绩效管理一种新的行政管理运动

绩效管理一种新的行政管理运动

党的全国代表大会明确规定，中国行政体制改革的目标是建立“行为准则、和谐运作、公正透明、廉洁高效”的行政体制。该制度的建立取决于绩效管理制度和运行机制的建立和完善。然而,绩效管理是西方行政管理改革的方法,在中国会不会“水土不服”?绩效管理是否有自己的理念和制度基础?在中国现实条件下,哪些因素会制约绩效管理的引入、实施和效果?本文将从这些方面对实施绩效管理的障碍进行研究和分析。一、绩效管理的基本理念和制度基础绩效管理,是西方新公共管理运动的一个重要内容,是西方国家政府行政改革的一个重要组成部分。它从管理主义的角度,强调公共部门要向私人企业学习,引入企业管理的理念,进行管理层面的改革。绩效管理作为政府管理方式的改革,要求运用科学的方法,建立科学系统的效率标准和工作流程,对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上,建立标杆,对政府部门的绩效进行改善和提高。在新公共管理主义那里,绩效管理是一套管理技术,可以为新的行政改革提供有力的技术支撑。尽管绩效管理是一种技术方法,但它本身体现着一些新的行政理念,并以此作为自己的理论基础和价值支撑。这些新的理念至少包括下面三个方面:一是公民为本,要求公共部门要倾听公民的呼声,及时回应公民的需求;要公开公共部门的目标和结果,增加透明度,让公民参与社会治理;尊重并增加公民的选择权,让公民成为公共部门绩效的评价者。二是充分发挥市场机制的作用,即打破传统的政府对公共服务领域的垄断,引入私人企业,引入市场竞争,引入企业的管理理念和技术,在公共部门与私人企业之间,在公共部门之间,在公共部门内部,形成竞争,形成压力,推动公共部门提高服务质量和效率,并使公众有更多的选择。三是结果导向,绩效管理主张公共部门的管理要关注使命的实现,按效果配置资源。绩效管理有其制度基础。这个制度基础可作这样的概括:(1)分权化。适应政府的多元化价值目标的需求,调动各个阶层的积极性和创造性。(2)法制化。即用法律来肯定、规范绩效管理,建立其权威,使绩效管理不仅仅是部门首长的意愿和要求,还是一种法律的强制。(3)规范化。各个公共部门在实施绩效管理时,都要坚持相同的理念、原则框架,建立系统、明确、含义一致的指标体系。(4)广泛的社会参与。也就是说,绩效管理不仅仅是政府内部的事,不仅仅是上对下的评估,它要求广泛的社会参与,包括公民的参与和民间组织所独立开展的绩效评估活动。绩效管理还需要一定的管理基础,换句话说,管理基础很差的公共部门很难有效地实施绩效管理。以美国为例,20世纪60年代,总审计办公室就提出了经济性、效率性和效果性审计的“三E审计”。60年代中期,开始实行规划一计划一预算管理;尼克松执政时期,公共部门实施了目标管理;卡特时期引入了零基预算制度;里根时期,实行了全面质量管理。正是在这些管理改进的基础上,才有了克林顿政府的推进绩效管理的纲领性文件——《从重视过程到重视结果:创造一个花钱少工作好的政府》的形成以及《政府绩效与结果法案》的颁行。应该说,绩效管理是一个长期的系统工程,也是一个难度很大的系统工程,即便在美国也尚处于完善之中。二、绩效管理的公众参与问题在中国公共部门推行绩效管理的最大问题是体制障碍。从大的方面说,首先是民主发展的欠缺。在现行制度下,政府部门、政府官员都是对上负责,而不是对公民负责;不管他干得如何,只要上级满意就可以;上级领导决定其升迁、荣辱,决定其一切。公众对政府部门、对官员无法行使选择权,不满意,也无奈。在这种环境下,政府官员就不会真正在意他的绩效,也无法形成政府部门改进其绩效的压力,公众更不会有参与的热情。另外,绩效管理要求广泛的公众参与,公众是公共部门绩效评估的主体之一,公众能广泛、及时获取公共部门的信息,以实现这种参与。但在现实条件下,我们的政务公开是非常有限的,公共部门的运行信息处在相对封闭状态,政府机关的档案几乎不公开。因此,公众也无法对公共部门的绩效进行评估。其次是法治层面的问题。在中国现实条件下,我们还处在由人治向法治的转型之中,人治的色彩还相当浓厚。整个社会对法律的尊重不够,法律不算少,执行总不好。当领导人的意志能起决定性作用时,或者说上级领导可以决定你的一切时,绩效评估也就不重要了;当政府部门可以超乎法律规定之上时,对它的绩效评估就难以进行,其标准就难以建立。