中国诉美国轮胎特保措施案的法律分析

中国诉美国轮胎特保措施案的法律分析

一、罚性关税的税收2009年9月，美国总统巴马批准中国实施特保措施，并决定从26日起向中国进口某些轮产品的三年税率。9月份，他还决定在中国违反具体的保险措施三年。税率为第一年35%、第二年30%和第三年25%。中国政府于2009年9月14日正式启动WTO争端解决程序,在世贸组织框架下提出磋商请求。2011年9月5日,此案以WTO上诉机构驳回中方上诉请求完结。作为我国首次向世贸争端机构起诉的特保案件,有必要对其产生背景、涉及的世贸组织规则、争议焦点以及双方攻守策略等问题进行进一步的分析。二、特保调查和公开2009年4月20日,美国工会组织USW向美国国际贸易委员会(USITC)提出申请,要求对中国特定轮胎产品采取特保调查。4月24日,USITC正式立案,并于6月2日在华盛顿举行公开听证会。6月18日,USITC调查委员会6位委员中,以4票赞成、2票反对的投票结果,裁定从中国进口涉案产品数量急剧增加,以至于对美国国内相关产业造成或者威胁造成市场扰乱。三、美国特保措施理由在《中国加入世界贸易组织议定书》(以下简称《入世议定书》)和《中国加入世界贸易组织工作组报告》(以下简称《工作组报告》)中,有四项条款专为中国量身定制,分别是:为期15年的涉及反倾销和反补贴的正常价值特殊确定标准;为期12年的特定产品过渡性保障机制;为期8年的纺织品过渡性保障机制以及为期10年的过渡性报告审议机制。涉及特保措施的规定见于《入世议定书》第16条,该条第1款规定:“如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时,其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱,则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商,以期寻求双方满意的解决办法,包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。”本案中美国所依据的国内法来源于该国《1974年贸易法案》(TheTradeActof1974)第421节的规定(以下简称“421条款”)。“421条款”授权USITC调查进口到美国的中国产品在数量上是否快速增长并对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱。比较《入世议定书》第16条与美国的“421条款”,不难发现两者关于特保措施的字面规定基本相同,即只要能够证明“进口快速增长”的事实、“实质性损害”的事实以及两者之间的“因果关系”三个要件,则特保措施具有合法性。(一)“进口快速增长”的原因在构成特保措施合法性的三个要件中,因果关系是连接“进口快速增长”与“实质性损害”之间的纽带,其重要性不言而喻。从条文本身来看,《入世议定书》第16条第4款与美国“421条款”(c)(1)节均要求产品进口快速增长,无论是绝对地还是相对地,以致构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的“一个重要原因”。问题的关键在于,《入世议定书》并没有对“一个重要原因”进一步解释;而“421条款”(c)(2)节则具体指出“一个重要原因”是指“一个极大地促进国内产业实质性损害的因素,但其重要性无需等于或者大于任何其他因素。”1.促进或因果关系中方认为美方将“重要原因”重新定义为“极大地促进因素”,人为地降低了《入世议定书》因果关系标准。《入世议定书》第16条中“原因(cause)”的通常含义是造成了一个结果或者使一个结果产生;而“421条款”中“促进(contribute)”的通常含义则是参与了一个结果产生的过程或者在一个结果的产生过程中起到了一些作用,两者含义差异明显。