地方政府的功能与经济职能

地方政府的功能与经济职能

现代中国已经从规划经济体制转变为市场经济体制。而“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用,在追求集体目标上,政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。”(P155)特别是地方政府,在中国的现代化进程中更是被委以重任。因此,地方政府的内涵界定以及职能定位至关重要,而其每一举措,都会对该地区的社会经济发展产生重大影响。一、不同管辖范围下地方政府与中央利益的转换从行政学意义来看,在单一制国家中,地方政府是政府体系中的重要组成部分,是中央政府管理体系在地方的延伸。比较地方政府与中央政府的共性,可以看出它们都是国家行政机关的组成部分,有着许多一致的目标和行为,有着共同的利益即社会公共利益。它们都是社会公共利益的集中代表者、公共权力的执掌者和公共政策的制定者。与此同时,地方政府与中央政府分别有它们各自的特性。它们基于国家行政系统中的地位、职责、权限的不同而管辖范围不同。“所谓管辖范围,包含着两层含义:第一,是指空间范围。中央政府管辖全国的行政事务,其空间范围涉及全部国土;地方政府管辖地方的行政事务,其空间范围仅涉及本行政区域。第二,是指管辖的事务范围。地方政府管辖各地区的各项行政事务,而不是某一项行政事务或其他事务。”(P5)不同的管辖范围使地方政府与中央政府形成了各自的利益。根据科层制中的行政层级,可将这些利益分为中央利益和地方利益。中央利益是整个社会公共利益最直接集中的体现。地方利益以整个社会公共利益为前提,同时又有其相对独立性。地方政府既是中央政府的派出机构,接受中央政府的领导,是中央政府的具体执行组织;又是地方的最高行政机关,具有地方性政策制定的决策权,具有地方性事务的负责权及管理权。这双重身份决定了地方政府在实现公共利益的同时,又不可避免地实现地方利益。现实情况是,自中央政府从财税改革、金融改革等一系列重大改革中表现出的向地方政府的行政性分权以来,地方政府完成了从地方利益的代表者向相对独立的利益主体的转换,在促进地方社会经济社会事务发展的同时,也为非正当利益行为的产生提供了可能的空间和适宜的机会。给中央的权力下放带来很大的负面效应,为了避免中央的权力下放再次走入误区,有必要对地方政府的现有经济职能和经济行为给以深入的分析。二、地方政府内部的利益冲突计划经济体制下,政府包揽一切社会事务,经济上实行计划经济,分配上实行平均主义,一切社会问题的解决总是由政府出面进行的。政府职能的广度、深度和可控性、指令性都达到了无以复加的地步。社会主义市场经济体制确立以后,其自身属性要求市场在资源配置中起基础作用,而政府应当作为社会经济的宏观调控者发挥作用。政府应当是掌舵者,而不是划桨者。这就决定了地方政府的现有经济职能要相对于传统经济体制下的经济职能有一个根本转变。作为地方政府,一方面要贯彻执行中央的政策法规;另一方面要适应地方经济体制改革的进程,适时地为地方社会经济的全面发展提供地方性政策法规。在这一转型时期,地方政府的经济职能转换存在着一系列的矛盾。针对市场而言,地方政府替代市场与培育市场的矛盾。众所周知,社会经济活动中存在着政府和市场两个行为主体。按照理想目标,我国最终要建立起社会主义市场经济体制,换言之,政府要逐步退出具体的社会经济活动,从宏观上调控社会经济发展的大方向。在目前,地方政府出于种种考虑,并未让市场真正担当起经济活动的主角色。比如市场体系不完善,企业没有真正成为“四自”主体,企业家也缺乏必要的素质保证,这时经济的发展单靠市场力量来推动和引导就显得十分单薄。