统筹推进五大改造新格局的实践探索

统筹推进五大改造新格局的实践探索

新的政治转型和政治转型是对新时代监狱活动的总体发展，科学的工作路径需要强有力的组织保障。监狱必须充分理解新“五个重建”中格局提出的新要求，全面理解当前监狱组织制度中存在的问题，有效领导全体体制改革，推动“五重建”中格局的实施效果，不断创造监狱工作改革发展新的局面。一、新时代，深刻认识到了新机构“五个转型”对新时代监狱组织工作的新要求统筹推进“五大改造”新格局，是监狱改造的经验总结和实践创新，具有鲜明的政治性、导向性和系统性，是对新时代监狱组织工作提出的最新要求。（二）改造宗旨，辩证统一统筹推进“五大改造”新格局，最鲜明的导向是强调把坚守安全底线和践行改造宗旨作为监狱两大基本职能，其中坚守安全底线是全部监狱工作的前提和基础，践行改造宗旨是全部监狱工作的目标和根本，促进两者辩证统一、相辅相成。基于这种导向以及两者间的这种关系，统筹推进“五大改造”新格局，必须统筹好维护安全与改造罪犯的关系，牢固树立安全为先、改造为本的理念，在体制机制上把监狱工作各项业务、各类资源聚焦到保安全、促改造上来，教育引导广大监狱警察将思想认识、精力能力投入到保安全、促改造上来，真正形成以保安全为基础、以改造人为中心的鲜明工作导向，不断强化监狱主责主业，更加充分彰显监狱工作职能作用。（三）条件投入进取时效应更面临的挑战统筹推进“五大改造”新格局，政治改造居于统领统筹地位，其他各项改造各有侧重，既自成体系，又融汇贯通、功能互补，全面理顺了各项改造之间的关系，解决了长期以来监狱机关想解决而未能解决的各项改造内涵界定、功能配置、合力形成等方面的问题，是改造罪犯的理念创新、模式重构、实践改革。而众所周知，改革创新离不开持续的制度供给和要素投入。随着监狱发展水平的提升和内在条件的改善，物质要素投入边际效应逐步递减，加快动能转换的要求更加迫切。因此，统筹推进“五大改造”新格局，必须把体制改革、机制创新作为推动监狱工作发展的第一动力，大力推进管理理念、警务模式、组织架构、管理方式的创新升级，加快解决与“五大改造”新格局不相适应的体制机制问题，不断推进监狱治理能力和治理体系现代化。二、提升组织保障能力，加强监狱工作的统筹研究近年来，监狱机关通过实施机构改革、创新警务模式、加强队伍管理等实践探索，不断创新监狱组织体制机制，为监狱工作持续发展提供了有力的组织保障。但也要看到，随着监狱形势任务的发展变化，尤其是统筹推进“五大改造”新格局的提出，对监狱工作形成了新的更高标准和要求。与之相比，当前监狱组织工作还存在一些不相适应的体制机制问题，需要高度重视、认真研究，采取切实措施加以解决。以广东省监狱为例进行剖析，主要存在以下几方面的问题：（一）现行监狱组织管理架构存在的弊端。在“五大改造”新格局当前省属监狱的组织管理架构主要是在2013年“大部制”改革后建立并不断健全完善的。从历史视角看，广东省监狱“大部制”改革是在押犯数量增大、警囚比例降低、机关运转效率偏低、基层基础亟待加强等条件下进行的，对于整合机关职能、精简机关人数、实现警力下沉、夯实基层基础、适应监管改造罪犯等有着积极的促进作用，对于推动广东省监狱工作改革发展有着重要的现实意义。但近年来，在上级机关的重视和支持下，广东省监狱执法环境、警力配备等得到了极大改善，且监狱形势任务发展日新月异，与之相比，现行监狱组织管理架构不可避免地出现一些问题和弊端。一是监狱分类分级不够科学。当前监狱主要还是按照平均押犯数、警察编制数、建设规模等划分为特大型、大型监狱管理，这种划分标准简单、传统，不符合新形势下科学改造罪犯的需要。统筹推进“五大改造”新格局，需要按照罪犯危险程度、改造难度等新的维度，加快探索高度、中度、低度戒备等级监狱建设和管理模式，深化罪犯分押分管分教工作，有效提高改造罪犯科学性针对性实效性。这也需要对监狱管理架构作出相应调整优化。二是主责主业难以强化。“大部制”改革后，监狱原有管教类科室调整、合并，形成“大部室”，“五大改造”新格局的统筹作用得到了强化，但由于领导职数、工作人员的减少，“五大改造”做优做强做大难以实现。三是业务运行不够顺畅。“大部制”改革仅在部分省份推行，部监狱管理局出台的现行制度都是按照监狱原有的管理模式进行顶层设计，虽然省局在自身权限内积极调整，但也很难完全适应“大部制”带来的管理模式变化。在机关层面，监狱部室架构与省局、部局业务处室架构不对应，信息流、业务流运行不够顺畅。在监区层面，特大型监狱监区为一级行政架构，大型监狱分监区为内部管理单位，一套制度在基层两种机制运行，监区与分监区之间的权责关系难以理清，影响了业务运行。