中方提出《入世议定书》第16条中的“原因”(cause)与《工作组报告》第246(c)中的“因果关系”(causallink)的含义相同。上诉机构曾解释“因果关系”(causallink)为“在进口和损害威胁之间存在真实而重大的(genuineandsubstantial)原因和结果关系”。2.涉案产品是造成国内产业实质损害的原因关于中方提出的观点,美方有针对性地指出其成立的前提是,《入世议定书》第16条要求来自中国的进口产品增加是造成国内产业实质性损害的唯一原因。美方指出这与世贸组织规则的规定不相符合。美方强调《入世议定书》规定涉案产品是“一个”重要的造成国内产业实质损害的原因,这样的措辞清晰地表明,造成国内产业实质损害的原因可能同时存在若干个而不限于一个。美方同时认为中方有关“原因”(cause)与“因果关系”(causallink)的阐述并不符合上诉机构对《保障措施协议》有关条款所作的解释。美方引述上诉机构在US–WheatGluten一案中对“因果关系”(causallink)的分析,指出因果关系是“原因和结果之间存在这样一个关系:进口的增加引起(bringingabout)、制造(producing)、促使(inducing)严重损害结果的发生”。3.《资料全面条》规定的因果关系标准不符合《入文强化》的要求实际上,在世贸组织协议框架中,尤其是涉及贸易救济措施的《保障措施协议》、《反倾销协议》和《补贴与反补贴措施协议》等,均使用了“因果关系”这样的措辞来表明进口增加和实质性损害之间的因果关系。但有意思的是,《入世议定书》与“421条款”相关条文均未出现“因果关系”这样的措辞,取而代之的是“一个重要原因”。那么,到底什么是“一个重要原因”的应有之意?依据世贸组织规则,并结合争端解决机构的评估意见,“一个重要原因”的含义表明:首先,涉案产品迅速增加无需为造成国内产业实质性损害的唯一原因。从文本来看,《入世议定书》使用了“一个”这样的限定词,表明在造成实质性损害时进口快速增长只需为其中之一原因,而非唯一原因,存在其他原因是完全可能的。其次,虽然“一个”重要原因表明进口自中国的产品快速增加无需为造成实质性损害的唯一原因,但是,不能就此认定《入世议定书》第16条降低了因果关系要求,或其因果关系标准低于其他世贸组织规则中的因果关系标准。《入世议定书》16.4条中用“重要”一词来修饰“原因”,表明进口快速增长与实质性损害之间应当建立一定程度的因果关系。“重要”表明该因果关系显然不是较低程度的因果关系,因此,不能理解为进口快速增长是造成国内产业实质性损害的一个原因且其重要性无关紧要。美国“421条款”将“一个重要原因”理解为“一个极大地促进国内产业实质性损害的因素,但其重要性无需等于或者大于任何其他因素”的提法值得质疑。另外,在涉及贸易救济措施的其他世贸组织规则如《保障措施协议》、《反倾销协议》和《补贴与反补贴措施协议》中均使用了“因果关系”而不是“一个重要原因”,导致我们无法简单地从措辞上分析《入世议定书》和其他世贸组织规则关于因果关系程度的规定究竟孰轻孰重。但我们可以做一个逻辑上的分析:在性质上,与保障措施、反倾销措施以及反补贴措施一样,特保措施同为贸易救济措施;但与反倾销措施或反补贴措施不同的是,上述两种贸易救济措施针对的是倾销或者补贴等不公平贸易行为,而特保措施所针对的则是中国产品的公平贸易行为。从逻辑上来说,特保措施因果关系标准不应当低于反倾销反补贴调查的因果关系标准。第三,《入世议定书》第16条“一个重要原因”表述的因果关系标准不包含与其他可能造成损害的因素进行比较的要求。当存在若干造成实质性损害因素时,快速增长的进口可以恰当地构成造成市场扰乱的一个重要原因,哪怕其在因果关系上的联系并不比其他因素强烈。