而如果借助地方政府的行政权威来克制和弥补市场缺陷,充分动员社会资源,就可能把其配置到最关键的行业和部门。但很多情况下,地方政府出于自身利益或某些个人的利益考虑,对改革的进程置若罔闻甚至横加干涉,用其部门的或膨胀了的权限去制造寻租机会。如果这一膨胀了的职能得以强化,便会进一步加强政企不分,使企业的自主权被无情剥夺。同时,地方政府对市场的垄断与独占,又会妨碍市场主体与市场体系的发育与完善。针对中央而言,地方政府在利益上和中央政府构成矛盾。也就是“两者基于经济职能存在着博弈行为。”(P147～148)第一,地方政府要求经济扩张是无限的,发展速度越快,实力越强。但由此易引起全局的经济过热和通货膨胀,并最终影响全国的发展。90年代初海南的“泡沫经济热”就是一个典型的例子。第二,地方政府要求自主权无限,要求中央尽可能多地下放权力,但中央放权必须考虑一个度,以免最终影响其权威。第三,地方政府要求维护当地利益。出于利益考虑,地方政府为了财政拨款顺利,在机构设置上与中央对口,从而形成“上下一般粗”,无形中增加了一些无用的职能。针对不同地方政府而言,基于经济职能它们之间也会导致消极现象的出现。事实上,很多时候各地方政府并不甘自愿服从“全国一盘棋”的格局,而是非法运用其职能,去尽力满足地方利益。这主要表现在:地方政府或通过各种手段破坏全国统一市场的形成,用行政手段阻碍外地生产要素或商品流入本地;或采取消极无为的做法,任由各种事情的发生,也不去行使其天赋之职能;或为本地企业与外地企业牵线搭桥,促其“联姻”,形成跨地域的战略重组,在此过程中,双方借重组之机冲掉国有资产中的坏账、呆账,虽然对双方均是好事,但其中国有资产却不明不白的流失了。针对地方政府内部而言,转轨期由于各部门的职能不同,而导致地方政府内部各部门之间的矛盾。这样,利益驱动使政府人员由权力小的部门向权力大的部门流动,使该弱化职能的部门职能并未弱化,该强化的也没有强化;同时,地方政府也受利益驱使,从“经济人”角度出发,使某些机构设置重叠,职责不清,人员之间拖沓扯皮,严重损害政府形象。这样的利益分配格局势必又会导致地方政府内部人员的心理失衡,从而进一步加剧政府行为的低效率。通过以上对地方政府经济职能中的现实情况剖析,我们认为地方政府的规范化经济职能应当是:1.为市场乃至社会发展提供政策法规等无形公共产品和基础设施等有形公共产品根据政府在市场体制建立过程中的经济职能转变趋势来规范其经济职能。一方面,它运用中央政策为地方经济及社会事务的发展进行宣传和解释,从而使中央政策法规在落实上一以贯之;另一方面,根据本地的区域特点及发展情况,对中央政策法规制定中的“真空”给以填补说明,出台一些具体的地方性法规。此外,地方政府还必须为社会提供一些非竞争性、非排他性的有形公共产品。比如基础设施建设、环境美化、排污能力的增强、人民福利事业的改善等。2.纠正市场失灵并培育市场,以推动社会转型我们知道,市场有其固有的缺陷如自发性、外部性、价格调节的滞后性等等。尽管公共选择理论认为,市场失灵并不是政府干预的充分条件,因为政府也可能存在失灵。但我们仍认为,作为地方政府,它有义务为其辖域内人民的幸福尽职尽责。即在市场失灵而政府显然有效的情况下,地方政府应积极行使其干预经济的功能。萨缪尔森曾谈到“政府的三种中心的经济职能:稳定、配置和分配。”(P1103～1213)稳定是指宏观经济稳定,使用货币政策和财政政策,“可以帮助缓和失业的起伏或者可以抑制通货膨胀的过度;”(P1103～1213)配置是指微观经济方面,“目的是协助社会得到它所需要的资源配置;”(P1103～1213)分配是指再分配,因为“看不见的手”是有效率的,“但是它对公正或平等都是盲目的。”(P1103～1213)通过行使这些经济职能,纠正市场失灵。