公共危机及其政府应对

主讲：唐斌华南农业大学行政管理系讲师，华南农业大学电子政务研究中心副主任中山大学行政学在读博士，全国政策科学研究会理事

公共危机及其政府应对危机研究专家乌里尔-罗森塔尔（Rosenthal）认为：危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。韦氏大字典将危机定义为：“危机是事件转机与恶化间的转折点”布什在“911”恐怖袭击后赢得空前的90%的支持率，并于2004年成功连任。

一、公共危机危机不必然是负面的，只是前途未卜与具有相当程度的风险。

危机＝危险＋机会因此，危机管理的最基本任务，就是在面对日益增多的危机事件，如何在“危难”、“危险”中，寻找“生机”，并产生事务发展的“转机”。

测试:考验您处理危机的能力

和朋友去卡拉OK厅唱歌，虽然不太会唱，但还是想：好吧，既然来了，就试着唱唱看吧！你点了一首歌，没想到这首歌唱到一半就唱不下去了。这时你会怎么办呢？

A.坚持唱到最后B.马上由会唱的人接着唱C.边解释边唱D.切换成别的歌曲选择A的人：挺身而出。遇到紧急状况时，你会独自一人扛起全部的责任，不会把责任推卸给他人。挺身面对困难的态度虽然很英勇，但是却有其顽固的一面。

选择B的人：先抑后扬。当发生麻烦时，你会立刻拜托他人，自己无法冷静地作出妥善处理。这样的你虽然老是让周围的人担心，但你还算坚强，能够很快地振作起来。选择C的人：虎头蛇尾。你的外表看起来很坚强，但实际上却是个脆弱的人。一旦发生事情时，虽然心里想着要靠自己的能力来处理事情，但是通常都会不了了之。选择D的人：面子第一。不管发生任何事情，你首先考虑的是自己的自尊，即时不能硬撑到底，你也会想尽办法保全颜面。“管理就是决策！”

——赫伯特·西蒙

组织在危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，在了解危机现实的基础之上，紧急反应在各危机处理预案中选取最有效的对策并辅助实施的一系列过程。具体来说，这一过程包括危机识别、危机预防、危机处理以及危机善后等主要环节。突发公共事件1、公共危机与公共突发事件

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件主要包括以下四类：(一)自然灾害；(二)事故灾难；(三)突发公共卫生事件；(四)突发社会安全事件。(摘自《国家总体应急预案》)

突发公共事件与公共危机的关系：突发公共事件是已经发生的事实；公共危机往往以突发公共事件为导火线；但广义的公共危机不一定需要特定的突发事件为诱因。2.公共危机的类型3.公共危机的特点（1）爆发的突然性：公共危机往往是不期而至，表面上毫无征兆，往往令人措手不及。

据俄新社2009年５月１日消息，４月３０日，一名２９岁的格鲁吉亚籍阿塞拜疆人，在阿塞拜疆石油大学内枪杀了１３人，伤１３人，警方称死者中包括随后自杀的枪手。

（2）发展的不确定性：危机并不是一种静态的存在，而是动态发展的，其潜伏、爆发、发展、结束的规律与趋势不易为人所准确把握。猪流感？?

5月2日，加拿大西部一头猪身上检测出H1N1病毒，这是世界上首个新流感病毒人传猪案例。可怜的猪！！（3）影响的社会性：公共危机往往对社会系统的基本价值和行为准则产生严重的威胁，其影响的波及面大，破坏力强，且在各个层面具有广泛牵连。1992年底，俄罗斯“休克疗法”经济改革宣布失败，盖达尔政府解散1992年，俄罗斯工业原料价格上涨14倍1992年，俄罗斯生活消费品价格上涨65倍1993年，俄罗斯成年男子的平均寿命较苏联解体前下降10岁4.现阶段中国公共危机的主要特征（1）公共危机事件涉及的领域多元化。（2）公共危机事件发生的频率提高、危害性增加。（3）公共危机事件的组织性和暴力性增强。（4）公共危机事件可传播性、复杂性增强。（5）公共危机事件的“泛政府化”倾向。（6）公共危机事件的国际化程度明显。08年系列突发事件的“泛政府化体现”