(二)须有时间关于“进口快速增长”,“421条款”总体上要求“增长”必须是“快速”的,无论是绝对增长还是相对增长,且快速增长应当是近期发生的或者是持续发生的。但“421条款”并没有对“快速增长”认定做出具体说明,这给了USITC较大的自由裁量空间。1.“进口”、“快速增长”的描述相关条款英文对进口增长均以现在进行时态加以限定:其中,16.1条以“正在”来描述“进口”;16.4条以“正在”来描述“快速增长”。从语法角度分析,现在进行时态要求某一行为或者目前正在发生,或者不久即将发生,或者新近正在发生。2.其他符合《资料全面规定》第16条规定面对质疑,美方首先指出中方提出的审查进口是否快速增长的标准过于苛刻。美方认为“快速”的通常含义应当是“迅速进行,或在短期内发展完成”。因此,专家组在审查USITC关于进口的分析时,应当评估USITC得出中方进口产品在调查期间内的增长迅速进行,或在短期内发展完成的结论是否合理。其次,美方紧扣《入世议定书》第16条条文,认为该条文本身并未对快速增长的含义进行额外定义或提出额外要求。美方反驳了中方提出进口增长必须呈现陡峭的曲线斜率或者激增的状态才满足《入世议定书》第16条规定的观点,认为这显然超出了第16条文本含义。美方强调,《入世议定书》的规定只要求有权机构确定进口产品快速增长,不管是绝对的还是相对的,并且构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或威胁的一个重要原因,即使进口在调查期间的最后一段时间内增长减缓。美方指出上诉机构评论末点到末点分析方式的阿根廷鞋业案与本案的案件事实存在较大差异:前案中产品一开始增加,在最后两年中下降;本案中产品一直在增加。因此,USITC认定中国产品进口“巨大,快速,持续”的结论是合理的。3.“进口快速增长”的认定不管是《入世议定书》第16条,还是“421条款”,均规定“进口快速增长”是实施特保措施的事实基础。《入世议定书》第16条对如何认定“进口快速增长”的标准问题几乎没有涉及。“421条款”对此问题规定虽然笼统,但是USITC在以往的实践中发展出了自己的一套认定标准,并且在使用该标准时,总是或多或少地朝着自己希望获得结论的方向倾斜,这一点对于被调查的国家来说显然是不利的。那么,究竟应当如何分析“进口快速增长”呢?以下三点至关重要:首先,认定“进口快速增长”既要考查进口的绝对增长值,也要考查进口的相对增长值,并且,增长不仅体现在进口的数量上,也体现在进口的价值上。《入世议定书》第16条和“421条款”均以“无论是绝对增长还是相对增长”来描述“进口快速增长”:绝对增长是指进口产品本身在调查期间内的增长状况;相对增长是指涉案的进口产品与其他国家的同类进口产品在调查期间内的比较增长状况。相对增长可以通过两种方式进行评估:一是通过与其他国家同类进口产品进口数量的横向比较;二是通过涉案产品在进口国国内市场占有率的变化。其次,“进口快速增长”不仅限于增长的数量,也包括增长的质量,也即增长的状态和趋势。但“进口快速增长”并不包含增长率上升因素。增长和增长率是两个不同的概念,前者表明增加的事实,后者表明增加的速度。增长率持续上升有助于表明快速增长状态的存在,但这并不等于说只有在增长率持续上升的情况下才存在快速增长。第三,调查期内最近时间是否增长并不必然影响“进口快速增长”的认定。调查机关通常并不掌握实时进口数据,因而其并不必须调查最近期的进口增长状态,而只需调查评估可以合理表明当前进口趋势的足够近期的进口状态即可。(三)“进口快速增长”何以适用形成“进口快速增长”中方在本案中不仅从立法层面挑战“421条款”因果关系标准,同时也挑战USITC关于“421条款”因果关系标准的具体适用问题,也即涉案轮胎“进口快速增长”是否是造成美国国内产业实质损害的“一个重要原因”。1.中方产品主导企业关注高端领域的竞争中方从竞争条件、关联关系以及不当归咎三个方面出击挑战USITC的有关结论。