《水污染防治法》的新发展

《水污染防治法》的新发展

2008年2月28日，第10届全国人民代表大会常务委员会第32次会议修订通过了《中华人民共和国水污染防治条例》。它不仅增加了许多新内容，而且在现有的污染防治体系和措施上取得了许多新发展，一些规定可能会打破中国现有的环境立法。这一立法,必将对遏制我国水污染形势整体持续恶化的局面,并对其他环境立法的制定和修改产生深远的影响。自1984年《水污染防治法》制定并实施以来,该法1996年经过一次修订,各项法律制度和管理措施不断得到完善,对我国的水污染防治工作起到了一定的作用,但并未有效缓解我国水环境整体恶化的趋势,反之,严重的水污染事件却层出不穷。这不仅严重影响人民群众的日常生产生活,还极大地威胁着人民群众的饮水安全。尽管这其中有法律实施方面的原因和其他方面的制约因素,但《水污染防治法》规定的不完善也不能不说是重要原因之一。新《水污染防治法》针对原有立法存在的问题,根据新的环境保护形势和任务的要求,作出了大胆的改革和完善。与原有立法相比,该法新的发展主要体现在以下几个方面。一、考核评价指标过于单一原《水污染防治法》规定地方人民政府应当将水环境保护工作纳入计划,并采取相关对策和措施。这样的规定虽然说明了地方人民政府在水污染防治中的作用,但实际上不能对防治产生实质性的影响。我国是一个发展中国家,迅速提高生产力水平,增强经济实力,提高人民群众的物质文化生活水平是由现阶段国情所决定的迫切选择,而我国地方各级人民政府又身兼经济发展和环境保护的双重职能。在这种情况下,由于现行政府及其负责人政绩考核评价指标过于单一,仅仅注重单纯的经济增长指标,因此当出现水环境保护与地方经济发展发生冲突时,地方各级人民政府及其负责人往往只重视经济建设和发展,以此带动经济增长指标的提高,从而忽视包括水污染防治在内的各项环境保护工作。可以说环境保护盲目让位于经济发展的局面在很大程度上是由于我国地方各级人民政府不积极主动参与环境保护工作造成的。为了改变这种情况,新《水污染防治法》第4条第2款明确规定:“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施,对本行政区域的水环境质量负责。”同时第5条还规定:“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度,将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”这就促使地方人民政府不得不重视水环境保护,把水污染防治真正列入地方人民政府工作的重要内容。二、建立生态补偿机制生态补偿是保护环境并实现社会公平和区域平衡的有效措施,但我国原《水污染防治法》及相关法律、法规均未规定生态补偿,虽然已经有个别地方通过个案的方式实施了生态补偿机制,其中不乏成功的案例,但大多都处于探索和试验的阶段。生态补偿法律制度的缺失,主要体现为生态补偿机制的适用范围不明,且缺乏法律强制性,影响了生态补偿的实施;其次体现为一些较为成熟的生态补偿措施,如财政转移支付、专项基金、水资源交易等无法得到法律的确认和巩固,降低了生态补偿的实效。因而通过法律规定的形式对生态补偿机制的适用范围和具体措施进行规定,可以为生态补偿机制的建立提供明确的法律依据,发挥生态补偿在水环境保护中的重要作用。新《水污染防治法》第7条明确规定:“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”该规定不仅从法律层面规定了我国要建立生态补偿机制,而且规定了生态补偿机制的主要运行方式,为今后进行生态补偿机制的具体立法提供了法律根据。三、排污许可证制度的适用范围原《水污染防治法》没有规定排污许可证制度,只是规定在已经实现了水污染物达标排放但仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体中,可以实施重点污染物排放总量控制制度,并对有排污量削减任务的企业实施该重点污染物排放量的核定制度。《水污染防治法实施细则》虽然规定了排污许可证制度,但由于其作为行政法规,并不能突破《水污染防治法》规定的范围,因此其规定的排污许可证制度的适用范围极其有限,仅能适用于已经实现了水污染物达标排放但仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体,而不能适用于所有水体。另外,虽然原国家环保总局曾多次厉行“区域限批”措施,但如此严厉的环保措施始终缺乏明确的法律依据,造成环保目标与依法行政理念之间尴尬的不和谐状态。为了解决这一问题,新《水污染防治法》在原有制度的基础上,对各项水污染防治监督管理制度进行了完善和细化。主要体现在:一是将重点水污染物排放总量控制制度适用于一切水体,扩大了总量控制制度的适用范围;二是建立了与总量控制制度相配套实施的排污许可制度,并且明确规定无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排污的行为是违法行为;三是以总量控制制度为基础,如新《水污染防治法》第18、20条规定,对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区,环保部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件,为环保部门“区域限批”措施的实施提供了明确的法律依据。