论政府考核约束的自利性压力型考核体制对乡镇政府自利性的影响以石镇为例

论政府考核约束的自利性压力型考核体制对乡镇政府自利性的影响以石镇为例

一、乡镇自利性与压力型考核体制关于政府是否有自利性，没有统一的定义。有些学者认为自利性的概念仅适应于人的行为动机,组织机构和部门则不存在自利性,也有学者否认政府的自利性,认为政府自利性的概念存在逻辑悖论;但更多的研究表明,政府的自利性是一种客观存在,正如巫烈光所说,“简单否定政府自利性无助于问题的解决,端正对政府自利性的认识,是解决问题的前提”。陈庆云教授等人也认为,要建构合理的政府利益,需要保障基本利益,基本满足角色利益,打击失常利益。本文是在承认政府自利性的前提下,研究乡镇政府自利性与上级考核政策的关系。近年来关于乡镇政府自利性的已有研究主要集中在乡镇自利性的表现、原因及后果等方面,认为乡镇政府是一个“不断攫取利益”的利益最大化者,乡镇政府采取“策略主义”的灵活方式维护其利益。乡镇政府及其工作人员的本性如此,还是其他原因导致了乡镇政府采取策略主义的自利化行为方式?乡镇政府自利性与压力型考核体制存在什么关系?已有研究对此问题缺乏有力的论证,导致学界对乡镇政府行为的认识存在偏差。本文以2013年4月在华北石镇的调研资料为依据,力图探讨回答这个问题,澄清学界对乡镇政府的一些错误认识。二、树立项目意识,强化干部作用石镇总面积65平方公里,3.6万农业人口,下辖3个管区,30个行政村,机关供养人员137人,中小学教师209人,离退休人员146人,经济状况在全县处于中下游水平。2012年上级政府对石镇考核的主要内容包括科学发展综合考核、片区特色经济发展考核、部门业务考核和目标责任制考核,28个县直部门一并对石镇进行部门业务考核,以下为县级政府对石镇的部分考核内容:《关于分解落实2012年全县规模工业经济发展任务目标的意见》规定,乡镇要按照下达的任务目标,进一步细化、量化工作任务,逐一分解落实到企业。由于石镇属于以农业为主的经济偏落后的区域,被划入现代农业发展片区,因此分解到的任务和其它乡镇相比少得多。石镇在2012年分解到的任务数是主营业务收入29000万元,工业利税6500万元,利润1780万元,下达给石镇的技改扩规项目的计划投资额8000万元。县长在经济暨新农村建设工作会议上的讲话中强调,片区建设是今后一段时期全县的中心工作,各片区指挥部要担负起主谋者、主创者和主推者的责任,要牢固树立“没有项目就没有发展、没有大项目就没有跨越发展、没有好项目就没有科学发展”的理念,切实做到工作目标指标化、工作任务项目化、责任主体明确化、责任分工具体化,要倒推项目工期。在招商引资和项目建设检查考核会议上的讲话中强调,各部门要以最短的时间、最快的速度、最高的效率,为项目办理各项手续,“只要项目定了干,以后事情我来办”,项目定了后,各方面的力量要积极靠前、主动服务、加快推进,要牢固树立项目意识,一切围着项目转、一切围绕项目干。在《关于分解落实2012年全县经济社会主要任务目标的通知》中,2012年全县经济社会要完成的106项主要任务目标分解落实到各职能部门,再由各职能部门分解落实到乡镇,如重点项目办的部分任务目标是年内安排实施重点项目46个,计划总投资413亿元,年内完成投资117亿元,力争年内策划投资过亿元的项目32个以上,总投资86亿元以上;服务业办公室要策划建设投资过亿元项目20个;国土局的部分任务目标要确保储备土地1197亩,出让土地3900亩,实现县级政府收益4.8亿元等。统计局每季度发布各乡镇经济运行情况通报,包括地方财政收入、规模工业主管业务(利润、利税)收入等十二个主要指标的完成情况、位次和升降信息。财政收入考核。