3.进行社会经济发展的宏观调控,并以各种手段确保再分配的公平有序为了顾及社会的供需总体平衡及社会的综合协调发展,地方政府有必要采取各种经济、行政、法律、税收等手段进行社会生产的再分配。地方政府的宏观调控,与中央政府的宏观调控紧密联系在一起。当然,主要的宏观调控手段中央并没有下放,比如货币政策等。但中央在宏观调控上,只能从全国的总体发展角度着手,至于各个地区,主要还得靠地方政府的分级调控。在政府与市场之间,则应放手让市场去做。厉以宁说过:市场能办到的,政府不必代劳;地方政府能办到的,中央政府不必代劳。(P407～409)4.进行地方社会经济事务的综合协调管理这里特别要强调的是政府与社会中介组织分开。二者应有明确的社会分工,在社会事务管理中担任不同的角色。地方政府应该鼓励各种社会中介组织积极地参与社会管理,将那些竞争性、营利性的社会事务交给社会中介组织去做。比如把会计、审计、公证、职介等服务性职能交给社会中介组织。当然,在这一转型时期,政府必须尽快地培育社会中介组织,使其发育起来。而政府将那些社会中介组织不愿承担的非营利性事务承担起来,为地方社会的综合发展提供一个良好和谐的宏观环境。三、投资行为竞争加剧地方政府在地方社会经济发展中功不可没。应该承认,作为利益主体的地方政府,其行为具有经济合理性。因为地方政府的经济理性本身是一种发挥地方积极性、促进地方经济增长的宝贵资源。随着行政性与经济性分权,地方政府相对独立的经济利益行为具有客观必然性。然而,当我们从“经济人”的角度去考察地方政府,其经济行为却带有更多的非公共利益因素,如果这种行为效果不断放大,便最终会影响全局利益。就经济行为而言,存在扩张化倾向。地方政府既是国家行政序列中的一个环节,又是地方经济的主要投资人之一。转型时期,地方政府成了强有力的投资主体,而同时其经济行为又缺乏有力的制度约束,加上官员政绩考核视角的单一,必然造成经济投资扩张的冲动。具体表现为:速度上求快。地方政府常常缺乏理性,层层加码,相互攀比,最终陷入盲目的扩张冲动。规模上求大。地方政府为了提高该地区的经济增长速度,盲目扩大投资,与中央进行投资博弈,跑“部”“钱”进,单方追求投资规模。效果上急功近利。追求短、平、快的投资项目,而农业、交通、能源等基础行业则被基本排除在外。上述投资行为必然造成重复建设、结构趋同、效益低下,造成巨大的资源浪费。这样,各地方政府因投资行为而争夺稀缺资源,必然引起区域性通货膨胀,进而波及中央,威胁到全社会的公共利益。就地方利益而言,存在垄断化倾向。旧体制下形成的块块经济、条条经济在体制变革时期依然存在,地方政府管理经济的职能得到进一步强化。同时,财税体制又为行政性垄断创造了难得的机遇。于是,以追求垄断利益为目标的地方保护主义日益猖獗。地方政府或设立关卡,阻止本地紧俏的生产要素外流或外地优质商品进入;或动员本地企业联合起来限制区域外企业的市场竞争;或对本地利税大户实行特殊的保护政策;或动员司法执法力量为本地经济保驾护航。在市场经济的统一、公平、开放的属性要求下,地方必须以市场为基础配置社会资源,地方政府的职能在于为市场主体的流动创造良好的外部环境。对地方而言,地方保护主义强化了企业的短期行为和重复投资,在新一轮的宏观调控中势必增加成本。对中央而言,地方保护主义制约了稀缺资源的优化配置,阻碍了全国统一大市场的形成。就行政权力而言,存在市场化倾向。地方政府一旦将行政权力当作商品进行交换,寻租现象就不可避免地发生。其经济行为具体表现为:政府及所属部门利用行政权力经商办企业,为自己创造利润;过多地收取各种管理费用,或变相地把行政支出转嫁给企业,或通过行使特殊的稀缺资源审批权获得某种潜在收益;部门之间不均衡状态又更加激发其创收冲动,为集体腐败提供了温床。