《监察法》与《刑法》衔接存在问题及对策研究-以职务犯罪领域为例

一、概述《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）自2018年颁布实施以来，从国家层面进行了监察管理制度改革，使监察范围和对象得到扩大，通过国家监察对所有公职人员进行全面监督。《监察法》与《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）之间存在着紧密联系，没有《刑法》作为支持，《监察法》则无法有效实施。《监察法》的实施，与原有的《刑法》之间存在着诸多衔接方面的问题，本文以职务犯罪领域中《监察法》和《刑法》衔接存在问题进行研究，找出存在的衔接问题并制定出改进措施，希望能够使《监察法》与《刑法》间的衔接通畅，使两法能够有效运行。二、职务犯罪领域中《监察法》和《刑法》衔接存在的问题（一）《监察法》和《刑法》在界定职务犯罪主体时其名称、范围差异较大《监察法》对职务犯罪主体的名称为“公职人员”，而《刑法》对职务犯罪主体的名称为“国家工作人员”，这两种名称存在很大区别：公职人员是指从事公共职务、实施公权力的人员，是根据所任职务和承担职责进行划分的；而国家工作人员是国家机构中从事公务的人员，是根据所从事任务进行划分的。在职务犯罪主体认定范围方面，《监察法》将国家机构、各党群机关中所有公务员及三公事业单位工作人员、村/居委会管理人员等人员全部归为职务犯罪对象［1］，而《刑法》是将国家机关中从事公务的人员归为职务犯罪对象，对于其他职务犯罪主体并无如此明确的界定，表述名词为“其他依照法律从事公务人员”。《监察法》对职务犯罪主体的适用范围更加合理、科学。（二）《监察法》和《刑法》在罪名适用方面的衔接问题一是调查依据不足，使单位职务犯罪的适用性受到限制。《刑法》对于单位犯罪进行规定并对单位和责任人进行追责，而《监察法》没有将单位、单位犯罪列入监察对象，使监察机关对于单位职务犯罪的调查没有法律依据。二是对监察人员的职务犯罪行为的罪名认定方面存在偏差。司法、行政执法人员的职务犯罪罪名不能完全将《监察法》所列举的监察人员违法犯罪行为包含在内，不能将监察人员的职务犯罪适用于司法、行政执法人员的职务犯罪。此外，监察人员不是司法机关和行政机关工作人员，《刑法》中对于司法、执法人员职务犯罪的规定不适用于监察人员［2］。三是在《刑法》中没有《监察法》中所规定的关于权力寻租、利益输送、决策失误浪费国家资源财产等行为的相应罪名，没有与《监察法》顺利衔接。四是对于拒不执行监察建议和决定的行为，无法按照现有《刑法》中的罪名进行归责。（三）《监察法》和《刑法》对从宽处罚和自首立功的衔接问题《监察法》对于从宽处罚明确了以下情形：主动认罪认罚且自动投案，积极退赃，积极配合调查并供述没有被掌握的违法行为，重大的立功表现或案件与国家利益关系较大，并对证据材料形成、程序审批等进行了清晰界定。认罪认罚起源于《监察法》中关于刑事诉讼的从宽处理的相关制度，其目的是鼓励被调查对象能够将功折罪，积极配合调查，提高工作效率，但是在量刑上要依据《刑法》的相关规定［3］。《刑法》对于自首、坦白与立功等行为进行了规定，但在与《监察法》的衔接方面存在着以下问题：一是在《刑法》中，坦白和自首的主体是被告人及犯罪嫌疑人，不适用于被调查人；二是在留置期间，被调查人供述的没有被掌握的罪行，不被视为准自首，且《监察法》未将被留置人的自首情形列入规定中，《监察法》所强调的四种“主动交代”规定在《刑法》中没有依据来兑现；三是《刑法》中关于“坦白”的规定，是对所掌握的犯罪行为的供述，在《监察法》中不适用于从轻或减轻处理规定；四是《刑法》中没有关于“涉及国家重大利益”从宽处理的规定，而《监察法》对于涉及国家主权和领土完整、社会稳定等案件，可以提出从宽处理的建议。