在县科学发展综合考核指标体系中,财政局对各乡镇地方财政收入及增长率进行考核,该项工作在51项千分制考核中占50分,每季度通报各乡镇财政收入完成情况,对权属有争议的企业税收要据理力争,最大限度地将企业税收缴纳到本县,并要求各乡镇避免在县内争税源、争项目,对被其他乡镇争抢去的税收,县财政部门要调剂回企业所在乡镇,并给予争抢乡镇一倍处罚。乡镇区域内的企业被其他县区争去纳税的,要按流失的税收相应扣减该乡镇的财力。《关于切实做好2012年社会综合治税工作的通知》要求各乡镇保证税收应收尽收,实现地方利益最大化。建立考核奖惩机制,对代征代缴税款的单位,县政府按照实际收入的一定比例给予奖励,确保实现全年地方税收增长25%以上。招商引资工作考核。该县制定的《招商引资工作考核办法》规定,对各乡镇进行百分制考核,完成县里下达的招商引资任务且没有投资者投诉的,得基本分20分,其它一些单项指标占80分,如对上争取市内外资金、增长幅度等,在完成县里下达的任务之外每超额完成任务1000万元加1分。每季度召开一次全县招商引资推进会,对各乡镇招商引资任务完成情况及时通报,重点加强对大项目的考核力度。在全县重点项目现场考核的通报中,对上半年各乡镇的现场项目检查得分和财政收入得分排名情况进行通报,并要求各乡镇继续突出招商引资第一号工作,强力推进重点项目建设。石镇王镇长说,“每年招商引资考核由县领导带领各乡镇领导现场考核打分,每年最后一名的乡镇党委书记要面对全县上千名干部发言表态,连续两年最后一名的书记就不用干了,专门出去招商引资。为了招来客商,各乡镇拼优惠政策、零地价、税收返还、补贴租金等,因此,招商引资并非为了财政上能够有多大增收,而是为了考核过关,避免难堪。”信访稳定工作考核。该县制定的《信访工作考核实施细则》规定,县采取量化指标的办法对各乡镇实行千分制考核,年终按百分制折算后,按10%的比例计入乡镇的考核总分。具体工作目标是无进京上访,赴省、市、县上访起数控制在总人口的一定比例之内,如来县上访起数控制在乡镇总人口的万分之一内,也就是说一年石镇赴县上访的次数不能超过四次。对信访工作的考核以控制越级上访和集体上访为重点,如出现进京上访一起扣150分,出现赴省进京集体上访一起扣200分并一票否决,出现去市集体上访一起扣50分等,对发生重大上访事项造成严重影响的,取消评选先进的资格,直至一票否决。该县执行的《维护社会稳定工作考核办法》规定,由市信访局对各乡镇的信访稳定和社会治安工作进行考核,信访稳定工作考核的重点是越级上访、集体上访、重复上访及上级交办信访案件的结办情况,对考核前20名的乡镇授予“全市维护社会稳定工作先进乡镇”称号,并对党政主要领导、分管领导给予一定的物质奖励;对考核后5名的乡镇全市通报批评,对发生问题多的乡镇实行重点管理,在这期间所在乡镇不得参加本年度先进集体的评选,党政主要领导和分管领导不得提拔重用、晋职晋级,不得参加本年度先进个人评选;对发生重大群体性事件的乡镇实行一票否决,相关考核及奖惩情况同时抄报市纪委、市委组织部,作为对干部使用提拔的重要依据。生态文明乡村建设考核。对石镇的该项考核包括农村经济发展、乡村基础设施建设和乡村精神文明建设等几个方面,例如土地流转规模、农民人均纯收入增幅、新增企业个数、规范化社区建设、旧村改造、村庄道路硬化、农业机械化率、农家书屋建设、有线电视和宽带通村率等指标。新农村建设和农业产业化工作考核。该项工作的考核标准主要包括农村经济发展、强村工程、新型农民培训、新型社区建设、环境治理和社会和谐稳定、龙头企业培植、产业基地建设、农业标准化及农产品品牌、农民专业合作组织建设等方面,具体指标如落实上级政策性补贴情况、乡镇可支配财力增幅、农村集体收入、农村新型社区建设、公共设施状况、生活垃圾处理、乡镇卫生院、敬老院、文化站等建设状况。在农业产业化考核方面,主要包括新创办涉农企业数量及辐射作用、乡镇产业基地的建设规模、一村一品等。