基本公共服务

推进基本公共服务均等化研究1

基本公共服务均等化一经提出，即成为重大的政策取向和施政方向。它本身就是一个巨大的理论范畴，具有极其丰富、复杂的理论内涵；它与公共事务、公共管理、公共行政、公共政策、改革和发展等一系列重大理论范畴和实践领域相关联，并形成更加复杂、丰富的具体内容。而这一切都直接关系到对基本公共服务的正确理解和把握，关系到基本公共服务均等化的成功推进。这些既是要梳理清楚的基本理论问题，也是要着即实施的政策实践问题。对此进行研究将有助于推进目前理论界所进行的学术探讨和公共领域所进行的实践探索。2

个人权利：完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民

区域协调：实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化着力保障和改善民生:必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化

十七届五中全会的有关表述3提纲公共服务制度及其特点我国基本公共服务的战略与实践均等化的基本原理均等化的历史与国际视角我国的基本公共服务均等化及其对策结论与讨论4公共服务制度及其特点推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求--五中全会

要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系--五中全会（一）基本公共服务制度的界定1、内涵国家或社会依据一国宪法和法律，以政府作为责任主体，通过一定的制度安排和作用机制，为本国国民提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统52、外延不同国家情况不一样，取决于历史、政治、财力等，例如南非：基本教育（学前和小学教育）和初级医疗定义为基本社会服务加拿大：教育、医疗卫生和社会服务（主要是社会福利）印度尼西亚：初等教育和公路设施。巴西：教育和医疗卫生6

（二）公共服务供给特征1、公共服务与公共物品公共产品更具有资本密集型特征，排水、供水、道路交通公共服务更具劳动密集型特点。公共服务的质量高度依赖于服务人员与服务对象之间的人际关系质量，如老年护理7

2、分散性和扁平化

公共服务需求的天然便利性要求导致公共服务供给的分散性和扁平化,，十五分钟生活圈3、人性化社会服务更加钟情于劳动密集型，更有人情味，也有利于提高服务质量

8

4、地方性理想状态的公共服务通常由最基层政府提供。“让地方政府将一个帕累托有效的产出提供量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”陈桂生徐彬：《政府经济学》，天津大学出版社，2009年，第209页。

9年份合计

行政机关乡、镇

民政助理员

事业单位社会组织群众性

自治组织社会

福利企业

2002537.411.24.140.1333.8152.32003562.610.83.742.5358.8150.52004543.711.33.945.3334.6152.52005509.08.45.545.2311.1144.32006903.88.34.646.2425.2287.3136.82007938.48.44.749.7456.9282.7140.72008967.48.74.552.6475.8276.0154.320091038.18.84.753.1544.7277.1154.4

中国社会服务机构职工单位:万人10

（三）公共服务扩张阶段的基本特点1、责任增多和责任转移地方政府责任增加；中央政府权力机构的责任向地方政府转移，赋予地方政府更多的责任2、公共服务需求扩张公共服务需求的扩大公共服务的增长11

英国2009年第三季度公共部门就业情况

3、公共服务供给扩张

英国，“不管按照什么标准，地方政府都是提供就业岗位的主要部门。他们是高度劳动密集型单位，它们用于支付工作人员的支出占到全部开支的一半以上”

（英）戴维·威尔逊：《英国地方政府》，北京大学出版社，2009年版，第295页。12

丹麦地方政府雇员中绝大多数并不是在市镇或郡的市政厅里面工作，相反，他们实际上是在学校、托儿所、医院、养老院和图书馆等领域工作。在市政的行政管理中，医院体系是处于主导地方的部门，占政府雇员比重超过57%

芬兰从1950年起地方政府雇员的数量增长了几乎五倍，在1970之前的15年里，雇员的数量增长了两倍多。同期对比的国家雇员数量的增长则较为适度13

我国基本公共服务的战略与实践

（一）主要政策和决策

十六届五中全会十六届六中全会十七大中共十七届五中全会

--14

（二）新时期新实践

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》

成都统筹城乡一体化试点广东基本公共服务服务均等化

152001200220032004200520062007200820092010教育2132640855(含卫生）+21.893951.594752.71076.31598.51980.62159.9卫生------401026.91311.5664.31826.81180.51389.1社保98213626081441623.52010.02303.16(含就业）2743.5(含就业）2930.53185.0就业----47+22.252025.682327.7----420.2397.17住房--------------181.9493632

