集体林权制度改革对农村社区建设的影响

集体林权制度改革对农村社区建设的影响

2005年10月16日，党的十一届三中全会提出了建设社会主义新农村的概念和基本要求：生产发展、生活舒适、市风文明、村庄清洁、民主管理。2006年10月,党的十六届六中全会提出:积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体,以及加强农村民主政治建设,完善建设社会主义新农村的乡村治理机制,这基本上成为我国农村社区建设与治理的指导方向。农村社区究竟如何建设,笔者结合2010年在辽宁省抚顺市清原县的调研情况,试探讨集体林权制度改革这一制度性的植入对农村社区建设的影响及其路径选择。一、山区林业县清原满族自治县位于辽宁省东部,地处长白山余脉龙岗山北麓,县城距省会沈阳146公里。清原县全境地势东南高,西北低,中部起伏不平。全县总面积为3932.96平方公里。其中山地占82.7%、平地占13.8%、水面占3.5%,是个“八山一水半分田半分道路和庄园”的山区林业县。全县辖14个乡(镇),188个村,1030个村民组,总户数11.8万户,总人口34万人,其中农业人口23万人。清原县是以林为主的生态大县,森林资源十分丰富,全县有林地面积426万亩,森林总蓄积2403万立方米,森林覆盖率71.5%。二、农村社区建设的发展现状集体林权制度改革作为一种制度植入,不仅为构建农村和谐社区提供了外在的动力,而且在其实施过程中,促进了农村社区建设的各种内生性力量的增长,推动了农村社区建设的发展。(一)改变经济效益,解决资金短缺难题社区经济建设是农村社区建设的重要内容。社区经济建设是以农民为服务对象,目的是使社区的农民过上比较宽裕的生活。林权制度改革为农民增加收入、提高生活水平提供了制度平台。清原县集体林权制度改革采取均山均利的模式。均山模式,属于集体看护的山林,按林木价值和等级,以小班为单位按人口平均分配到户。分山到户,明晰了产权,提高了林民发展林业经济的积极性,他们在自己的山林上种植人参、木耳、山野菜等经济价值较高的作物,比起种田来,林下种植有更高的利润空间。均利模式,把属于集体看护的小块的、不宜分到各家各户山林采取公开招标拍卖的方式,拍卖来的资金除留一部分用于集体公益事业建设外,其余的全部按人口平均分配到户,这也增加了农民的货币收入,为他们发展林下经济解决了资金短缺的问题。如清原县南口前镇张家堡村共有9个自然屯,总户数560户,总人口1880人,全村人均耕地面积1.2亩,由于该村耕地面积小,所以人均收入较低,每年人均收入才3000元左右。集体林权制度改革后,他们利用明晰了产权的山林发展刺龙芽种植,截至2010年,该村有40多户发展刺龙芽栽植,面积达到800余亩,每年经济效益可达15万元左右,人均收入达到4000元左右,农民收益比林改前增长了30%多。对于清原这样一个“八山一水半分田”,多山少地的地区,人均耕地面积少,且农作物多为一年一熟,靠农不足以维持一家人的生计,很多农户,远走他乡谋生计。林改后,山林到户、明晰产权,调动林农发展林下经济的积极性,培养出了一批林业种植大户和养殖大户,他们在实现个人创业的同时也给自己所在社区的农民提供就业机会,具体如表1。(二)集体林权制度改革促进民主自治，建立和谐社会关系集体林权制度改革不仅仅影响到农村社区的经济建设,而且为农村社区的民主政治建设提供了制度化的平台,促进了农村社区的政治社会发展。1.林业能人的成长(1)农民的政治参与度提高。林改前,林农对村集体的事物缺乏热情,对村庄事务参与不高。新集体林权制度改革是一场利益的再分配与再调整,由于林改过程经过勘界、确权等往往要持续半年之久,这场以经济利益的改革分配为导向的公共事务很快就转向以政治性为主导的村民群体性活动,村民参与村庄公共事务的活跃程度增加。