市场化的权力使稀缺资源难以得到优化配置,也为社会生产增加额外成本,因而造成社会性资源浪费。不仅如此,权力市场化还会削弱公众对政府的信任感和认同感,加剧社会的两极分化,引起政治不稳定。就运行质量而言,存在低效化倾向。传统计划经济体制的惯性尚存与帕金森定律的诱使,加之非正当行为约束机制的缺失,使政府部门机构庞大、人员臃肿的现象日益严重。地方政府的运行质量普遍较低。主要表现为:政出多门,职能交叉,职责不清,机构重叠,层次过多,增加行政成本;制订执行性决策水平低,有法不依,执法不严的情况相当普遍。不守规则或破坏规则以侵害公民权益的事情时有发生。导致这些情况的原因很多。一是地方政府管理中政治与行政不分;二是地方政府工作人员素质普遍较低;三是制度上和法律上没有给地方政府提供一套有效的约束手段与途径。这些都使中央的正确决策得不到地方政府及时、准确的执行。在对地方政府非规范经济行为分析的基础上,我们便可以充分地对地方政府的“应当”经济行为有一个清晰的认识:1.从企业管理的角度而言,国首先应该明确政企关系,实行政企分开。而政企分开要从政资分开入手,通过企业产权制度的明晰和界定,实行国有资产的分级管理;转向行业管理,理顺政企关系。国有企业摆脱政府部门的直接控制,通过建立行会,交给行会管理。由其具体负责制定行业发展规划,防止过度的重复建设;监督企业的市场行为,制止不正当竞争;为信息传递、人员培训提供服务。地方政府则在贯彻执行中央政府的调控外,应着重于调控地方社会经济的发展方向和组织各方面活动的协调。2.完善市场管理体系由于地方政府贴近市场,贴近企业,加之当前市场体系不完善,市场机制不健全。对于这些,地方政府应做到:(1)推进市场发育,完善市场体系如果地方政府通过政策的出台、环境的优化为市场发育提供支持和引导,便会成为市场发育的强大推动力;同时,地方政府应尽力放手让市场去做自己力所能及的事情,尽量少地去干预。如果地方政府从全国的统一市场出发,清除市场发育的障碍,市场体系便会在运作过程中逐步得以完善。(2)打破地方封锁,发展统一市场在社会经济发展事务上,各地方政府应为外地产品的进入和本地产品的流出营造良好的外部条件,使市场竞争符合客观经济规律,在全国形成一个统一的规模型市场。(3)加强市场管理,健全市场机制以市场为基础的资源配置模式绝不等于政府可以不加干预。政府绝不能像过去那样直接以行政指令干涉企业一样去干涉市场,而应顺应其运行要求,给以必要的规划、引导和调节,以此来健全市场机制。3.宏观调控体系的考虑。在我国我国我国建立社会经济发展的宏观调控体系,在社会经济发展在正确处理政府与市场和企业关系的基础上,就有可能建立社会经济发展的宏观调控体系。地方政府在宏观调控方面,应该与市场结合起来,形成优势互补的格局。(1)制订区域发展的详细计划从全国范围来看,中央要有一个总体规划与计划,地方则要在国家大的前提下,制订其地区发展的详细计划,这些计划主要由地方政府通过制订和实施各项经济政策和法律来实现,促进社会经济发展。(2)分税制,增加经济投入在目前货币政策调控还未深入的情况下,财政手段仍在地方发展中占有重要作用。比如地方通过分税制,界定中央和地方的经济关系;通过以地方税为主的收入,安排企业和社会的合理负担;通过地方财政支出,安排经济和社会发展的侧重点,体现对结构调整的意向。(3)行政资源地方政府在某些关键时期,从区域社会经济发展的全局出发,用行政手段去促进社会经济的良性发展,以实现社会一定程度上的公平。(4)其他手段地方政府运用经济、法律、税收等手段来调节地方经济的活动并促进其发展。从社会发展的整体方向平衡,使地方社会在一定的规范下发展。4.体制改革内容不同因为“政治体制改革同经