反垄断法规制领域以外的适用除外。它自始至终都属于反垄断法适用除外的范畴。如日本《禁止垄断法》第22条所规定的“小规模事业者或者消费者的相互扶助为目的的合作社的行为”。对该条款的解释，“一般认为，就合作社受到禁止垄断法的适用除外而言，依据以排除巨型企业实施产业支配为目的的该法的基本方针，这是当然的，或者说，是对合作社的作为交易者及竞争者的地位所作的积极评价”。(2)但值得注意的是，有两种情况并不属于“固有行为”:一是，在合作组织范围内实施仅以合作组织成员的活动加以限制为目的的价格限定的行为以及就合作社自己实施的事业与其他事业者(包括合作社)结成卡特尔的行为，则不属于“积极评价”范畴，因而属于反垄断法的规制范围。二是，当在法律上或者在形式上属于合作社的行为，但从其实施的过程、运营方法的态度等来看却不是合作社的行为，而应该视为各个合作社成员的行为时，应将合作社成员作为“事业者”而适用反垄断法。(3)我国《反垄断法》第55条和第56条所规定适用除外均根源于农业产业的非竞争性，或即使竞争也并不一定会带来效益，因此没有必要在现行法律中做出特别的适用除外规定，可不作为反垄断法的规制对象。然而，为防止歧义仍将其置于反垄断法适用制度的框架之内而加以法制化的运用。由此看，这些规定应属于“应然的适用除外”。诚如前述，我国农村信用社在社员权制度、利润分配以及运营目标上具有明显的特殊性，从这些基本特性出发透视农村信用社本身，我们发现，农村信用社诸多经营行为确实应作为反垄断法的适用除外。因而从制度设计初衷来说，农村信用社属于反垄断适用除外的“固有对象”。而所谓“衍化行为”，是指那些从原理上讲本来应该属于反垄断法所禁止的事项，但基于某种事由(如社会公共利益)却不断地被驱逐出反垄断法的适用范围，表现为先禁止后又除外。如日本《禁止垄断法》第24条之3、4所规定的合理化卡特尔与不景气卡特尔。笔者认为，反垄断法所追求的经济秩序是一种有效竞争的经济秩序。而有效竞争会随着外部条件的变化而随之变化。如我国改革开放初期遵循“效率优先、兼顾公平”。在这种策略指导下，“三农”问题让位于商业发展。但随着“三农”矛盾日益突出，很多问题已经提高到社会公共利益的高度。农村信用社的某些经营行为原本应该属于《反不正当竞争法》的规制范畴，后又得到《反垄断法》的豁免(我国《反垄断法》第15条所规定的合理化卡特尔、不景气卡特尔、中小企业卡特尔和外贸卡特尔等)。或许从某种意义上说，这种先规制后又除外的立法态度脱离了反垄断法基本原理中的形式正义，但却适度端正了反垄断法因为追求形式正义而淡化了的实质公正。鉴于此，在一定的先决条件下，基于“衍化行为”所形成的反垄断适用除外，未必就一定会对竞争产生不良影响。如合理化卡特尔在实现金融市场公平，矫正市场与政府双失灵等方面对竞争的影响至少来说是中立的，甚至是促进竞争的。不景气卡特尔被认为是在紧急避难的情况下对竞争所作的限制，但其却能维持竞争主体的存在。如在当下世界金融危机背景下，我国通过了一系列经济刺激方案，但却引发了市场流动性过剩等不良后果。于是从2010年1月18日起，中国人民银行决定从金融危机后首次上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。但为增强支农资金实力，支持春耕备耕，农村信用社暂不上调，即是明证。如此看，“衍化行为”属于一种“实然的适用除外”。(三)．社员之间的之间契约关系从组织学角度看，农村信用社在反垄断法上的适用除外存在“内部行为”与“外部行为”两种情况。所谓内部行为，是指农村信用社与其社员基于内部关系所发生的交易行为;而外部行为，则指基于共同行为而与交易对手之间所发生的行为。这种共同行为，既有“事业者团体”所实施的行为，也有“事业者”所为的独自行为。从某种意义上说，在农村信用社中所发生的交易关系并不同于一般的市场交易关系。根据日本《禁止垄断法》(1953年修改)第8条规定，法律将农村信用社等合作组织的行为视为社员的“共同行为”(包括外部行为与内部行为)，从而对其作出豁免规定。这在理论上得到了部分学者的支持。而有人则认为要视“共同行为”的性质而区别对待。当这种“共同行为”具有不正当的交易性时，会因目的事业与非目的事业而有不同的结果。若为目的事业，应该适用除外，否则应该作为反垄断法的规制对象;有人认为，基于合作组织的不公正交易方法，还要区分对农村信用社社员实施的场合(内部行为)与对农村信用社外部人员实施的场合(外部行为)。若对内，对于拟退出农村信用社所实施的经营行为的社员，根据日本《禁止垄断法》第3、8、19条之规定，合作社有权决定在年度之前不予认可，并对拟退出社员课以罚款。笔者认为，对农村信用社这种合作组织豁免法理在于:由于农村信用社的宗旨是将社员联合起来对抗大银行，因此，为了结合共同事业，对农村信用社成员采取专用契约方式进行某种程度的内部管制符合制度设计初衷。当然，这种专用契约的限度与范围需要严格界定，如对农村信用社法具有参考意义的日本农协法(1)将这种专用契约“限制在不超过一年的期间”，并由社员“自愿强制”(日本农协法第19条);但当这种内部管制违反社会公共利益时，农村信用社有权解除这种专用契约(日本农协法第97条)。另外，农村信用社也可不用专用契约，而通过法律规定、章程限制，或者行政监管来对社员约束，这些都是适用除外的。但如果农村信用社与其社员为了完成独自进行的事业，则构成对农村信用社社员的不公正交易，农村信用社不能得到反垄断豁免。但遗憾的是，日本《禁止垄断法》第8条并未就独自行为作出规定，实属法律漏洞。(2)就外部行为来说，农村信用社之宗旨并非为了实施独自事业(目的外事业)，而是为了实施农村信用社社员的共同事业(目的事业)。当基于目的外事业而对交易对手实施了不公正的交易方法时，其已游离于合作宗旨，因此，基于商事外观主义原则，应对其适用反垄断法;但当基于目的事业而对交易对手实施了不公正的交易方法时，笔者认为，是否应该适用除外，则需要考察各种阻却事由后再作决定。就我国法律实践看，农村信用社与交易对手所从事的外部行为要区分目的事业与非目的事业而采取不同的反垄断适用规则。值得探讨的是关于农村信用社与其社员间的内部行为。诚如前文涉及的“以肥顶贷”案件就是典型的内部行为。从法理上讲，这种内部行为依据背离了农村信用社的自由、互助精神，更背离了反垄断法所倡导的“保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”的立法宗旨，故而，不能得到反垄断法的适用