公共危机事件案例——广西博白县群体性事件

广西博白县的计生问题由来己久，早前新华社曾引述当地《玉林日报》报道，县内个别村落根本无法展开计生工作，被形容为计生「死角」。县政府被上级指计生工作不达标，县委书记收到警告，要在8月底前改善，否则将会被免官。县政府因此要求每名公务员帮政府「收500元超生罚款」，并向1980年以后的超生群众徵收「社会扶养费」，如果3天内不交罚款，「将铲平房子，没收所有财物。」

博白县计生办规定，1980年以后超生的，一律都要交一至七万元的“社会抚养费”。当地百姓形容“如今，每天都有80多名计生干部到村里，都是头戴钢盔，身穿迷彩制服，还带着铁锤、手电筒和手铐”。“他们集中对付两户人家，把人家门撬开，搬走里面的东西。”《博白吏》暮投博白县，计生夜捉人。

青壮早遁走，老幼独看门。

吏呼一何怒，老幼哭何苦！

听翁前致词：儿媳逃合浦，

儿子附书至，二人甚凄苦！

室中更无人，唯有三岁孙，

家产早被抄，田地无耕耘。

老朽人虽衰，请从吏夜归，

愿充结扎数，换得我儿归。

夜久语声绝，如闻泣幽咽。天明登前途，独与老翁别。

博白县政府执行计划生育政策的特殊做法，激起当地群众不满，2007年5月17日上午11时40分左右，大批群众涌往沙陂镇政府。当时镇政府大铁门紧锁，门外有数千群众在大声呼叫。刚开始，警卫极力阻拦民众冲击镇政府建筑物。不久，门外群众向政府院内扔石头，砸玻璃。

而这时，当地计生站官员头戴钢盔，身穿迷彩服，手握警棍，在楼高三层的政府楼顶戒备。突然，从楼顶飞下一块拳头大的砖头，砸伤地面示威群众。场面开始失控，群众先是将附近的西墙推倒，随后冲入镇政府，将印有政府字样的招牌摘下，并将室内的物品，电器，搬到屋外空地，几乎所有可被燃烧的物品均被村民烧掉。

除沙陂镇外，博白县那卜镇，大垌镇及英桥镇都有骚乱发生。群众情绪相当激动，在博白县的街道上，到处都贴满了写“打倒苏建中（博白县县委书记）、枪毙黄少明（博白县县长）”的标语。县政府紧急从贵港市调来防暴警察加强戒备，有逾10辆公安、武警车辆进驻。而英桥镇、龙潭镇等亦分别有近700名公安武警驻守。博白县政府为防反抗持续蔓延，特别由贵港市借调3,000名武警，与当地包括森林公安在内的全部警力，调派到各镇驻守。

前中组部副部长李景田在一次新闻发布会上坦言，当前中国改革和现代化建设进入了关键时期，有些矛盾集中显现，并因此发生了一些“群体性事件”。根据公安部披露的数据，中国群体性事件数量已从1994年的1万多起上升到2006年的9万多起，增加了9倍多，参与人数从1994年的73万人次上升到2004年的507万人次，增加了7倍多。

2008年以来，我国遭受诸多劫难：冰雪肆虐、汶川地震、胶济撞车、襄汾溃坝、阜阳疫情、“结石奶粉”、还有藏独及疆独的暴力破坏活动加剧，基层社会动荡失序状态有所抬头。尤其是2008年初的冰灾和5月的震灾，其破坏之惨烈、抗御之艰难都大大出乎预料。这些突如其来的公共安全危机事件，都展现一个事实：当代中国社会将可能进入“高风险社会”。——湖南省社科院研究员刘助仁

5.现阶段我国公共危机集中突发的原因分析（1）经济发展引发的阶段性社会矛盾突出

从社会发展的一般规律来说，当一个国家人均GDP进入1000～3000美元的区间，基于社会资源、体制等方面的制约，会进入一个矛盾凸显的灾害事故频发阶段。

目前我国人均GDP在2000美元左右，正进入经济转轨和社会转型的加速期。公安部2004年统计显示，劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题，是酿成“群体性事件”的直接原因。

中国人民大学毛寿龙教授据此认为，“群体性事件”凸显出来，是因为随着社会的发展，包括土地等在内的财产“越来越值钱”，但财产的产权、利益关系不明确的局面未能得到根本性的改变，侵害群众利益的事情时有发生。