（四）《监察法》和《刑法》对调查追诉时效适用的衔接问题《刑法》中对于犯罪行为不予追诉的时效，根据被处的最高刑期进行划分共有5、10、15、20年四种时段，对于已被司法机关受案的不受追诉时效限制。对于被害人在案发后控告而办案机关在追诉的期限内没有立案的情形也不受追诉时效限制。监察机关在进行追诉时效及延长、中断方面存在障碍，在监察调查过程中，无法适用由于逃避追究而延长追诉时效的情形，需要满足被害人及时提出控告，办案机关应当调查、立案而没有调查立案两个条件才能延长追诉时效。三、解决职务犯罪领域中《监察法》与《刑法》衔接问题的措施（一）对《刑法》中职务犯罪主体的名称和范围进行修正1．建议将《刑法》中职务犯罪主体的名称“国家工作人员”与《监察法》的名称保持一致，修改为“公职人员”。“公职人员”的名称更加具有先进性，在《监察法》等法律中已经进行了使用，而《刑法》是《监察法》的保障，应通过修正案的方法将职务犯罪主体的名称进行修改，并且将其认定标准修改为履行公共职务，对公职人员的定义进行明确，避免职务犯罪主体认定出现偏差的情况发生。2．对《刑法》中职务犯罪主体的范围进行明确，避免出现对职务犯罪主体打击的范围变化。《刑法》和《监察法》对于职务犯罪主体的范围规定都是行使公权力的人员。虽然《刑法》没有将中国共产党机关的公职人员写入其中，但是在实际中也将其纳入职务犯罪打击的范围之内［4］。建议通过法律修正案将职务犯罪主体的范围与《监察法》的监察对象相统一，避免出现因反腐倡廉需要将范围扩大，或是因缩小职务犯罪的范围使部分公职人员游离于法律之外。3．对《刑法》中与职务犯罪相关的规定进行修正调整。将《刑法》中的“国家工作人员”修正为“公职人员”后，《刑法》中的部分条款规定因对职务犯罪主体的明确，没有必要再进行另外规定，需要删除或调整。立法的要求也规定法律条文要言简易懂，避免重复冗长，通过删除或调整《刑法》中这方面的条款规定，不仅符合法律行文要求，而且减少了不必要的条款规定。（二）做好《监察法》中犯罪行为的界定，并且与《刑法》中的罪名进行衔接1．通过法律修正案形式，界定单位犯罪的主体。通过《刑法》修正，对单位犯罪的不同主体进行界定区分，将国家机关、财政全额拨款的公益性事业单位等没有独立财政权的单位排除在单位犯罪范围之外，将国有独资企业、国有合资企业等享有独立财产、具有行为能力、能够破产或取缔的单位界定为单位犯罪的主体；通过《监察法》修正，确立监察机关对单位犯罪的调查权力，并对调查单位职务犯罪的主体进行明确，即国有企业、自收自支的事业单位、其他履行公职的市场主体以及社会团体的单位组织［5］。2．通过司法解释，对监察人员属于“国家工作人员”进行明确。监察人员属于监察机关的公职人员，对于职务犯罪只有调查的权力，但是不具有审查、起诉、审判等权力。监察人员如存在职务犯罪，需按照《刑法》中关于国家工作人员职务犯罪的相关规定对其进行调查［6］。需要对监察人员的职务犯罪行为进行法律解释说明，使其与《刑法》规定的罪行相对应。3．明确界定权力寻租及特定渠道进行利益输送，该类行为一方面浪费国家资源，另一方面引发的犯罪导致的影响恶劣。