特大型监狱监区为副处级，架构高于机关部室，不利于机关加强对监区的监督管理。（二）警力资源使用结构不协调当前，由于监狱警力供给侧和需求侧结构不相适应，造成结构性浪费，导致部分单位警力比较紧张。一是监狱之间的警力资源配置不均衡。近年来，广东省监狱的基本建设、押犯规模、实际押犯量均发生了较大变化，对警力资源配置提出了新需求。为适应警力资源需求侧的变化，近两年来广东省对部分监狱的警察编制进行了调整，但由于供给侧长期缺乏动态的调整机制，目前部分监狱单位之间警力资源不均衡问题仍然存在，这与统筹推进“五大改造”新格局不相匹配，要实现全省监狱警力合理配置还需要很长一个调整期。二是监狱内部的人力资源使用结构不协调。省属监狱系统现有事业编制人员大部分从事汽车驾驶员、食堂厨师、保洁绿化、水电维修等后勤管理的辅助性事务，参与到财务会计、档案管理、视频监控、医疗卫生等辅助执法管理工作的不多，难以替代和充当辅助警力。这造成有的监狱在机关辅助性事务或非执法业务岗位使用警察编制比重过大，有的在会见室、内卫队、指挥中心等一些既非机关部室又非一线押犯监区配置了总警察数5%～10%的人员，由于存在结构性浪费，虽然警囚比例总体提高了，但监区或部室都感觉警力紧张。（三）警察队伍管理方面统筹推进“五大改造”新格局如何纳入监狱警察队伍管理考核标准中，还需要认真研究和推进落实。一是选人用人机制还不够完善。对政治标准、道德品行、专业素养、实干担当等方面的考察还不够具体科学，选人用人对干事创业的激励作用还有待提升，有的领导干部在贯彻落实“五大改造”新格局上还存在“表太多调门高、行动少落实差”或“以文件落实文件、以会议落实会议”等形式主义、官僚主义问题。二是考核评价机制不健全。缺乏与“五大改造”内容相衔接的考核评价机制，考核的大指标、硬任务多限于安全稳定、劳动生产方面，对执法效果、改造质量等软性、隐性的考核关注不够，考核结果运用不够，导致“重监管轻教育”“重生产轻改造”“干多干少干好干坏一个样”的思想观念还没有完全扭转。三是警察分类招录培养机制不健全。专业人才紧缺，具有法律、监所管理、心理学等六大核心专业警察占警察总数的57.2%，未达到司法部规定的70%要求，而且专业人才人岗相适度不高，专业特长发挥不明显，在统筹推进“五大改造”新格局中发挥作用不明显。四是职业保障机制不够完善。没有建立履行法定职责保护机制、受到侵害保障救济机制，基层警察感觉追责问责的压力大，职业感、归属感不高，不敢管、不愿管的问题仍然存在。三、完善监狱组织体制保障的组织保障体系统筹推进“五大改造”新格局，需要现代、高效、科学的监狱组织体制机制作为保障。针对当前存在的提出问题，结合形势发展需要，需要从以下方面来健全完善监狱组织体制机制。（一）优化监狱管理体制实施机构改革，积极与编制管理部门协调，争取对监狱重新进行“三定”，建立优质、协调、高效的组织管理架构。一是完善监狱分类分级管理模式。不再按特大型、大型监狱进行分类，而考虑按照高度戒备、中度戒备、低度戒备监狱进行分类建设管理，逐步形成以戒备监狱为主体、功能性监狱为补充的监狱分类模式，逐步构建罪犯分类监管、动态流转、差别处遇的分押分管分教体系。二是优化监狱机关“大部室”。不再设置由副处级监狱领导兼任的“大部室”，按照统筹推进“五大改造”新格局需要，科学设置监狱机关科室，如要设立狱政管理科、生活卫生科、狱内侦查科、教育改造科、改造质量评估科、刑罚执行科、劳动改造科、安全生产监督管理科等部门，增加配备一定量的副科级领导；关押外国籍罪犯、邪教类罪犯任务较重的监狱，增加设置“外籍犯管理办公室”“反邪教管理办公室”，进一步强化监狱主责主业。三是优化监狱直属机构。设立监狱指挥中心，定位为监区一线执法勤务单位，下设“指挥调度室、特警队”等机构，主要负责日常监控、指挥调度、综合狱情研判、应急处突等职能，建立统一、高效的监狱应急管理体系。设立内卫和会见管理中心，主要负责监狱AB门管理、罪犯会见管理等，提高集约运行效率。四是优化基层监区设置。减少管理层级，取消副处级监区建制，所有监区不再设置监区办公室、分监区，全面实行扁平化管理，减少管理层级对警力的消耗。压缩监区数量，一栋监舍楼设置1普通押犯个监区、一般在押犯400人左右，按照入监集训、出监后勤、医院等3个功能块设置功能监区，考虑增加1～2个监区用于关押特殊类型罪犯，集约用警。（二）完善事业编制人员参与警务辅助管理的机制运用供给侧结构性改革的思维创新警务模式，向结构优化、集约运行、素质提升要警力，切实解决警力不足、在警不专、动能不足等问题。