创新考核。市、县在2012年的科学发展综合考核中增设了“创新考核”项目,创新项目的基本要求是具有新思维、新描述的特征,要具有先进性。此外,计划生育、减轻农民负担、社会保险等都属于一票否决的考核事项,和其它各种部门考核等一起构成了县级政府对石镇的综合考核体系。三、石镇的主要目标仔细梳理2012年石镇出台的各种文件、通知,比对石镇镇长全年的工作记录和取自石镇档案室的党委会年度会议记录,石镇2012年的主要工作事项如下:1.现代农业片区建设。片区建设是该县这两年的中心工作,片区建设绩效由县考核片区、片区考核乡镇,石镇的片区建设接受片区建设总指挥部的指导,并定期发布督导专报,实行经济发展片区化、片区建设产业化、产业支撑项目化、项目推进责任化的推进模式。为此石镇在片区建设上确定了突出培植产业、招商引资和项目建设的工作重点,打造四大产业基地,推进五大龙头项目建设。在工作方式上,每个产业项目明确一个包保工作组,成立了片区发展重点项目督导考核办公室,党委副书记兼任办公室主任。2.财政增收。财政增收不仅是完成上级考核指标的需要,也与石镇政府工作人员的利益密切相关。石镇赵副镇长在回答工资与财政收入的关系时说,“若乡镇财政收入减半,乡镇人员工资就不能保证,要么少发、要么缓发,如12个月发9个月,其它要花钱的事项就更不用提了;若财政增收一倍,如果没有增资政策,可以各种名目如加班费、突击工作(救火、强拆等)发钱,信访也好解决了(给点钱就解决了),民生也好弄了,政绩也有了。”因此,在这种内外压力下,乡镇必然以财政最大化为主要目标之一,而招商引资、项目建设、产业培育等一切能够实现财政增长的措施必然是乡镇追求的主要目标,这些措施正是上级考核政策大力支持的,从而使乡镇政府呈现出所谓“地方政府公司化”的特点。3.招商引资。在上级对招商引资工作的严厉考核下,石镇自然要下大力做好招商引资工作,其成立了专职从事招商的招商办。由于石镇地处偏远,交通和基础设施等方面都没多少优势,因此招商引资的实际效果并不突出,但为了完成上级下达的巨额任务指标,石镇每年上报的数额都超过下达的指标。笔者问主管此事的副镇长今年上报的招商引资合同数额7000万元,实际能有多少,回答说去掉个零差不多;问年底实地考核如何过关,回答说考核时上面不会为难,因为他们也需要上报的数字好看,毕竟市里也要考核县里,在这方面县乡是个利益共同体。4.生态文明建设、新农村建设、农业产业化建设与争资跑项。生态文明建设、新农村建设和农业产业化是上级考核石镇的重要内容,其中一项产业基地建设的考核政策规定,每新建一个500亩以上集中连片的特色农产品种植园区计3分,可累计加分,这促使石镇仓促上了一个由镇政府主导的近四千亩特色作物种植项目,整个项目的管理和支出都由镇政府背景的合作社承担,结果到年底项目没效益,整个项目花费的八百多万元由镇政府到处借款堵窟窿,而石镇2012年财政收入才720万元。石镇在上级的考核政策指引下原本想打造全市最大的特色农产品种植基地,在项目之初上级领导的大力鼓励和创造政绩的双重推动下,镇政府赤膊上阵直接从事整个项目的管理运作,全体机关干部齐上阵栽苗、浇水等,最后却因侵犯群众利益引发群体上访,成为石镇工作人员人人避谈的失败项目。在农村社区建设、乡村公共设施建设等方面,由于石镇财力紧张,乡镇有限财力首先要保工资、保运转;石镇经管站提供的各村年度收支账目显示,该镇所属村庄的年集体收入绝大多数都在5万元以下,因此从事新农村建设和生态文明建设大都以项目形式从上级争资跑项。无论是乡村道路、水利、自来水,还是敬老院、卫生室、教育设施、垃圾处理等事项,都以向上争取项目作为主要甚至唯一的资金来源。争取立项的首要渠道是利用本乡本村在上级政府的人脉,这是需要各显神通才能办成的事。