2001~2010年中央财政用于社会事业支出一览16

均等化的基本原理

（一）为什么要均等化？

1、解决财政能力区域差别，促进区域平等

重在加快完善公共财政体系，促进基本公共服务均等化--温家宝2、保持国家稳定和统一

区域平等反映国家处理平等问题的能力

逐步实现不同区域基本公共服务均等化—五中全会17

（三）财政能力均等化与财政需求均等化

1、财政能力均等化：只要标准确定，相对简单

2、财政需求均等化：技术较为复杂，会引起争议核心概念：财政均等化、财政能力、支出需求、政府间转移支付

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3、提高优质、战略性公共物品供给教育与人才卫生和医疗促进健康

加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化—五中全会

4、创造条件解决机会均等

把促进就业放在经济社会发展优先位置—五中全会19年份财政收入财政支出中央地方中央地方200255.045.030.769.3200354.645.430.169.9200454.945.127.772.3200552.347.725.974.1200652.847.224.775.3200754.145.923.077.0200853.346.721.378.7

中央和地方政府财政收入与支出比重单位：%20

（三）财政能力均等化与财政需求均等化

1、财政能力均等化：只要标准确定，相对简单

2、财政需求均等化：技术较为复杂，会引起争议核心概念：财政均等化、财政能力、支出需求、政府间转移支付

21（四）转移支付类型

1、纵向与横向

上游政府提供资金给地方政府

(例如英国和波兰的大部分)

富裕地区向贫困地区提供支持(瑞典,丹麦,波兰的一些方面)22

（一）加拿大加拿大转移支付是无条件的，联邦政府不附加任何条件，允许地方政府根据自己的需要支出资金。在这个意义上，均等化是联邦三个转移支付项目之一，其他是，加拿大卫生转移支付，和加拿大社会转移支付，加拿大不考虑需求均等化

均等化的历史与国际视角23

加拿大主要通过建立省级政府财政支出能力均等化来为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务所有的省份都被纳入均等化体系，并计算它们所有的财政收入来源：计量各省和地方政府财政收入状况和提供基本公共服务的能力。均等化的标准是财政收入水平，以人均财政收入水平计算

2009年至2010年，有六个省从联邦政府获得142亿美元的均等化基金24加拿大财政能力覆盖是如何工作的：均等化之前和之后的财政能力：2007–08

G:\EPETFF-AchievingaNationalPurpose-PuttingEqualizationBackonTrack.mht25（二）澳大利亚在澳大利亚，州政府承担着财政支出的主要责任，大约占59%，这些财政支出主要用于健康、教育、社会保险、国家援助、福利、经济服务（道路、交通、产业补助、水资源），以及其他服务（住宅、城市复兴、区域发展、灾害救助）原则：每个州必须具有提供符合本州特点的，又与其他州的标准相似的公共服务能力。26

（三）欧洲国家的均等化

通过一般基金实现均等化，也考虑专项基金的作用通常，纵向转移支付，但一些国家也有横向均等化体制27

德国德国的均等化包括国家层面上的均等化和区域层面上的均等化，对于国家意义上的均等化，人们把其称为“全国一致的生活标准”义务教育24年？28

瑞士

瑞士均等化理念不是很强烈，其目标不是保证所有的州（Cantons）的财政收入均等，但它通过税负缩小区域间的差别瑞士宪法规定：“联邦将促进各州之间的财政均等化，但实施财政补贴政策时，必须考虑各州的财政能力，特别是山区的财政能力”。他们也考虑各州的财政需求，反映不同州的需求、成本、服务（由于社会、人口和地理因素不同导致的）等29

（四）考虑不同的均等化因素:复杂的–有大量标准(英国,瑞典,丹麦,挪威);少量的标准(德国,荷兰,比利时)简单的–一部分居民为标准

(西班牙,意大利,希腊)更复杂的体系需要地方政府具备更复杂的功能30

（一）基本公共服务在我国现阶段包括医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、保障性住房、社会救助、就业服务，和基本养老保障

符合国情：把握好