当法律在社会上没有足够的权威,绩效管理所追求的建立公共责任机制,即面向结果进行管理,通过使命、目标以及产出或结果的逐级描述,直至分解成“可测量”的绩效指标,从而最终通过绩效的是否实现来体现公共机构和管理者的责任并进行问责这样一种公共责任机制,也就不可能建立。三、绩效管理是一个新的管理技术出现绩效管理作为西方行政改革中出现的一种新的管理工具,体现了不同的行政管理理念。我们虽然对绩效管理给予了肯定,但对其内涵,对其理念的理解和认识还有待提高。第一,在中国现今进行的行政改革中,政府领导层的注意力主要集中在体制性问题上,集中在如何适应市场经济的发展和转变政府职能上,集中在职能、机构、编制问题上,对政府自身管理如何改进并没有给予足够的重视,或者说还未被提到日程上来。西方的新公共管理运动强调的是管理改进,绩效管理是作为新的管理技术出现的。第二,现今政府行政的指导思想仍然是效率为先,经济增长为先,这与绩效管理对政府职能、作用的定位是不同的。虽然中央已经提出了科学发展观,强调“五个统筹”,但各级党政领导真正地接受它,落实它,还有很长的路要走。第三,绩效管理以市场理念作为其理论基础,认为政府管理改革的基本战略是市场化战略,要实行行政驱动的市场化改革,将私人企业,将竞争引入到公共领域来。在中国,经济领域的市场化改革尚未完成,政府掌握的资源仍然偏多,对市场的干预仍然偏大。在公共领域实施市场化战略,在传统政府工作领域,引入私人企业,无论领导层还是社会各界,恐怕都没有做好准备。第四,在行政改革进程中,各部门争夺职能、权力是一个不争的事实;政府权力部门化,部门权力利益化,部门利益法律化,也是一个不争的事实。这种情况不仅阻碍法治政府的创建,还影响政府部门间的协调合作。而科学地界定政府部门的职责范围,科学地规定工作流程,各部门间有效的交流合作,又是实行绩效管理必需的条件。第五,中国缺少定量分析研究问题的传统。在现实生活中,特别是行政管理过程中,人们习惯于定性分析,很少从数量的关系来做分析,提出量化的指标。现今在公共部门,也有一些责任制的考核设计,一些目标管理的指标设计,但其中定量指标少是一个通病。而在绩效管理过程中,建立一套可测评的、可量度绩效目标体系,建立一套科学、客观、合理的评估体系,是决定能否实现绩效管理的关键。四、绩效管理中的成本管理与绩效效率评估的关系开展公共部门绩效评估,使其发挥作用,首要前提是所得到的绩效信息是准确的、真实的。现实中,我们的信用缺失已成为一个普遍的社会现象,政府部门也不能幸免,有些部门甚至是带头造假。“数字出官,官出数字”成为实用性“真理”。要统计什么数据,什么数据就不准,就会因各种利益关系变形。形式主义,表面文章,短期行为,数字游戏等已经成了官僚们做“政绩”的通用手段。乡村的主道路边有“示范田”,城市主道路旁有形象工程,专门对付上级的检查;计算农民纯收入,稻草也是一个不可缺少的项目。信息一旦失真,绩效评估又还有什么价值呢?确保绩效信息的可信度,不是一个技术问题,或者说,靠技术是不能彻底解决的。它实质上是一个综合性体制问题的反映,它与我们的干部管理制度,与我们的民主制度(官员对谁负责)是密切关联的。实施绩效管理造成制约的最主要因素是政府预算管理问题。相对于实行绩效管理、绩效评估来说,预算管理的最大问题是政府部门的支出是个“灰箱”,预算信息反映不了它,绩效评估和管理无从谈起。绩效管理内容固然十分丰富,但作为一种管理方法,说到底,它是要对公共部门的活动特别是它的结果进行测量,测量其经济性,测量其效率,测量其效益。也就是说,对其投入产出做出测评并加以分析——一个公共部门花了纳税人多少钱,干没干出事,值不值,能否减少一些开支。在此基础上调整改进,提升绩效,以减少公共开支,降低行政成本,打造一个“成本更少,服务更好”的政府。就现实情况而言,政府部门的经费来源大体上可分为三个部分:一是财政通过预算下达的行政经费,即所谓“官粮”;二是预算外收入,其中有一些收费,或处罚收入等;三是下属单位的“支援”,也叫“上贡”。第一种收入是明面上的,可查的;第二种收入有一部分可查,但未必准确;第三种收入因其不那么冠冕堂皇,以及有许多种转换方式,因而“说不清”。在这种情形下,财政预算无法反映政府部门的真实支出,而部门自身也不愿意或不能计算出自己的真实开支,也就是说,政府部门运行的成本不清,算不出来,很难控制得住。离开预算这个手段,绩效管理无法推进。五、绩效管理的制度设计绩效管理作为一种管理技术,有自己的价值理念基础、制度基础和管理基础。就绩效管理谈绩效管理,只把它当一种技术方法来使用,