该做法得益于国家近些年加大了对农村的投入,因此才有项目可争取,如果不争不跑,基本不会落到自己头上。5.信访维稳、计生、安全生产、农民负担等一票否决的事项。由于一票否决的强大压力,石镇将这几项工作放在突出的位置,确保既要干成事,又不能出事,为此付出了巨大的努力。以信访维稳工作为例,石镇当前信访的主要领域包括土地问题、村干部作风和村级账目、民办教师和幼儿教师、涉军问题等,如民办教师因退休金问题上访、从事隧道工作的退伍军人因职业病上访。因信访实行属地原则,乡镇也要努力协调解决并非由自身原因导致的各种问题,如通过低保等途径解决个别人的问题。在调研期间碰巧发生全镇四五十名幼儿教师集体上访事件,由于农村幼师并没有纳入中小学教师系统,村集体经济大都很虚弱,仅靠收取为数不多的保育费无法保证其正常待遇,在没有上级政策的情况下,乡镇本来就非常紧张的财力自然无法解决这个问题,但属地原则把这些都记在乡镇政府头上,以至于信访办的工作人员说在乡镇工作倒了两辈子的霉。而上访的幼师们则抱怨乡镇政府没信誉,要层层上访提高待遇。6.落实上级惠农政策是乡镇的一种常规性工作,如粮食直补、花生补贴、良种补贴、农机补贴等,要做好这项工作需要乡村干部付出大量的努力,这些没有什么好处的工作都是高压线,需要乡村干部不打折扣地完成。7.公共服务性质的职能。如防汛抗旱防火、环境卫生、农田水利、农技推广、饮水和农产品安全、教育、乡村公共设施建设等。受乡镇财力的限制,石镇履行公共服务性质职能存在很大困难,有些是以申请项目向上级打报告或通过各种关系运作争取到项目完成的,如2012年石镇新建学生宿舍楼和敬老院、建垃圾处理站等都是以上级拨款为主、乡镇配套为辅的方式完成,而村集体为群众办实事中的修路、水利等绝大多数是以申请上级项目的方式运作的。至于农技推广、防汛抗旱防火等事项,存在的主要困难是人员和经费短缺,甚至没有经费的窘况,如石镇农技推广中心仅一名工作人员,而且没有任何经费,所能利用的资源只有复印资料和纸笔等可在文印室解决;林业站的首要职责是森林防火,但林业站的情况和农技推广部门类似,也是一名工作人员(站长),没有工作经费,其工作并非仅是林业方面的,而是围绕一定时期的乡镇中心工作展开工作,类似桔镇工作组的运作模式。尽管在上级不同部门发来的文件中要求乡镇有机构、有人员、有经费,或要求乡镇落实配套资金,但石镇赵副镇长说,“除非要求乡镇配套资金纳入考核体系,才能真正配套,这要乡镇配套那要有经费,乡镇财力达不到。”至于机构和人员倒是好解决,如农技推广中心上墙的牌子显示共有六名专职人员从事该工作,但其他五人实际都是其他站所的人员,农办的这名工作人员苦笑说不要看那个,没有办法。四、压力型考核体制导致的乡镇职能转变困境2009年全面推开的乡镇机构改革已于2012年结束,本次乡镇机构改革以转变政府职能为核心建设服务型政府,乡镇政府的职能应主要围绕促进经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐等四个方面展开。然而,已有研究表明,乡镇政府在转变职能方面陷入困境,乡镇政府究竟扮演了什么角色?学界大致认可的一个观点是:不同于传统乡村秩序下的“双轨政治”和“简约治理”模式,当前的乡镇政府角色大体是一个“政权经营者”或“谋利型政权经营者”,乡镇政府的“悬浮型政权”现象,使乡村基层社会呈现地方治理内卷化,乡村社会的维持是以地方势力不断攫取利益、不断地侵蚀公共资源为前提的,断裂的单轨政治既不能保证乡镇政权对下负责,也不能保证其对上负责,从而为基层政府的自我利益膨胀提供了适宜的生存空间,乡镇政府参与经营活动,其目的既不为完成国家的计划指令,也并非为了社区的利益,而主要为了乡镇政权这个利益集团的赢利。本文的研究表明,当前乡镇政府的确过多地参与经济活动,