顺德高档新房才5000多元/m2，拆迁房竟要价9000元；政府划出安置地，却有人不准拆迁户在安置地打桩建房；10钉子户阻亚运工程工期两年;亚运工程被谁“绑架”??（2）群众利益诉求渠道缺失

国家行政学院教授汪玉凯表示，群体性事件多发的一大原因，就在于一些地方政府在制定公共政策时，对弱势群体考虑不周。有研究人士指出，目前中国弱势群体的规模已达1.4亿～1.8亿人左右，约占全国总人口的11％～14％。中国已经进入了转型期工人和农民这两大弱势群体维权抗争的社会冲突多发期。

海珠桥的新用途（3）行政、司法机关有法不依、执法不公现象的长期存在

行政执法过程中有法不依、执法不严、徇私枉法的现象仍然突出，在司法过程中，特别在民事、经济案件的审理、执行过程中，也存在不公平、不公正的问题。这些问题的存在，不仅不利于人民内部矛盾的解决，反而在一定程度上引发和激化了矛盾，使民事纠纷转化为治安案件或刑事案件甚至发展成群体事件。政民之间的“鱼水关系”有向“油水关系”，甚至“水火关系”转化的危险。2009.5.5天河:烧烤档扰民莽汉泄愤开枪夫妻宵夜中弹广州市长怒斥城管局38次投诉得不到处理

2008.8.3广州市越秀区一辆城管车刚停下准备执勤，下午忽遭钢珠弹枪突袭

表现：群体性事件的发生学模型

公共危机管理是指为了避免或减少危机事件所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。

二、政府应对：公共危机管理危机管理的过程（1）PPRR说：预防（Prevention）准备（Preparation）反应（Response）恢复（Recovery）（2）4R说：减少（Reduction）预备（Readiness）反应（Readiness）恢复（Recovery）（3）四段论：危机潜在期（Prodromal）—预防。危机突发期（BreakoutorAcute—应对。危机蔓延期（Chronic）—控制。危机恢复期（Resolution）—解决。危机管理的三段论（廖为建）1、危机防范——（1）预警

居安思危、未雨绸缪——危机管理并不是从危机发生的那一刻才开始，而是一种日常行为。两个理论基础：

①“海恩法则”:每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。

②“蝴蝶效应”“一个蝴蝶在巴西轻拍翅膀，可以导致一个月后德克萨斯州的一场龙卷风。”

《帝国亡于铁钉》铁钉缺，马蹄裂；马蹄裂，战马蹶；战马蹶，骑士跌；骑士跌，军团削；军团削，战士折；战士折，帝国灭。2003年3月11日，马德里发生的系列爆炸案导致191人丧生，受伤人数超过1500人。3月12日星期五晚上，全国各地共有500万人走上街头游行示威，对恐怖主义表示谴责。并把矛头直指政府，认为是政府出兵伊拉克，引发伊斯兰恐怖分子的报复。3月14日，西班牙主要反对党工人社会党赢得大选，人民党丧失政权。危机管理是一项长期的系统工作，而不仅仅是“扑火”

2003-2004年广东省群体性上访数据表

批次、人数

上访问题批次人数总量占到省群体性上访总数总量占到省群体性上访总数农村土地征用问题30024.6%587320.5%干部作风问题18615%290910%房屋拆迁、房地产购销纠纷、物业管理等问题998%340212%企业改制遗留问题726%19437%劳资纠纷问题695.7%15995.6%涉法涉诉问题635.2%10163.5%行政部门不依法行政60

1200

非法集资等金融方面问题51

3494

资料出处：冲突与协调——关于当前广东群体性上访的研究报告中共广东省委党校2005年第二期县处一班第七课题组2005年10月24日

2004年佛山信访问题突出，全年共有1627件(人次)，占该市到省信访总量的25.4%。（2）预防

2004年12月23日，重庆开县川东钻探公司发生特大井喷事故，事故造成243人死亡，396人受伤。其中，部分中毒危重病人经抢救无效死亡是死亡人数增加的主要原因。这些病人大多因为中毒过重，导致器官最终衰竭而亡。事后调查：开县发生井喷事故时，有些群众不是紧急向外跑，而是站在那里看热闹，感觉不舒服时，想跑已经跑不动了。这个建在村庄周边的气井，并没有制订出现事故时如何应对、如何组织群众撤离的预案。日本东京都内的小学每个月都要进行防震防火的避难演习。借助区里的地震体验车让学生“亲身经历”地震。地震体验车可以模拟七级地震时的震动。在演习中，当广播说地震发生时，学生们立刻从平时被系在教室课椅背后的口袋里取出防灾头罩，戴在头上并跑出校舍。