如高砬子村召开了七次党员代表和村民代表大会才确定了村集体林权制度改革方案,村集体林权制度方案制定以后,各个生产小组根据村集体的改革方案和本生产小组的森林资源状况,召开村民大会,协商讨论本生产小组的林改实施方案,实施方案通过以后,对预分林地的资源状况、抓阄顺序等进行张榜公示,公示7天村民无异议后才分山。林改过程中,他们从对集体事务的漠不关心到高度关注、广泛讨论,建立起了一种村庄群体性公共活动氛围。(2)林业能人的成长。我国农村社区的村民自治是一种草根民主,但草根民主依然离不开精英。集体林权制度改革以后,由于明晰产权和分山到户,成长起来了一批林业能人。高砬子村村支书陈亚利就是在林权制度改革中成长起来的林业能人,他带头种植林下参51余亩、细辛等中药材10余亩,在他的带动和影响下,全村林下参发展达87户3000多亩,村民人民收入达到6000元。同时,这些林业精英在农村社区公共事务方面也具有较大的影响力。一方面,他们对社区林改方案的确定、社区公共资源的支配等方面,有着较大的话语权;另一方面,他们能够凭借自己在社区内的威望和影响力,发动和领导一些群众,吸引他们加入林场或者以其他形式进行合作,使社区普通林农也加入到林改行列。2.林业合作组织在林改前,农民处于个体化、零散化的状态,在发展林下经济的过程中,一家一户的模式存在着成本高、资金短缺、市场信息不灵通、产品竞争力低等局限性,降低了他们抵御市场风险的能力。于是林农自发的或在政府的引导下组织了家庭合作林场、林业合作社、林业协会等合作组织。这些林业合作组织,在生产指导、集中采购、统一销售等环节中,为林农提供全程化服务。清原县共发展了63家林业专业合作社和15家林业协会,这些合作组织大多数是以村落为单位建立起来的,强调成员的平等参与、互助合作,在追求经济利润的同时,也注重培养成员的责任意识、合作意识,培养了林农自组织能力,而农村社区建设只有建立在自组织的基础省上才是可持续和有活力的。他们在当地村民自治舞台上成为一个新的政治力量,可以有效制约村两委的权力。3.公开公示的形式密切了干群关系。林改前,村里的矛盾全部集中在林地上,农民认为村干部在林地和活林木的转让中,搞暗箱操作,对村干部缺乏最基本的信任。在林改中,一切方案都要经过村民代表或村民2/3以上的同意才可生效,村委会的一切事情都采用公开公示的形式,村民们不再怀疑村干部们搞暗箱操作,贪污受贿了。密切了邻里关系。林改前,乱砍盗伐现象泛滥。林改后,明晰了产权,管护任务主要由各家各户承担,乱砍乱伐现象明显减少。林改后,林农在政府的引导下,或自发组建了各种各样的林业专业合作社和林业行业协会,他们在这些组织中密切了彼此间的沟通和交流,培养了团结、互谅互让、互助合作的精神,保障了社区秩序的稳定。(三)集体林权制度改革促进了社区文化的发展，提高了林农的文化能力1.造林成本过高,林木种植效益好清原县农作物大多为一年一熟,一年农忙就5个月的时间,大部分时间,农民无事可做,便聚在一起打麻将、赌博。林改后分山到户,林农大部分时间都在忙着烧场子、整理林子,搞一些林下种植,根本没有时间聚在一起打麻将。林改后,由于缺乏相应的专业技术,他们的种植规模和收益程度并不是太理想。笔者在调研过程中,发现80%农户反映,希望政府在林业科技方面给予支持。2.积极性明显提升,出现“三不”现象林改前,由于山林归村集体所有,村民觉得集体的林子不砍白不砍,乱砍乱伐现象非常严重,严重影响了当地的生态环境。林改后,林农的管护积极性明显提升,把林子当田种,在以前想都不敢想的给林子施肥,现在成了该县林农的普遍行为。林改前,林农对山林资源的认识局限于砍木头卖钱,这是一种杀鸡取卵、涸泽而渔的短期行为。笔者在2010暑假当地调研时,当地刚刚经历一场15年罕见的特大水灾。而当地除了个别道路和河流边的苞米地被冲毁外,并没有看到水灾过后满目疮痍、一片凋敝的景象。村民认为自己村在这次水灾中没有发生泥石流,与该村的植被保护做得好有关。3.