首先,关于竞争条件。竞争条件,也即产生竞争关系的可能性。中方主张涉案轮胎产品和美国国内轮胎产品之间没有直接竞争关系,因为两者关注不同的市场区隔:美国国内产品在高端的第一梯队产品中拥有最大份额,而中方产品则在低端的第三梯队中占有最大份额。中方巧妙地引用了USITC中持不同意见委员的调查结论,即“美国国内生产商关注高附加值、优质高档品牌的产品,在市场细分方面与涉案进口产品不存在任何有意义的竞争关系。”其次,关于关联关系(correlation)。关联关系,是指相互间存在的可检查验证的关系,是证明因果关系的方式之一。第三,关于不当归咎(non-attribution)。不当归咎,也即由其他因素造成的损害被不恰当地归因于涉案产品上。中方指出,造成美国国内产业损害的因素还有很多,如美国商业运作策略调整、美国市场需求变化以及进口自其他国家的相同产品可能造成的影响等。上述因素的存在使得即使没有中方产品,美国生产商同样会遭受损害。2.年损伤因子减弱程度美方首先指出,虽然轮胎市场在大体上可以分为三个梯队,但是市场参与者之间并没有形成关于到底哪一种产品归属于哪一梯队的共识。其次,美方认为,中方提出每年进口增长率必须和该年损伤因子衰弱程度互相对应的观点存在明显的分析法上的瑕疵。因为,这样的结论的前提是美国国内产业所遭受的所有的或者绝大多数的损害只是由中方产品造成。事实上,除来自中方产品外的其他因素也有可能给美国产业造损害。最后,关于不当归咎问题,美方认为在调查期间内其他国家的轮胎进口所占的市场份额和绝对数量都相对稳定,涉案产品数量则出现了大幅增长。并且其他国家轮胎产品平均价格比涉案的轮胎产品的平均价格要高出许多。因此USITC的调查结论,即中方的轮胎而不是其他国家的轮胎取代了美国国内生产商的销售的是有事实依据的。3.美日之间的竞争关系方面存在差距关于因果关系的适用,也即进口快速增长是否造成实质损害,只能依个案来定。在本案中,中美双方争议的焦点主要集中在竞争条件、关联关系以及不当归咎三个方面。我们逐一进行分析。首先,以存在市场区隔且涉案产品与国内产品处于不同的区隔为由,主张两者不存在竞争关系或者竞争关系弱化,需要业界对市场区隔的存在以及划分标准有较为统一的看法或共识。本案中,中方认为美国市场存在区隔且主要由三个产品梯队构成,涉案产品和美国国内产品分别分布在不同的区隔,两者之间竞争关系非常微弱。而美方则认为其国内轮胎市场不同区隔之间没有明显界限,进口产品与国内产品之间的竞争没有因此得以减弱或消除。事实上,从已有的数据以及问卷调查来看,业界对美国国内是否存在明显的轮胎市场区隔以及划分标准等缺乏共识,以致主张涉案产品处于某一梯队而美国国内产品在另外梯队因而不存在竞争关系的观点没有说服力。第二,《入世议定书》第16条并不比世贸组织其他贸易救济协议规定了更为严格的关联关系;进口增长与损害发生之间的关联关系在时间和程度上只要求大体上的一致性,而非严格的一致性。《入世议定书》第16条并没有要求证明关联关系,但是在实践中调查机关通常将关联关系作为证明因果关系存在的一个工具。在本案中,美方认为进口增长和损害之间大体上同时发生便足够,而中方则认为证明因果关系还需要满足更高的条件——即进口增长的程度应当与损害产生的程度互相对应。显然中方要求严格的一致性,而美方认为一般的一致性即可。在分析此问题时,我们应当注意到在这样的案件中,除了涉案产品可能造成损害外,往往存在着其他因素可能同样造成损害发生。因此,要求严格的一致性并不现实,毕竟进口增长与损害结果之间的关联关系不是一门精密科学。当然,进口增长与损害结果之间的关联性越是精确,越能证明因果关系的存在。第三,主张其他因素造成的损害被不当归因于涉案产品需要清晰、有力的数据和事实作为证据予以证明,且举证责任在主张方。在本案中,中方主张其他若干因素都可能对美国国内产业造成影响,中方对此负有举证责任。但遗憾的是对上述主张中方