一是优化全省监狱警察编制布局。编制监狱单位警力调整规划，分批实施政法专项编制调整，积极协调将部分原戒毒警察编制置换为监狱警察编制，逐步构建适应监狱戒备等级分类和押犯规模的警察编制动态调整机制。二是建立健全事业编制人员参与警务辅助管理的体制机制。加强事业编制人员管理的专业化、规范化建设，按照事业单位岗位设置要求和实际需要，明确监狱各部门使用的事业编制数，并通过公开招聘逐步配齐配强事业编制人员，加大事业编制人员在财务会计、档案管理、视频监控、医疗卫生等方面的培养和使用力度，深挖事业编制人力资源，使其最大限度替代警力、缓解警力压力。三是推进监狱机关“减员增效”落实落地。制定监狱机关规范化建设的指导意见，将监狱机关警察编制数占本单位警察编制数的比例从原来的20%减少到18%、绝对人数上限从180人减少到160人，同时要求监狱细化机关各部门的具体编制数以及编制岗位说明书，并综合运用双向选择、公开遴选等方式建立健全监狱机关人员准入退出机制，严禁在机关辅助性事务岗位或在会见室、内卫队、指挥中心等非一线押犯监区使用警察编制比重过大，严禁长时间超编借用基层警察，既要充实基层警力，又要机关效能提升。（三）以人才队伍建设为抓手，着力优化监狱人民警察队伍结构着眼革命化、正规化、专业化、职业化方向，进一步健全与高素质专业化相适应的干部队伍管理体制机制，努力为统筹推进“五大改造”新格局提供有力人才保障。一是完善选人用人机制。认真贯彻落实新颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，研究制定《局管干部选拔任用工作规程》，修订完善《省属监狱单位科级干部选拔任用工作管理办法》，进一步完善与公务员职务与职级并行、警员职务序列改革相适应的选拔条件、程序和方法，大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部，激励干事创业、担当作为。二是完善监狱人民警察招录培养机制。定期研究监狱人才需求类别、数量和标准，编制专业人才引进规划，依照专业人才缺口有针对性地引进专业人才。实行分类招录和特殊招录，综合管理类职位面向社会公开招录，执法勤务类职位更加注重从司法行政系统所属院校警察类专业毕业生中招录，医疗卫生、心理矫治、非通用语言等人才紧缺技术类职位采取有限竞争考试或委托院校定向培养等方式引进，拓展人才引进渠道。规范专业人才使用，根据专业和特长安排工作岗位，建立专业人才库，推进专业团队、特色工作室建设，做到人岗相适、人尽其才。三是完善考核评价机制。认真贯彻落实《党政领导干部考核工作条例》，修订完善监狱单位领导班子、警察以及监区（部门）考核办法，把统筹推进“五大改造”新格局的实际成效作为主要内容，根据不同考核对象、不同业务线条合理设置可衡量、可比较、能定责的考核指标，实行分层分类分级考核排名，提高评先评优比例，考核结果与选拔任用、职级晋升挂钩，防止考核“上下一般粗”“左右一个样”等问题。（四）加强警察心理矫治一是完善职业保障机制。完善警员职务晋升制度，制定《执法勤务警员职务晋升办法》，修订《执法勤务警员职务晋升量化计分标准》，规范警员职务晋升的条件、方法和程序，树立正确晋升导向和晋升预期，即：监狱领导认真履职可以达到一级高级警长退休，正科职领导作出突出贡献的可以达到二级高级警长退休，其他干部认真履职可以达到三级高级警长退休，形成长效激励机制。探索建立警察依法履行职责保护机制，鼓励干警敢于负责、担当作为。根据上级关于完善公务员奖金制度的部署，探索实施单位内部绩效奖金二次分配办法。落实监狱特殊岗位警察津补贴政策，争取提高直接管理艾滋病罪犯警察的高危作业补贴标准。二是完善医疗救治机制。认真贯彻落实《关于加强司法行政干警紧急医疗救治工作实施方案》，明确监狱警察省、市、县（区）各级定点救治医院，建立健全监狱警察紧急医疗救治绿色通道。关注警察心理健康，在全省监狱系统开展EAP警察心理健康服务，探索将警察心理健康测评列为常规健康体检项目，健全心理疏导和心理健康服务机制。三是完善关爱帮扶制度。研究建立劳模英模和危重岗位人员定期疗养休养的制度。加强监狱警察英烈子女招考工作，进一步做好因公殉职警察家属关爱帮扶工作。充分发挥“金匙基金”作用，加强对因公牺牲警察家庭和罹患重大疾病警察、生活困难警察帮扶救助。进一步完善转任计分办法，积极解决干警异地分居、赡养父母等实际困难。落实干部日常谈心谈话制度，建立健全组织人事部门和警察“双向约谈”机制。统筹推进“五大改造”新格局，最鲜明的特征是要更加突出