打造生态旅游景点,完善生态社区文化体系生态旅游已成为带动生态文化进一步发展和全面推进现代林业建设的重要因素。清原县依托其丰富的森林资源,大力打造生态旅游基地,发展生态旅游,已建成红河峡谷漂流、红河风景区、夏湖风景区、浑河源风景区及新开发的王家堡金山天然石佛、松山仙人洞风景区等景区,这些旅游景点正在成为清原县各个农村社区文化体系的重要组成部分。三、在集体林权制度改革背景下，农村社区建设中存在一些问题(一)林改后,村集体经济仍转经营林改严重地影响了村集体的财政收入。林业村的经济以林为主,林改前,无论是集体采伐林木还是集体转让山林,30%分给农户,剩下的70%的钱来发展村里的公益事业。林改后,70%的山林分给了林农,村集体仅仅剩下30%。集体林权制度改革以后,村集体的收入仅仅是林地使用费的收取,没有卖林子的收入,村集体财政收入严重缩水。(二)林权制度改革使村民对村庄事务的控制和分享,成为农村社区治理中的新动向。在乡村集体林权制度改革背景下,村民的民主参与并不是一个持续的过程,而具有阶段性与间歇性。林改前,普通的村民一般对村庄事务并不积极关注。林权制度改革在农村的实施使广大村民采取多种形式参与到村庄政治生活中,特别是村民代表深度介入参与村庄治理,打破了少数人对村庄权力的控制和分享,成为农村社区治理中的新动向。随着林改工作告一段落和林权证发放工作的完成,村民们渐渐失去了提升参与能力的平台,参与意识下降。(三)规章制度不健全,缺乏市场林改促进了林业专业合作社和林业协会等组织的产生,但这些组织大多是在政府的引导下建立的,其组织机构和规章制度都还不健全,有的规章制度仅仅是贴在墙上用来看的而不是拿来用的,甚至有的林业专业合作社和林业协会完全就是空架子,这严重地限制了农民自组织能力的发展。即使一些林业合作组织正常运转了,但是受立地条件、林班大小的影响,参与这些组织的林农户数非常有限,这对林农自组织能力的发展也是一种制约。(四)设施落后,利用率极低大多数村里没有自己的图书文化站,有的村子虽然有图书文化站,但却存在着不同程度的设施简陋,利用率极低的情况。其次,活动健身场所和老人活动院更是很少,没有体育健身场所而敬老院更是少得可怜。再次,农村社区警务室、医疗站的建立未配套,有些农村连道路都未修建。(五)志愿者方面社区干部素质不高,主要表现在社区专兼职工作者年龄偏大、文化程度偏低,政治素质、业务能力不足;社区志愿者来源渠道较窄、层次低、参与率不高;社区干部多为村两委成员,他们的时间、能力有限,并不能全身投身于农村社区建设;部分群众素质偏低,在农村,社区居民绝大多数是农民,受传统封建思想的影响,他们不能正确认识民主管理。四、农村社区建设的总体思路集体林权制度改革作为一种外在因素,推动林区的农村社区建设。但农村社区建设最根本的途径还是促进内生力量的增长。因此,农村社区建设可以通过内部和外部实现其路径选择。(一)完善政策制度,加大对农村社区建设的支持和帮助重新定位政府在农村社区建设中的角色和职责。政府作为林改政策的推动者,在农村社区建设中起到催化剂和促进者的角色,但是政府还要进一步完善与农村社区建设有关的政策制度,对农村社区建设提供各种支持和帮助。政府对农村社区建设的各种支持帮助主要有两方面:一是政策上的帮扶,对一些社区项目给予政策倾斜。二是在财政方面的支持,对社区的财政拨款和社区各种公益性、福利型组织给予必要的财政补助,以鼓励和激发社区事业的持续发展。最后,还要对有关社区建设主体以及对社区经济的发展进行的市场引导。(二)农村社区建设的内部路径选择1.社区公共服务类组织首先,社区应该充分利用自己手中的资源和自治权利对林业合作组织的发展壮大提供便利条件,这样既可以发展社区服务,又可以解决社区居民的就业问题。其次,着重发展形式多样的服务类组织。党支部是社区建设的主心骨,必须继续加强农村社区党支部的核心地位,强化党支部的战斗堡垒和先锋模范作用。再次,社区应该特别重视农村社区居民自己组织的各类利