危机爆发的信号震惊。信息不充足。事件在逐步升级。失去控制。来自外部的质询增多。不知所措。恐慌。（3）识别——危机爆发的识别

我国根据公共危机事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将突发公共事件应急管理划分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）；并分别由中央政府、发生地省级、地市级、县级政府统一领导和协调应急处置事务我国公共危机预警级别依据公共危机事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态相应地划分为上述四级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示（3）识别——危机烈度的识别2、公共危机处理中的具体行动——要素

①建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，满足公众的知情权。②快速反应、及时处理，将危机控制在最小范围。

③政府要发挥其行为的规范导向功能。④及时发挥政府宏观协调、整合资源的作用。公共危机处理中的具体行动——原则（1）承担责任原则

（2）真诚沟通原则（3）速度第一原则（4）系统运行原则（5）权威证实原则从极度紧迫的逆境状态解放出来以后的政府及其他组织，其危机管理过程应当还有危机后的特定时期的跟踪、反馈工作，确保危机事件得以根本解决。危机善后的主要内容（1）恢复重建；（2）调查问责；（3）学习创新；（4）组织变革；（5）心理平复！3.危机善后

2007年4月18日，辽宁铁岭市清河特殊钢有限公司一装有30吨钢水的钢包在吊运下落至就位处2-3米时，突然滑落，钢水撒出，冲进车间内5米远的一间房屋，造成在屋内正在交接班的32人全部死亡，2名操作工轻伤。发生钢水包整体脱落事故，共造成32人死亡。

（1）危机善后中心理干预的现状2007年4月16日,美国发生历史上最为血腥的校园枪击案，33人死亡。布什在随后举行的悼念仪式上发表讲话说，这是弗吉尼亚理工大学悲哀的一天，也是整个美国为之悲痛的一天。布什表示，联邦政府愿为处理善后事宜提供一切帮助。布什当天还下令所有联邦机构降半旗为遇难者致哀，并发布文告，悼念这一事件中的遇难者。中国政府也发表声明对死难者表示哀悼。4月18日上午，辽宁铁岭市清河特殊钢有限公司发生钢水包整体脱落事故。人数差不多，时间差不多，但国内媒体的表现却是大不一样。前一天，弗及尼亚理工大学校园照片出现在每一个门户网站头版显著位置，可是第二天每个门户网站头版显著位置出现的却是邯郸市农业银行特大盗窃案犯罪嫌疑人被抓获！

善后：

2007年4月18日晨，辽宁铁岭清河特殊钢公司发生钢包脱落事件。1500多摄氏度的外泄钢水冲入“近在咫尺”的工房，32名工人的生命在瞬间被吞噬。32个死者里年龄最小的，仅19岁。

1、铁岭市清河特殊钢有限责任公司法人代表、事故车间的主任、操作工和技术员等4名相关责任人被警方控制。

2、清河区法院工作小组已经向他们表明了遇害人员的赔偿标准：每人27.194万元。此前一天，当地政府向每位遇害者家属发放了1万元，作为丧葬费用，不在赔偿之列。

那片熔铸了32个魂魄的钢水，后被铲起，形成的血肉钢板被厂方回炉重炼！！！谁会为历次生产事故的死难者降旗致哀！公共危机善后是客观损失的补偿和还原。但同样需要人们在主观上进行相应的心理调试和复位。以人为本，尊重生者，告慰亡灵，给予受伤害者及其家属以妥善的心理危机干预，使其能从痛苦中早日解脱出来。而对受损伤者以人文关怀，也是治疗社会麻木症的一种“精神药物”。

2009年4月20日，北川县委宣传部副部长冯翔在家中自缢身亡，现年33岁。2008年10月3日，北川县委农办主任董玉飞在暂住地自杀亡。

就像把你的伤口剖开，看到最隐秘的地方，还不给你缝上……

哄地来了,倏地走了

地震发生期间，灾区起码有2000多名心理咨询师，以至于到了“只要在街上喊一嗓子，就会有心理咨询师答应”的地步。但就像大潮