上述规定建立并完善了相关重要的水污染监督管理制度,使环保部门在水污染防治监督管理过程中能够更好地行使权力、履行职责,有利于水污染防治的有效管理。四、饮用水安全在我国《环境保护法》第20条规定,在一定原《水污染防治法》虽然有关于饮用水水源保护的零散规定,为饮用水水源保护提供了一定的法律依据,但较为简单和粗糙,缺乏具体而详细的规定,特别是没有关于水污染事故处置的专门而具体的规定。随着水环境的不断恶化,人民群众的饮用水安全形势严峻,而不断发生的水污染事故又直接危害着人民群众的身体健康和财产安全。2005年发生松花江污染事件后,由于当时法律没有关于水污染事故处置的专门规定,导致污染损害不能得到有效的控制。而且由于信息封闭,此次事件不仅对事故地点下游一些城市的生活饮用水供应产生极大影响,而且还在一定程度上影响了社会秩序的稳定。为了有效地保护饮用水源,规范环境污染事故的处置,新《水污染防治法》分别对饮用水水源保护和水污染事故的处理进行了专章的系统的规定。五、赋予环境保护主管部门限制改革的权力长期以来,对造成严重水污染单位的限期治理的决定权都由县级以上地方人民政府行使,环保部门只能向人民政府提出限期治理的建议。如果企业违法排放水污染物,甚至造成水污染事故,符合法律所规定的实施限期治理措施的条件,但地方人民政府出于发展地方经济或者其他因素的考虑而不同意对违法排污的企业实施限期治理的,环保部门也无法对违法排污的企业实施更为有效的强制措施以督促其治理污染,结果通常是导致放任环境违法行为,使得限期治理这一制度不能真正发挥作用。为解决这一问题,2004年修订通过的《固体废物污染环境防治法》首次明确了将限期治理的决定权赋予环保部门行使,新《水污染防治法》与《固体废物污染环境防治法》保持一致,也明确规定由环保部门行使限期治理的决定权,而且对环保部门的授权更加直接,并规定了限期治理的期限。新《水污染防治法》第74条规定:“违反本法规定,排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间,由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年;逾期未完成治理任务的,报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。”这样的规定不仅可以使环保部门从水污染防治工作的角度严格依法实施限期治理制度,还可以有效地增强环保部门对违反《水污染防治法》行为的监督管理力度,是更加严格的环境法律规定。六、—加大了对违法行为的处罚力度法的目标和作用的实现,一方面依赖于社会主体的执法和自觉守法,另一方面则主要体现为法律责任的追究和承担。而后者则体现出法区别于其他社会规范的重要特征,即强制性。可以说,如果法律制度的实施缺乏法律制裁的有效支持,则法律的实施效果会大打折扣。原《水污染防治法》中有许多关于水污染防治的强制性规定,但并不能得到很好的遵守,水污染形势持续恶化,归根结底是由于违法排污的行为通常都能为排污者带来额外的经济收益,排污者从违法排污行为中可以获得好处。但这种不正当利益的获得是建立在污染公共环境、危害他人生命健康和财产安全的基础上的,应当为法律所禁止。法律禁止的形式就是让违法排污者承担法律责任,而且法律责任的承担应当达到不使排污者从其违法行为中获取利益的目标,否则排污者的违法排污行为就难以被遏制。原《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》在法律责任方面的规定不够严厉,无法充分发挥法律责任对违法行为人的惩治作用。不够严厉的主要表现在于:一是对违法者罚款额太低。原《水污染防治法》对违法者没有明确规定罚款额,《水污染防治法实施细则》规定即使是对造成重大经济损失的,也只能按照直接损失的30%计算罚款,且最高也不得超过100万元。二是没有“按日计罚”的规定,对连续的违法者只能进行一次性罚款。三是对偷排这种危害公共安全的行为没有规定治安处罚和刑事责任。四是没有对单位负责人的处罚规定。新《水污染防治法》在法律责任部分根据不能让违法者从其违法行为中取得利益的原则,加大了对违法者的处罚力度。这主要表现在:一是提高了一般违法行为的罚款数额,如新《水污染防治法》第70条规定,拒绝环境保护主管部门或者其他依照该法规定行使监督管理权的部门的监督检查,或者在接受监督检查时弄虚作假的,就可以被罚款一万元以上十万元以下;新《水污染防治法》第75条规定,在饮用水水源保护区内设置排污口,经县级以上地方人民政府责令限期拆除而逾期不拆除的,除了强制拆除、所需费用由违法者承担外,还要并处五十万元以上一百万元以下的罚款,并可以责令停产整顿。二是在规定按比例和倍数罚款时取消了现有立法中规定的罚款总额上限。三是规定了双罚制度。新《水污染防治法》第83条规定,企业事业单位违反法律规定造成水污染事故的,除对单位依法处罚外,还可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。四是规定了对违法者可以给予治安管理处罚和追究刑事责任,新《水污染防治法》第90条专门规定:“违反本法规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这一规定的主要意义就在于能够为偷排污水危害公共安全者实施治安拘留及追究刑事责任提供明确的法律根据。