这种职务犯罪行为，是公职人员在对法律进行规避的情况下，滥用职权、贪污受贿、对国家资产侵占的行为，建议通过法律修正案的形式，将这类行为列入贪污贿赂类犯罪，并且将所有公职人员纳入适用对象。对于权权、权色交易的犯罪，以行为造成国家和公共利益损失来制定立案标准，行为所造成的危害达到一定程度后，将其列为滥用职权类犯罪。同时，建议通过法律修正案的形式，将“浪费国家资源财产罪”纳入滥用职权类犯罪中，因为国家机关工作人员和国有企事业单位工作人员均存在浪费国家资源财产的可能，因此需要在《刑法》中将国家机关工作人员修正为公职人员。4．对拒不执行监察建议和决定的单位和人员进行责任区分；对拒不执行监察建议和决定的严重危害行为，予以追究刑事责任；对于个人违反《监察法》的有关规定，不配合监察调查的行为进行模式的区分界定，并且与《刑法》衔接进行归罪。通过司法解释，对诬告陷害、打击报复等行为进行修正，通过《刑法》修正的方式将控告、申诉、批评和检举等相关人员纳入到打击报复罪所侵犯的对象范围中。（三）对《刑法》中的自首立功制度进行修订，与《监察法》的从宽制度衔接1．通过法律修正案形式，确定被调查对象为准自首和坦白主体。《刑法》对于使用主体和实施机关没有进行详细的规定，对于准自首、坦白、立功的相关规定中，主体限制为犯罪嫌疑人、犯罪分子、被告人和罪犯，需要通过修正案的形式，将被调查人员增加到主体适用对象中，使自首、立功制度能够在监察调查阶段适用。2．通过法律修正案形式，对《监察法》中准自首的规定进行修正，使该规定在被留置人员自首情形中也可以适用。《监察法》中列举了被调查人员的四种情形进行从宽处罚的规定，但没有被留置人员如实供述的情形，通过修正案形式，规定了被留置人员供述没有被司法机关掌握的罪行也被视为自首，能够使准自首制度的教育作用在监察调查过程中得到实现。3．通过法律修正案形式，将被调查人员如实供述罪行作为坦白情形。坦白不仅能够为被调查人员争取宽大处理的机会，而且能够节省办案成本，因此在侦查调查中具有重要作用。通过对《监察法》进行修正，对坦白的适用情况根据办案机关掌握情况和被调查人坦白情况细化为三种不同情形［7］；通过对《刑法》进行修正，将被调查人员在办案过程中的如实供述等情形认定为坦白。4．通过修正案形式，将《刑法》中立功表现的表述统一。对《刑法》中关于立功表现的不同表述形式进行整合统一，并参考《监察法》的立功表现表述，将检举揭发、重大贡献、涉及国家重大利益等不同立功情形进行区分，将相应的条款进行修正。5．通过修正案形式，从宽确定《刑法》中“退赔”“退赃”的处罚规定。《刑法》中对于“退赔”“退赃”的情形只在对贪污罪的处理中显现［8］，建议通过修正案的形式，在自首和立功制度中增加对于“退赔”“退赃”从宽处罚制度的规定。（四）在追诉时效延长的规定中增加监察机关案件受理情形，对追诉时效终止时间进行完善1．通过法律修正案的形式，将监察机关的案件受理职能在追诉时效延长上进行明确，包括不受追诉时效限制的情形［9］。监察机关受理案件时间应是立案的时间段，建议在《刑法》中增加对监察机关在对被调查人员立案后被调查人员逃避调查不受追诉时效限制的相关规定，使监察机关具有行使追诉时效延长的权力。2．通过法律修正案的形式，将举报、投诉、检举等行为纳入《刑法》中不受追诉时效的情形［10］。监察机关在受理职务犯罪案件时存在举报、投诉、检举等多种线索来源，需要经过研判后再进行初核和立案，应当不受追诉时效限制，建议通过修正《刑法》，增加这方面的内容。3．通过法律修正案的形式，对《刑法》中追诉时效的终止时间进行规定。《刑法》中对追诉时效的起算时间进行了规定，对于终止时间没有