七、—加强了关于环境民事责任和程序的规定在2004年12月《固体废物污染环境防治法》颁布之前的我国环境立法,由于受部门起草立法体制的影响,各项立法都有一个共同的缺陷,那就是“重行政、轻民事”,即法律中主要规定一些行政管理制度和措施,而缺少让公民通过民事法律手段来保护自身权益和环境的规范。这些法律实施的结果,一方面是环保部门孤军奋战,而另一方面却是遭受污染损害的受害者不能对排污者展开法律斗争并对其形成压力。在原《水污染防治法》中只有两条关于环境侵权民事法律责任的象征性条款,且都抽象而不易操作。新《水污染防治法》在环境民事责任和程序方面的规定十分引人注目:首先是有关民事责任承担的条款增加到5条,数量和比例大增;其次是这些条款的内容细致、新颖、可操作性强,突出了对污染受害者的保护,对继续完善其他环境保护法律民事责任的规定以及将来制定专门的《环境损害赔偿法》具有重大的示范作用。具体来说,相关民事责任条款的规定主要有以下几个方面的内容:一是在免责情形方面,规定了不可抗力和受害者自身原因造成损害这两种免责情形。新《水污染防治法》第85条第1、2款规定,在不可抗力免责方面,如果法律另有规定时,排污者不得以不可抗力为由主张抗辩。虽然根据侵权行为法的一般原则,不可抗力为免除民事侵权责任的情形之一,但由于环境侵害往往受害人众多、受害范围广大,而且排污者通常通过排污行为获得了利益,因此完全免除排污者的损害赔偿责任,对广大受害者来说并不公平。该规定既遵循了不可抗力免责的传统侵权法原则,又能作出一定变通,突出了对污染受害者的保护。在受害者自身原因造成损害的免责情形方面,新《水污染防治法》第85条第3款区分受害者故意和重大过失两种情况分别加以规定。对前者,规定免除排污者的损害赔偿责任;而对后者,规定可以减轻排污者的损害赔偿责任。这一规定的真正意义在于,环境污染的受害人如果对污染损害有过失,即使这种过失不是重大的,也不能减轻排污者的责任,更不能免除排污者的责任。这就改变了传统侵权法中“过失相抵”的损害赔偿原则。当然,何为“重大过失”还需要立法或者司法机关的解释。这些规定都明显突出了对污染受害者的法律保护。二是明确规定在有关水污染的环境侵权诉讼中实行举证责任倒置。我国关于环境侵权诉讼实行举证责任倒置的规定首先出现在1992年7月14日最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条及2001年12月21日最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条中,但由于缺乏法律规定,司法解释的规定很难得到法官的认同,执行效果很不理想。在实践中,虽然有上述司法解释的规定,但法官也常常以原告不能证明被告的排污行为与其人身、财产损害之间存在因果关系为由判决原告败诉。2004年新修订的《固体废物污染环境防治法》首先以法律的形式明确规定了环境侵权诉讼中的举证责任倒置规则,新《水污染防治法》第87条也作出了相同规定,即“因水污染引起的损害赔偿诉讼,由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。这一规定虽然是关于举证责任倒置的规定,但由于其实际上将证明因果关系不存在的举证责任转移给了被告,而其前提则是法律推定被告的排污行为与原告的损害结果之间存在因果关系,因此这实际上也是一条因果关系推定的法律规定。上述规定大大降低了污染受害者的诉讼难度,使其更容易获得胜诉判决。三是重申了群体性诉讼的当事人推举代表诉讼的权利。环境污染侵权案件由于受害范围广、受害人众多,许多环境诉讼往往都是人数众多的群体诉讼。特别是在水污染损害方面,受害者往往是一条大河流域的许多居民。在这种情况下,如果让各单独的受害者去法院起诉,既不符合诉讼效率原则,也不符合便民原则。对于这类诉讼,只能实行代表人诉讼。虽然我国在1991年颁布的《民事诉讼法》中就规定了代表人诉讼,最高人民法院1992年《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》也对此作出了具体的规定。然而近年来在司法实践中,却普遍出现了人民法院为了降低案件的社会影响度,将受害者人数众多的环境案件拆分为若干个小案件进行审理的情况,甚至专门发文作出对人数众多的群体性诉讼分案受理的规定。这一方面严重限制了当事人的诉权,另一方面也严重浪费了诉讼资源,同时还会出现对同一案件事实不同法官作出不同甚至相互矛盾的判决结果的情况。为有效杜绝这种情形的发生,新《水污染防治法》第88条第1款特别重申:“因水污染受到损害的当事人人数众多的,可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。”这一规定在除《民事诉讼法》外的其他法律中加以规定尚属首次,它对规范环境侵权诉讼案件的审判程序将起到重要作用。四是规定了对污染受害者的法律援助制度。由于污染受害者一般缺乏法律知识和环境科学知识,由其提起污染损害赔偿诉讼并取得胜诉还有较大困难,而且污染受害者在遭受污染后一般比较贫穷,无法支付诉讼费与律师费。所以为了鼓励公民通过诉讼的方式参与水环境保护,国家应当鼓励具备法律和环境科学知识的相关部门、社会团体和律师支持污染受害者提起环境侵权诉讼。新《水污染防治法》第88条第2款和第3款在《固体废物污染环境防治法》的基础上,建立并进一步完善了对污染受害者的法律援助制度。规定:“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院